中國(guó)的轉(zhuǎn)型秩序與法治發(fā)展戰(zhàn)略四

省人民政府水行政主管部門(mén)建立水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全省水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)，省人民政府定期將監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)情況予以公告?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法中國(guó)的轉(zhuǎn)型秩序與法治發(fā)展戰(zhàn)略四具體說(shuō)，人們可以籠統(tǒng)地認(rèn)為，在西方法治發(fā)展進(jìn)程中，法治發(fā)展要解決的問(wèn)題是隨歷史時(shí)間的展開(kāi)分別出現(xiàn)的，也是分別予以解決的。幾百年的歷史進(jìn)程使西方國(guó)家在解決分別出現(xiàn)的不同問(wèn)題方面有了充足的時(shí)間空間。當(dāng)然，例外的情況也是有的，如李工真在其所著《德意志道路：現(xiàn)代化進(jìn)程研究》中所說(shuō)的那樣：“德意志的統(tǒng)一，德意志的邊界，德意志的自由，以及社會(huì)公正，這已經(jīng)有四個(gè)問(wèn)題了，它們同時(shí)出現(xiàn)了。這些問(wèn)題在那些更幸運(yùn)的民族(如英、法)里能夠一個(gè)一個(gè)地出現(xiàn)，一個(gè)一個(gè)地來(lái)解決，而在德意志則要同時(shí)解決，否則就一個(gè)也難以解決。而同時(shí)解決的努力又面臨著嚴(yán)重的社會(huì)緊張。因此這并不偶然：在德意志的這個(gè)時(shí)代里，沒(méi)有民族的統(tǒng)一，就不可能有市民資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治;沒(méi)有市民資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治，也不可能有民族真正、徹底的統(tǒng)一。正是眾多的問(wèn)題以及它的不可解決性，最后導(dǎo)致了這場(chǎng)革命的失敗?！盵37]從此意義上說(shuō)，近代德國(guó)的情況更象后來(lái)的發(fā)展中國(guó)家，而遠(yuǎn)不象比它更早的英國(guó)和法國(guó)。在中國(guó)當(dāng)代法治發(fā)展中，與近代德國(guó)等國(guó)家一樣，法治發(fā)展要解決的所有問(wèn)題，幾乎是同時(shí)出現(xiàn)的。這也正是人們所說(shuō)的中國(guó)法治進(jìn)程的“時(shí)空壓縮”特點(diǎn)[38]。西方幾百年的發(fā)展進(jìn)程，要求中國(guó)在一個(gè)有限的社會(huì)時(shí)空里完成，似乎所有問(wèn)題都出現(xiàn)了，所有問(wèn)題都具有解決的緊迫性。在上世紀(jì)最后二十年里，當(dāng)中國(guó)從內(nèi)亂且封閉狀態(tài)中走出，重新進(jìn)入社會(huì)發(fā)展的正常狀態(tài)之后，法治建設(shè)先后面臨著一系列的目標(biāo)沖突。簡(jiǎn)單說(shuō)，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的穩(wěn)定秩序與政治改革容易帶來(lái)動(dòng)蕩之間的矛盾，政治改革要求限制國(guó)家權(quán)力與社會(huì)發(fā)展要求政府積極作為的矛盾，政治改革要求限制國(guó)家權(quán)力與維護(hù)國(guó)家外部安全要求強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)之間的矛盾，其實(shí)，類似情況在中國(guó)近代以來(lái)的百年歷史上，已經(jīng)多次出現(xiàn)了。在清末至國(guó)民黨政權(quán)時(shí)代，中國(guó)法治發(fā)展即面臨著民族危機(jī)、國(guó)家建設(shè)與個(gè)人自由的目標(biāo)沖突問(wèn)題。結(jié)果即如李澤厚先生說(shuō)的，救亡壓倒了啟蒙。以變法改革挽救國(guó)家危機(jī)和加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)成了法律改革的主題。在毛澤東時(shí)代，中國(guó)法律同樣面臨著外部安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與個(gè)人自由的目標(biāo)沖突問(wèn)題。結(jié)果同樣是，國(guó)家戰(zhàn)略安全與經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為影響和決定法律建設(shè)的關(guān)鍵因素。在西方現(xiàn)代化理論研究中，亨廷頓大概是較早地注意到發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化的目標(biāo)沖突問(wèn)題的。在題為《發(fā)展的目標(biāo)》的著名論文中，亨廷頓批評(píng)了關(guān)于現(xiàn)代化諸多目標(biāo)的“相容性假說(shuō)”理論[39]，認(rèn)為那種以為各種現(xiàn)代化目標(biāo)總是彼此相容且互補(bǔ)的“所有好事情一起發(fā)生”的觀點(diǎn)，就二十世紀(jì)中后期的發(fā)展中國(guó)家的情況看，總的來(lái)說(shuō)是錯(cuò)誤的。在西方歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)的較順利地通向“富裕、公平、穩(wěn)定、民主與自主”目標(biāo)的情況，那種和諧的和直線式的實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化各方面任務(wù)的情況，在現(xiàn)代化“后來(lái)者”那里幾乎沒(méi)有再出現(xiàn)過(guò)。較經(jīng)?？