【精品】川西北生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略與環(huán)境政策選擇

川西北生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略與環(huán)境政策選擇資料內(nèi)容僅供您學(xué)習(xí)參考，如有不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正或者刪除資料內(nèi)容僅供您學(xué)習(xí)參考，如有不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正或者刪除資料內(nèi)容僅供您學(xué)習(xí)參考，如有不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正或者刪除PAGE資料內(nèi)容僅供您學(xué)習(xí)參考，如有不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正或者刪除PAGE14資料內(nèi)容僅供您學(xué)習(xí)參考，如有不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正或者刪除資料內(nèi)容僅供您學(xué)習(xí)參考，如有不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正或者刪除PAGE川西北生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略與環(huán)境政策選擇裴偉征李嘉李永王歡2012-8-611:47:19來源：《軟科學(xué)》2012年第4期摘要：在綜合分析川西北地區(qū)自然、經(jīng)濟、生態(tài)特征的基礎(chǔ)上，針對川西北生態(tài)脆弱區(qū)在四川社會經(jīng)濟發(fā)展中的主體功能定位，提出了該區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口布局、生態(tài)恢復(fù)與保護等發(fā)展戰(zhàn)略，從構(gòu)建開放式生態(tài)保護機制、進一步完善生態(tài)補償政策、建立綠色GDP制度等方面探討了配套環(huán)境政策選擇，對抓住新一輪西部大開發(fā)實施機遇，促進四川各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，保障長江、黃河上游生態(tài)安全具有積極的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：川西北生態(tài)脆弱區(qū)，主體功能區(qū)，發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)境政策

引言

川西北地區(qū)是我國典型的農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)，改革開放特別是西部大開發(fā)實施以來，該區(qū)域經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，人類對資源的需求和生態(tài)環(huán)境的影響日趨擴大，造成了區(qū)域發(fā)展失衡、資源和要素空間配置效率低下等一些問題和矛盾。川西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境面臨普遍脆弱、局部改善、總體惡化的情況，生態(tài)承載力和生態(tài)功能急劇下降。

主體功能區(qū)劃是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ凑諈^(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展原則，將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元規(guī)劃[1]。國家“十一五”規(guī)劃綱要指出“要推進形成主體功能區(qū)，按照區(qū)域的主體功能定位，規(guī)范空間開發(fā)秩序”；黨的十七大報告也明確指出要“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國土開發(fā)格局”。本文針對四川西北生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)功能承載和主體功能定位，探討主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施后發(fā)展戰(zhàn)略與配套環(huán)境政策選擇問題，在新一輪西部大開發(fā)實施中對實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極的理論和現(xiàn)實意義。

1川西北地區(qū)主要特征

1.1自然環(huán)境特征

川西北地區(qū)面積約20萬平方千米，是我國五大牧區(qū)之一，牦牛、綿羊等牲畜存欄量均居四川首位，是四川主要牧業(yè)基地。同時，川西北地區(qū)也是中國西部旅游、物種和礦產(chǎn)等資源富集區(qū)域。該區(qū)域擁有世界級名勝風(fēng)景區(qū)3個、國家級名勝風(fēng)景區(qū)2個、省級名勝風(fēng)景區(qū)18個，是世界聞名的大熊貓棲息地之一，也是我省生物多樣性寶庫[2]。

1.2社會經(jīng)濟發(fā)展特征

川西北地區(qū)是以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟區(qū)域，人口分散，社會事業(yè)發(fā)展滯后。該區(qū)域69.2%的人口從事第一產(chǎn)業(yè)，畜牧業(yè)是當(dāng)?shù)刂饕еa(chǎn)業(yè)和農(nóng)牧民主要經(jīng)濟來源。2009年阿壩州人均GDP為12186元[3]，相對于全省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重而言，其第一、三產(chǎn)業(yè)比重較高，第二產(chǎn)業(yè)比重較低，表明農(nóng)牧業(yè)、旅游業(yè)是該地區(qū)最主要的生產(chǎn)形態(tài)。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會快速發(fā)展，居民收入水平有了較大提高。2009年甘孜州居民人均可支配收入10178元，達(dá)全省平均水平的90%，人均消費性支出為9054元，達(dá)全省平均水平的83%。但是從整體看，川西北地區(qū)教育總體水平不高，醫(yī)療衛(wèi)生相對落后，社會保障事業(yè)建設(shè)較為滯后，科技文化投入不足，基礎(chǔ)差、資金少、設(shè)施差的狀況未從根本上改變。