吹降那闆r是，在短期內(nèi)現(xiàn)代化諸目標(biāo)之間的緊張、沖突與矛盾，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公平的沖突，增長(zhǎng)與社會(huì)不穩(wěn)定的聯(lián)系，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主政治之間的復(fù)雜關(guān)系。亨廷頓概述另一位西方學(xué)者的研究成果說(shuō)：“如果一個(gè)欠發(fā)達(dá)國(guó)家要想獲得經(jīng)濟(jì)增增長(zhǎng)率，它不得不接受一個(gè)致力于發(fā)展的權(quán)威主義政府。民主政府免不了太軟弱，不動(dòng)調(diào)動(dòng)資源、壓縮消費(fèi)和鼓勵(lì)投資，以此爭(zhēng)取高增長(zhǎng)率”。[40]一個(gè)特別值得深思的問(wèn)題是，在自由與權(quán)威、民主與穩(wěn)定、政治發(fā)展與國(guó)家安全之間發(fā)生目標(biāo)沖突時(shí)，為什么事實(shí)的邏輯在多數(shù)條件下多是偏向秩序、權(quán)威與國(guó)家安全，而不是偏向自由、民主與政治發(fā)展?近代德國(guó)也好，近代中國(guó)也好，以及幾乎所有發(fā)展中國(guó)家的歷史，都顯示了這樣一種事實(shí)的邏輯。當(dāng)代代中國(guó)的法治發(fā)展，又是如何解決這個(gè)問(wèn)題的呢?事后回過(guò)頭來(lái)看，有三個(gè)方面的基本矛盾制約著中國(guó)法治發(fā)展的基本進(jìn)程。一個(gè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展的矛盾，另一個(gè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的矛盾，再有一個(gè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)與政治發(fā)展的矛盾。簡(jiǎn)言之，法治發(fā)展受制于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三者之間的基本矛盾。在八、九十年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展的矛盾沖突及其權(quán)宜性的解決，構(gòu)成了制約法治發(fā)展的最基本因素，圍繞經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題進(jìn)行大規(guī)模的制度構(gòu)建成為法治發(fā)展的主要任務(wù)。八十年代初中期，按中國(guó)政治決策層的基本構(gòu)想，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，應(yīng)該不失時(shí)失地同步進(jìn)行政治體制改革。為此，根據(jù)鄧小平的意見(jiàn)和建議，1986年，中共中央成立了中央政治體制改革研討小組，經(jīng)過(guò)研究和論證，形成了《政治體制改革總體設(shè)想》(初步方案)。[41]1987年，鄧小平提出，即將召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次代表大會(huì)將把政治體制改革問(wèn)題提到議事日程，并最終在十三大上明確了中國(guó)政治體制改革的近期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。然而，1988年“物價(jià)闖關(guān)”導(dǎo)致的大搶購(gòu)和1989年“64事件“，凸顯了中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治條件的脆弱性，以及在經(jīng)濟(jì)改革挫折面前企圖進(jìn)行激進(jìn)政治改革所可能帶來(lái)的潛在危害，也暴露了民眾對(duì)民主制度不健全條件下的經(jīng)濟(jì)改革的權(quán)色彩貴和利益分配的不公正性的普遍不滿。在當(dāng)時(shí)的條件下，在經(jīng)濟(jì)改革對(duì)政治穩(wěn)定和民主公正的要求以及穩(wěn)妥的政治改革對(duì)經(jīng)濟(jì)改革績(jī)效的期盼之間，中國(guó)一時(shí)顯然拿不出一個(gè)成熟完善的解決方案。于是，優(yōu)先解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)保持政治穩(wěn)定，就成了緩和此間多種矛盾的指導(dǎo)思想。在此種背景下，中國(guó)的法治發(fā)展也明確轉(zhuǎn)向了服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主方向，并在九十年代中期圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法律問(wèn)題，掀起了大規(guī)模制度構(gòu)建的高潮。對(duì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的反思，構(gòu)成了下一階段中國(guó)社會(huì)發(fā)展的主題。新世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的先期成功，在世人面前造就了一個(gè)迅速堀起的中國(guó)形象。然而，漸進(jìn)所積累的金融風(fēng)險(xiǎn)，民主制不健全所導(dǎo)致的改革成果分享不公和，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展之間諸多失衡所蘊(yùn)含的種種社會(huì)矛盾因素不僅沒(méi)有因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而緩和，反而有加劇的趨勢(shì)。在此背景下，中國(guó)提出了建設(shè)和諧社會(huì)的新目標(biāo)。有學(xué)者稱，此項(xiàng)決策預(yù)示中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相區(qū)別的所謂“社會(huì)建設(shè)”的新階段。[42]在此階段，由于要應(yīng)對(duì)大量高位風(fēng)險(xiǎn)因素，大規(guī)模的民主政治建設(shè)預(yù)計(jì)仍無(wú)法提到議事日程，故此階段的所謂“社會(huì)建設(shè)”階段，仍以經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展以及人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展為主要內(nèi)容。因此，從2000年至2020年，將構(gòu)成中國(guó)法治發(fā)展的第二階段，即社會(huì)發(fā)展主導(dǎo)的法治發(fā)展階段。在未來(lái)的2020年至2050年階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與政治發(fā)展的矛盾將會(huì)構(gòu)成制約法治發(fā)展的最基本因素，解決此種矛盾，將構(gòu)成中國(guó)政治發(fā)展以及法治發(fā)展的主題。這也是本文預(yù)計(jì)的中國(guó)法治發(fā)展的第三階段，即政治發(fā)展主導(dǎo)的法治發(fā)展階段。簡(jiǎn)要回顧，本文把從上世紀(jì)八十年代到本世紀(jì)中葉長(zhǎng)達(dá)70多年的法治進(jìn)程大致劃分為三個(gè)階段：第一階段，以1978年提出“加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制”的指導(dǎo)思想為起點(diǎn)，以本世紀(jì)初的與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的法律體系初步形成為終點(diǎn)，大致為期二十多年。此階段的法治建設(shè)以國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略為核心，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)的法治發(fā)展階段。第二階段，以本世紀(jì)初中國(guó)提出構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)為起點(diǎn)，以跨越“矛盾凸顯期”即2020年為終點(diǎn)，也大致將經(jīng)過(guò)近二十年時(shí)間。此階段的法治建設(shè)以構(gòu)建和諧社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略為核心，也可稱之為以“社會(huì)發(fā)展主導(dǎo)”的法治建設(shè)階段。第三階段，按鄧小平設(shè)想(2050年中國(guó)實(shí)現(xiàn)直接選舉)，以前期“小步推進(jìn)”的外延式的政治體制改革成果為基礎(chǔ)，以包括政黨制度改革在內(nèi)的政治體制改革完成為終點(diǎn)，以全面實(shí)現(xiàn)法律至上和法治精神的成長(zhǎng)為成功標(biāo)志，大致在本世紀(jì)中葉完成。此階段的法治建設(shè)將以整體推進(jìn)民主政治建設(shè)優(yōu)先戰(zhàn)略為核心，也可稱之為“政治發(fā)展主導(dǎo)”的法治建設(shè)階段。需要提醒讀者的是，把法治發(fā)展進(jìn)程按經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和政治建設(shè)等內(nèi)容劃分為三個(gè)階段，強(qiáng)調(diào)的是各個(gè)階段的主導(dǎo)性內(nèi)容或是各個(gè)階段的主線。與此同時(shí)，在每個(gè)階段的主線內(nèi)容外，還有附屬的次要線索，最典型的是，在每個(gè)階段中，政治發(fā)展始終是必不可少的內(nèi)容之一，只不過(guò)不總是占主導(dǎo)地位而已。六、法治進(jìn)程分析之一：經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的法治建設(shè)階段第一階段，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)的法治建設(shè)階段(1980年—2000年)。如上面所說(shuō)的，在本階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展的矛盾沖突及其權(quán)宜性的解決，構(gòu)成了制約法治發(fā)展的最基本因素，圍繞經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題進(jìn)行大規(guī)模的制度構(gòu)建成為法治發(fā)展的主要任務(wù)。與此同時(shí)，由于中國(guó)社會(huì)仍處矛盾上升階段，大規(guī)模的制度構(gòu)建并沒(méi)有帶來(lái)法律秩序的同步生長(zhǎng)，反而出現(xiàn)了所謂“有法律無(wú)秩序”的現(xiàn)象。[43]早在上世紀(jì)八十年代初，鄧小平就明確提出八十年代的三件大事：第一，在國(guó)際事務(wù)中反對(duì)霸權(quán)主義，維護(hù)世界和平;第二，臺(tái)灣歸回祖國(guó)，實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一;第三，加緊經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就是加緊四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)，核心是現(xiàn)代化建設(shè)(即經(jīng)濟(jì)建設(shè)----本文作者注)。到了九十年代初，由經(jīng)“南方講話”確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)同樣規(guī)定了法治建設(shè)的主導(dǎo)方向。由此奠定了改革開(kāi)放前二十年中國(guó)法治建設(shè)的主旋律。從事后的理論分析看，人們可以對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)的法治建設(shè)階段做如下的利弊分析。