1.3生態(tài)功能承載

川西北地區(qū)是長江和黃河上游極為重要的生態(tài)屏障，是具有世界意義的“碳匯”區(qū)域，國際關(guān)注度極高。隨著全球氣候變化、人口增長和農(nóng)牧業(yè)、旅游業(yè)快速發(fā)展，川西北地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能表現(xiàn)出脆弱性、對全球氣候變化的敏感性等特點。川西北地區(qū)分布著大量湖泊、沼澤、河流、濕地群，若爾蓋濕地是全球最大的內(nèi)陸高寒濕地，構(gòu)成了重要的集水區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，其生態(tài)環(huán)境建設(shè)直接影響當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件和經(jīng)濟社會發(fā)展，同時對于維護長江、黃河流域的生態(tài)安全具有重要的作用。“四川省第三次荒漠化和沙化土地監(jiān)測”結(jié)果表明，若爾蓋濕地已成為我國目前土地沙化速度最快的地區(qū)之一，并且沙漠化趨勢正在加快，高原湖泊面臨消失。

川西北高寒森林是我國第三大林區(qū)，也是“中國全球變化樣帶”中“青藏高原高寒植被區(qū)”的重要組成部分，是全球氣候變化的敏感地帶和未來全球氣候變化的“晴雨表”。由于該區(qū)域在生態(tài)上的脆弱性和不穩(wěn)定性，生態(tài)環(huán)境的破壞對氣候因子有強烈的反饋作用，并可通過高原的“下游效應(yīng)”，改變和影響我國大部分地區(qū)的東亞季風(fēng)環(huán)流乃至全球氣候變化，其帶來的后果是難以估量的。

2川西北生態(tài)脆弱區(qū)主體功能定位與發(fā)展戰(zhàn)略

2.1主體功能定位

根據(jù)川西北地區(qū)經(jīng)濟社會、自然環(huán)境發(fā)展特征和承載生態(tài)功能，該地區(qū)具有以下特征：(1)環(huán)境承載能力弱，不具備人口大規(guī)模集聚和工業(yè)開發(fā)的基本條件；(2)既是多種資源的富集區(qū)域，又是工業(yè)開發(fā)落后的典型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟區(qū)域；(3)人口布局分散、社會事業(yè)發(fā)展滯后。

基于上述條件，該地區(qū)在四川經(jīng)濟社會發(fā)展中的主體功能應(yīng)定位為：優(yōu)先確保水源涵養(yǎng)、生態(tài)保育、蓄洪防旱和保護生物多樣性等重要生態(tài)功能的發(fā)揮，在實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護、區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善的基礎(chǔ)上，重點解決農(nóng)牧民的民生問題，抓好特色生物資源開發(fā)，建成世界生態(tài)旅游目的地，推進社會經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.2發(fā)展戰(zhàn)略

四大功能區(qū)的提出體現(xiàn)了空間管制的理念，其實質(zhì)是政策區(qū)的劃分，體現(xiàn)了在空間層面上貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀。要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，必須按照主體功能定位，調(diào)整和完善區(qū)域政策及績效評價辦法，使整個政策體系同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)統(tǒng)一[4]。針對主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施下的土地政策[5]、人口政策[6]、環(huán)境政策[7]與生態(tài)補償政策[8～10]、財政政策[11,12]等已有不少探討。川西北生態(tài)脆弱區(qū)的主體功能決定了在制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時，要體現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟與社會效益相結(jié)合的原則，堅持生態(tài)保護與適度有序開發(fā)相結(jié)合，經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)補償相結(jié)合，加強生態(tài)功能的保護與恢復(fù)，因地制宜培育和發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，逐步成為群眾安居、生態(tài)優(yōu)美、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域。