有利的一面在于：第一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以首先解決基本需求的滿足，最接近帕累托效率(蛋糕做大，理論上所有人都受益)，中國(guó)八十年代農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就是一種接近帕累托最優(yōu)的改革措施，因?yàn)閹缀鯖](méi)有人在此項(xiàng)改革中利益受損。第二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其它目標(biāo)(如政治民主化等)長(zhǎng)期相容。第三、經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以為其它改革提供資源或代價(jià)補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍出現(xiàn)的工業(yè)化后期工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)的情況也說(shuō)明了這一點(diǎn)。第四、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策成本相對(duì)較小，最容易達(dá)到?jīng)Q策共識(shí)。雖然人們對(duì)如何發(fā)展經(jīng)濟(jì)同樣充滿分歧，但幾乎沒(méi)有人反對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略是上述三種選擇中最容易出現(xiàn)的選擇，也是發(fā)展中國(guó)家曾經(jīng)普遍出現(xiàn)的現(xiàn)象。[44]在經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)之下，中國(guó)法治發(fā)展呈現(xiàn)出相應(yīng)的局面。一是民主法制建設(shè)建設(shè)得到了恢復(fù)加強(qiáng)與發(fā)展，突出表現(xiàn)為“八二憲法”的通過(guò)與實(shí)施，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、運(yùn)行走上法治軌道。二是法律始終發(fā)揮著維護(hù)秩序的功能，竭力保持轉(zhuǎn)型秩序的總體穩(wěn)定。三是法律積極地圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題發(fā)揮著制度設(shè)計(jì)的功能，這是九十年代中后期特別明顯，就是構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律制度框架。四是法律維護(hù)人權(quán)的價(jià)值取向得到確立，制定了一批與人權(quán)保護(hù)相關(guān)的法律制度，包括國(guó)際矚目的刑事訴訟法的修改，等等?？梢赃@樣認(rèn)為，自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，中國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略在一定程度上緩解了社會(huì)發(fā)展目標(biāo)沖突的矛盾，但并沒(méi)有徹底地解決此項(xiàng)矛盾。后來(lái)的情況已經(jīng)表明，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的不足是明顯的，這直接影響到了法律發(fā)展，使改革前二十多年的法治發(fā)展出現(xiàn)了諸多缺陷。首先一點(diǎn)，民主參與不完善或民主缺失條件下的經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成果分享的不公平，法律本可以起到的調(diào)節(jié)作用出現(xiàn)缺位。這一點(diǎn)在中國(guó)九十年代以后一段時(shí)期的物價(jià)改革、國(guó)企改革和城市建設(shè)(土地)等方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已經(jīng)明顯暴露出來(lái)了。本來(lái)應(yīng)該維護(hù)社會(huì)公正的法律沒(méi)有起到應(yīng)有的作用，法律在規(guī)范和調(diào)節(jié)社會(huì)一次分配和強(qiáng)化二次分配方面缺位。中國(guó)社會(huì)的基尼系數(shù)凸顯改革前二十年社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的不公正。圖四：中國(guó)轉(zhuǎn)型秩序的主導(dǎo)趨勢(shì)與法治發(fā)展步驟示意圖(注：本圖可能趨勢(shì)之二標(biāo)注中的“拉美化陰影”主要指動(dòng)蕩的長(zhǎng)期化)其二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以其它方面的發(fā)展、特別是以環(huán)境資源的犧牲為代價(jià)，保護(hù)資源環(huán)境方面的相關(guān)法律在實(shí)施過(guò)程中成了名符其實(shí)的“軟法”。中國(guó)近年來(lái)有一個(gè)新名詞：GDP崇拜，反映的就是對(duì)過(guò)去二十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展代價(jià)的反思。在環(huán)境保護(hù)方面，各國(guó)的普遍教訓(xùn)“先污染、后治理”。其中，“先污染”就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展以環(huán)境破壞為代價(jià)。目前中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大溫室氣體排放國(guó)，近半數(shù)以上城市空氣質(zhì)量處于中度或重度污染。