2.2.1大力實施低碳經(jīng)濟戰(zhàn)略，拓寬可持續(xù)發(fā)展渠道

川西北生態(tài)脆弱區(qū)應(yīng)合理發(fā)展對生態(tài)環(huán)境破壞程度較小的第一、三產(chǎn)業(yè)，逐步降低第二產(chǎn)業(yè)的比重，如阿壩州第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重已由2007年的43.2%下降為2009年的39.4%。一是要著力提高農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展層次，加快建設(shè)低碳牧區(qū)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)牧業(yè)。結(jié)合四川省大力實施的牧民定居行動計劃和帳篷新生活行動，引導(dǎo)農(nóng)牧民改變放牧方式，建立定居或者半定居的放牧方式。二是要依靠科技創(chuàng)新，大力發(fā)展中藏藥產(chǎn)業(yè)。規(guī)劃建設(shè)一批中藏藥藥材種植基地和野生哺育基地，帶動農(nóng)牧民增收致富，同時減少無序開發(fā)造成的生態(tài)破壞和資源浪費。三是要嚴(yán)格限制工業(yè)開發(fā)，加強新能源和新節(jié)能技術(shù)的應(yīng)用，逐步向低能耗、低排放和低污染的經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。對現(xiàn)有企業(yè)加快集中布局，建設(shè)工業(yè)園區(qū)，集中處理工業(yè)污染。重點發(fā)展天然綠色食品加工企業(yè)和中藏藥材種植、加工企業(yè)。四是要依托獨特自然景觀和悠久藏羌文化，可持續(xù)地發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，建設(shè)世界生態(tài)旅游目的地。打造高品質(zhì)生態(tài)旅游路線，發(fā)展具有藏羌文化特色的風(fēng)味飲食、騎馬、騎牦牛、農(nóng)(藏)家樂等特色娛樂項目，拓展農(nóng)牧民增收渠道、減輕畜牧業(yè)對草原和濕地生態(tài)壓力。

2.2.2推進人口有序轉(zhuǎn)移，形成合理布局

一是要根據(jù)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的劃分情況，逐步推進禁止開發(fā)區(qū)核心區(qū)域的農(nóng)牧民有序轉(zhuǎn)移。通過適當(dāng)激勵政策，引導(dǎo)在國家級自然保護區(qū)及其核心區(qū)居住的農(nóng)牧民逐步向外部轉(zhuǎn)移。二是要積極推進牧民定居行動計劃和生態(tài)移民工程，著力改善民生。三是要大力推進人口梯度轉(zhuǎn)移，逐步推進生態(tài)核心區(qū)域人口向非核心區(qū)域轉(zhuǎn)移、農(nóng)牧區(qū)人口向縣城和集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、禁止開發(fā)區(qū)域人口向限制開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移、縣城和集鎮(zhèn)人口向內(nèi)地轉(zhuǎn)移等四個梯度人口轉(zhuǎn)移，是減輕人口對川西北生態(tài)環(huán)境影響的重要途徑。

2.2.3強化科技支撐，推進生態(tài)恢復(fù)與重建

一是有針對性地加快牧區(qū)生態(tài)服務(wù)評估，特別是草地碳匯評估、低碳技術(shù)體系研發(fā)等工作，推動實現(xiàn)基于志愿市場和非志愿市場碳交易的國際化生態(tài)補償機制，為爭取國際資金和技術(shù)支持提供支撐，也為民族邊遠(yuǎn)地區(qū)爭取國家的政策、資金和技術(shù)支持提供依據(jù)。二是形成防沙治沙規(guī)劃，落實防治措施。防沙治沙規(guī)劃要與生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和水資源規(guī)劃以及牧區(qū)三配套工程銜接起來，納入當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。把防沙治沙同天然林保護、退牧還草、退耕還林、水土保持等工程結(jié)合起來，認(rèn)真執(zhí)行國家規(guī)定的各項優(yōu)惠政策，調(diào)動各級部門和社會力量防沙治沙的積極性。