國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)在扮演所謂“世界制造工廠”的角色時(shí)，以人均GDP一千美元的發(fā)展水平，承擔(dān)了人均五、六千美元水平時(shí)的嚴(yán)重污染后果。在此期間，中國(guó)環(huán)保法實(shí)施普遍出現(xiàn)了“守法者吃虧、違法者獲利”的局面，說(shuō)明中國(guó)環(huán)保法的設(shè)計(jì)與實(shí)施在總體上是不成功的。其三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不等于社會(huì)發(fā)展，反而是犧牲教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展為代價(jià)，法律在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面明顯滯后。市場(chǎng)化的改革方向使教育、衛(wèi)生等事業(yè)走向歧路。中國(guó)曾在毛澤東時(shí)代建立了低水平、覆蓋廣的衛(wèi)生醫(yī)療體系(特別是包括廣大農(nóng)村在內(nèi))，至少維持了初級(jí)水平的全民醫(yī)療保健問(wèn)題。改革開(kāi)放后，隨著農(nóng)村集體公社的取消，相應(yīng)的農(nóng)村醫(yī)療體系體系隨之徹底解體。2003年衛(wèi)生部公布的第三次全國(guó)衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)約有48.9%的居民有病不就醫(yī)，29.6%應(yīng)住院而不住院。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)倒退的事實(shí)面前，中國(guó)法律需要承擔(dān)多少責(zé)任，也是需要檢討的。第四，民主參與不完善或缺失條件下，法律制定與法律實(shí)施過(guò)份向部門(mén)利益傾斜，公共利益尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體利益被嚴(yán)重忽視。同時(shí)，與通過(guò)分稅制調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的制度安排相關(guān)，法律運(yùn)行受到大量地方性利益驅(qū)動(dòng)的消極影響，出現(xiàn)了普遍且嚴(yán)重的司法上的和行政執(zhí)法上的“地方主義”傾向。第五，由于法治建設(shè)指導(dǎo)思想上的偏差，出現(xiàn)了法律自身建設(shè)中的精英化導(dǎo)向，包括法律職業(yè)化、糾紛解決的司法化、原有人民調(diào)解等工作的衰退，民眾利用法律的機(jī)會(huì)存在諸多障礙，等等。第六是法律運(yùn)行機(jī)制不健全，運(yùn)行成本過(guò)高，法律效率低下。具體說(shuō)，至少有以下幾方面的背離：一是法律制度建設(shè)的加強(qiáng)趨勢(shì)與法律績(jī)效的低下之間呈現(xiàn)出背離傾向。二是為建立公正有序秩序而付出的高昂社會(huì)投入與低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序惡化之間呈現(xiàn)嚴(yán)重背離傾向。三是法律制度的社會(huì)效益低下與制度運(yùn)作的高昂社會(huì)成本之間呈現(xiàn)嚴(yán)重背離。四是法律知識(shí)在社會(huì)生活中的全面普及趨勢(shì)與法律公信力的弱化衰退趨勢(shì)之間呈現(xiàn)嚴(yán)重背離。總之，在法治發(fā)展的第一階段，雖然法律制度大體上建設(shè)起來(lái)，但由于社會(huì)仍處于矛盾上升階段，法律運(yùn)行機(jī)制也未良好確立，法律制度的供給本身并不能有效地促進(jìn)秩序的生長(zhǎng)，出現(xiàn)了所謂“有法律無(wú)秩序”的現(xiàn)象。七、法治進(jìn)程分析之二：社會(huì)發(fā)展主導(dǎo)的法治建設(shè)階段構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始從經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略向社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向。以此為界線，中國(guó)法治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入第二階段，即以社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為戰(zhàn)略的法治建設(shè)階段。本階段以本世紀(jì)初中國(guó)提出構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)為起點(diǎn)，預(yù)計(jì)以跨越“矛盾凸顯期”的時(shí)期即2020年為終點(diǎn)，也將大致經(jīng)過(guò)近二十年時(shí)間。此階段的法治建設(shè)以構(gòu)建和諧社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略為核心，以跨過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)期為歷史使命，也可稱之為以“社會(huì)建設(shè)主導(dǎo)”的法治建設(shè)階段。從理論上說(shuō)，社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略也可以成為中國(guó)改革開(kāi)放前期的政策選擇。其合理性在于：第一、從開(kāi)始階段就注重社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，比較符合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的理想特征。第二、可以避免“先發(fā)展、再矯治”的情況。然而，理論上的道理并不足已成為現(xiàn)實(shí)優(yōu)先選擇的實(shí)際理由，因?yàn)檫€有更強(qiáng)有力的行動(dòng)邏輯在支配著人們的實(shí)際行動(dòng)