3川西北生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境政策選擇

主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求配套主動引導(dǎo)型、差異化環(huán)境政策。保證各主體功能區(qū)環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，要綜合考慮社會、經(jīng)濟、人口、資源、生態(tài)等要素，改變“污染預(yù)防前置式”為“主動引導(dǎo)型”環(huán)境管理策略，將環(huán)境保護要求滲透到產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、價格政策、貿(mào)易政策等經(jīng)濟政策制度和執(zhí)行中，促進環(huán)境政策與其他政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于不同區(qū)域環(huán)境承載力、生態(tài)功能、環(huán)境特征存在顯著差異，應(yīng)實行區(qū)域化的環(huán)境政策，保證其有效性，更有利于資源空間配置優(yōu)化，使各區(qū)域社會活動的分布與各個區(qū)域的承載能力相匹配，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。川西北地區(qū)主體功能定位為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。對限制開發(fā)區(qū)要注重實施更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，利用環(huán)境政策的約束功能限制不合理的發(fā)展方式，盡可能減少環(huán)境污染，同時，要進一步完善配套政策，如退耕還林等經(jīng)濟補償政策，更有力促進區(qū)域生態(tài)修復(fù)和保護。對禁止開發(fā)區(qū)要實行強制性保護，嚴(yán)格控制人為活動因素對自然生態(tài)的干擾，禁止不符合主體功能區(qū)政策的開發(fā)活動，環(huán)境政策要注重建立和完善有關(guān)財政支持制度，嚴(yán)格禁止環(huán)境污染，不斷加強生態(tài)建設(shè)。

目前，隨著新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，現(xiàn)行環(huán)境政策與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策仍然存在脫節(jié)之處，現(xiàn)行的環(huán)境管理體制也不利于實施區(qū)域差別化的環(huán)境政策，各類環(huán)境政策之間的相互補充和協(xié)調(diào)性有待加強，有關(guān)促進生態(tài)環(huán)境保護、恢復(fù)、建設(shè)的補償政策尚不完善，如退耕還林還草的經(jīng)濟補償政策是實行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但是對于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和條件較好的地區(qū)，植林植草的成本顯然不同。因此，川西北生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境政策選擇應(yīng)注重構(gòu)建開放式生態(tài)保護機制、進一步完善生態(tài)補償政策等方面。

3.1構(gòu)建開放式生態(tài)保護機制

在推進川西北地區(qū)生態(tài)功能保護與恢復(fù)的過程中，應(yīng)構(gòu)建具有廣泛參與性的開放式生態(tài)保護機制，加強社會各界的利益協(xié)調(diào)。首先，要加大中央和省級財政投入力度。加強川西北地區(qū)建設(shè)項目的財政轉(zhuǎn)移支付、異地項目開發(fā)融資等，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裨卺t(yī)療、教育、社會保障、生態(tài)保護與建設(shè)等方面享有均等化的基本公共服務(wù)。其次，要積極鼓勵企業(yè)捐贈，深化企業(yè)財務(wù)制度、企業(yè)所得稅改革，引導(dǎo)企業(yè)為川西北生態(tài)補償服務(wù)。借鑒體育彩票和社會福利彩票的發(fā)行經(jīng)驗，發(fā)行生態(tài)補償彩票，使之成為生態(tài)建設(shè)和保護的重要融資渠道[13]。最后，要加強國際國內(nèi)合作和交流，積極爭取國際組織、國際金融等機構(gòu)對中國生態(tài)保護行動的資金和技術(shù)援助。擴大對川西北地區(qū)生態(tài)保護的宣傳介紹，全方位引進管理經(jīng)驗、先進技術(shù)和資金。拓展新的國際合作與交流領(lǐng)域，積極爭取新的生態(tài)環(huán)境保護與資源合理利用的國際援助項目。

3.2進一步完善生態(tài)補償政策

限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)更重要的是承擔(dān)生態(tài)保護功能，與生態(tài)保護功能相矛盾的經(jīng)濟活動將受到限制。如果地方為保護和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟利益得不到經(jīng)濟補償時，為了基本的發(fā)展需求，當(dāng)?shù)卣涂赡懿粫谋Ｗo生態(tài)環(huán)境的角度去限制生產(chǎn)開發(fā)活動，主體功能區(qū)劃也很難落實。因此，進一步調(diào)整和完善有關(guān)生態(tài)補償政策，是生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)方針得以長期穩(wěn)定實施的關(guān)鍵。西部大開發(fā)以來，國家先后出臺了一系列政策，積極探索開展西部生態(tài)補償?shù)耐緩胶痛胧?，但仍停留在政策層面，尚未形成法律法?guī)，導(dǎo)致實際工作中降低了對西部地區(qū)生態(tài)補償?shù)闹匾暢潭群脱a償效果。因此，川西北地區(qū)生態(tài)補償政策的完善主要包括六個方面[14,15]。(1)從立法層面，推進生態(tài)補償制度成為一項法律制度，構(gòu)建西部生態(tài)補償法律體系。(2)抓住新一輪西部大開發(fā)實施機遇，推進制定更加有利于西部地區(qū)生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付制度。(3)按照“誰受益、誰補償”的原則，探索協(xié)調(diào)建立相關(guān)省區(qū)的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大橫向財政轉(zhuǎn)移支付補償力度。(4)推進建立征收西部生態(tài)環(huán)境補償稅(費)，設(shè)置具有典型區(qū)域差異的稅收制度，形成穩(wěn)定的西部生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)資金來源。(5)實行多元化的補助形式，改變目前單一糧食和現(xiàn)金的補助方式，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，以及農(nóng)民的實際需要提供多種形式的補助，如以“項目支持”的形式，促進生態(tài)保護區(qū)的替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。(6)促進生態(tài)補償機制市場化的實現(xiàn)。成立排污權(quán)交易市場和水權(quán)交易市場，中下游經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)可通過交易平臺向上游地區(qū)繳納水資源使用費，以此作為生態(tài)保護的經(jīng)濟補償。還可充分利用川西北地區(qū)濕地、森林、草原的固碳能力，通過實施清潔發(fā)展機制(CDM)項目獲取生態(tài)保護與建設(shè)的資金。

3.3建立綠色GDP制度

綠色GDP是指從國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)中扣除環(huán)境資源成本和對環(huán)境資源的保護費用，而得到的經(jīng)過環(huán)境調(diào)整的國內(nèi)生產(chǎn)總值。鑒于川西北地區(qū)重要的生態(tài)功能，應(yīng)率先在該區(qū)域試行綠色GDP核算，使當(dāng)?shù)卣腿嗣竦纳鷳B(tài)貢獻得到社會承認(rèn)，激發(fā)當(dāng)?shù)卣途用駥ι鷳B(tài)環(huán)境保護的內(nèi)在積極性，可實現(xiàn)生態(tài)脆弱地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到保護、發(fā)展、致富的共贏。

作者簡介：裴偉征(1978-)，男，河南鄭州人，博士研究生，研究方向為環(huán)境管理與公共政策；李嘉(1962-)，男，重慶人，教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為環(huán)境水力；王歡(1978-)，女，四川江油人，博士、工程師，研究方向為水污染控制；李永(1969-)，男，四川宜賓人，博士、副研究員，研究方向為水資源生態(tài)修復(fù)。

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