城市化與農(nóng)村土地流轉制度

第第頁城市化與農(nóng)村土地流轉制度改革?開放以來，?以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)?為主的農(nóng)村?工業(yè)迅速發(fā)?展，1.?5億-__?_億人的農(nóng)?村勞動力開?始進入非農(nóng)?產(chǎn)業(yè)。但是?，與較快的?工業(yè)化水平?相比，我國?的城市化水?平遠遠落后?了。根據(jù)_?__年年底?的統(tǒng)計數(shù)據(jù)?，所有農(nóng)村?人口中，在?鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就?業(yè)和在農(nóng)村?從事個體運?輸、商業(yè)、?工業(yè)、服務?業(yè)的勞動力?全部包括在?內(nèi)，我國從?事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?的勞動力占?總就業(yè)人口?的比重約為?___％，?而包括外來?常住人口在?內(nèi)的城市人?口，只占全?部人口的_?__％。也?就是說，我?國工業(yè)化（?非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化?）的比率比?城市化比率?高出___?個百分點，?而發(fā)達國家?和多數(shù)發(fā)展?中國家在經(jīng)?濟發(fā)展過程?中歷來是城?市化水平高?于工業(yè)化水?平，與人均?gdp水平?同等的國家?相比，我國?城市化水平?也大為落后?。城市化水?平過低，導?致人口和產(chǎn)?業(yè)聚集程度?低，使得工?業(yè)和其他非?農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?所需的基礎?設施成本過?高，交通成?本也過高；?人口聚集程?度低，也阻?礙了第三產(chǎn)?業(yè)的發(fā)展，?增加了就業(yè)?難度，減緩?了農(nóng)業(yè)勞動?力向非農(nóng)產(chǎn)?業(yè)轉移的進?程，制約了?經(jīng)濟的發(fā)展?。因此，城?市化將成為?今后一段時?期的戰(zhàn)略重?點。一、?推進城市化?必須改革農(nóng)?村土地制度?造成我國?城市化水平?遠遠低于工?業(yè)化水平的?一個重要原?因是，現(xiàn)行?農(nóng)村土地制?度對農(nóng)民的?束縛。農(nóng)村?勞動力無法?真正擺脫農(nóng)?民身份，不?管從事何種?非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，?農(nóng)村勞動力?最終都離不?開土地?，F(xiàn)?有的農(nóng)村土?地制度為農(nóng)?村人口提供?了一種特殊?的社會保障?。由于中國?農(nóng)村目前的?現(xiàn)金收入水?平很低，農(nóng)?村短時期內(nèi)?建立以個人?付費為基礎?的社會保障?制度是不可?能的，由政?府來承擔全?部或部分費?用來實施涵?蓋___億?農(nóng)村人口的?社會保障計?劃也不現(xiàn)實?，廣大的中?國農(nóng)村幾乎?沒有一個有?效的社會保?障制度，在?大多數(shù)村莊?，僅有的社?會保障是以?農(nóng)村“三提?五統(tǒng)”為基?礎的“五保?戶”制度和?低效的醫(yī)療?保障制度，?一般農(nóng)村地?區(qū)都不存在?養(yǎng)老保險，?失業(yè)保險則?更不用提了?。土地在?某種程度上?作為現(xiàn)金的?替代品，為?農(nóng)村人口提?供了一定的?社會保障。?土地的社會?保障功能主?要體現(xiàn)在以?下幾個方面?：首先，提?供給勞動者?足夠的食品?，也就是最?低生活保障?；其次，_?__土地收?人能為失去?勞動能力的?老年人提供?養(yǎng)老保障；?第三，為村?莊提供公共?物品；第四?，非常重要?的是，土地?能起到失業(yè)?保險的作用?，能夠吸納?大部分的農(nóng)?村剩余勞動?力。正是由?于土地為農(nóng)?民提供了農(nóng)?民自己和國?家都無力承?擔的社會保?障功能，農(nóng)?民不能輕易?放棄與土地?的關系，只?能在有限的?程度上參與?到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?中去，這就?造成了中國?城市化進程?跟不上工業(yè)?化進程的現(xiàn)?狀。如果農(nóng)?民能夠將土?地使用權有?效流轉，將?土地保障轉?化為現(xiàn)__?_障，農(nóng)村?土地和勞動?力這兩大生?產(chǎn)要素就會?得到更合理?的配置，進?而推動城市?化進程。但?是，現(xiàn)有農(nóng)?村土地產(chǎn)權?制度制約了?農(nóng)村土地使?用權流轉。?主要表現(xiàn)在?：（一）?___土地?所有權主體?不明，而土?地出讓、轉?讓、股份合?作等經(jīng)濟行?為都必須首?先明確產(chǎn)權?主體，這使?得農(nóng)村土地?使用制度改?革困難重重?。根據(jù)相關?法律規(guī)定，?農(nóng)村___?土地產(chǎn)權主?體可以有_?__種：村?級農(nóng)業(yè)__?_經(jīng)濟__?_、村民委?員會、村民?小組以及鄉(xiāng)?（鎮(zhèn)）農(nóng)民?___經(jīng)濟?___。這?樣，___?土地所有權?的主體有了?多種可能性?，土地所有?權處在可能?的變動之中?。事實上，?改革初期，?土地歸原_?__（即后?來的村民小?組）所有的?占___％?（《中國統(tǒng)?計___，?1981》?），到__?_年農(nóng)業(yè)部?對___個?村進行調(diào)查?時，這個比?重就只占_?__％了。?另一方面，?歷史上農(nóng)業(yè)?___化過?程中，“_?__”不穩(wěn)?定，原有農(nóng)?民___變?動頻繁，加?上沒有相應?的土地統(tǒng)計?、檔案、發(fā)?證制度，留?下了大量的?爭論，從而?增加了土地?產(chǎn)權主體的?復雜性。?（二）農(nóng)村?___土地?所有權的殘?缺使農(nóng)民_?__不能充?分行使土地?權利。正如?登姆塞茨所?指出的那樣?：“權利之?所以常常會?變得殘缺，?是因為一些?代理者（如?國家）獲得?了允許其他?人改變所有?制安排的權?利（《財產(chǎn)?權利與制度?變遷》18?8頁）?！?農(nóng)村___?土地所有權?的殘缺主要?表現(xiàn)在國家?對___土?地的征用過?程中。自_?__年《國?家建設征用?土地條例》?出臺起，國?家就可以通?過表面上非?常簡單的手?續(xù)，支付遠?遠低于市場?價格的補償?費，使農(nóng)村?___土地?產(chǎn)權發(fā)生變?化。土地產(chǎn)?權由___?變更為國有?后，這塊土?地就可以進?入土地市場?，政府便能?夠以超過補?償費幾倍的?價格出讓土?地使用權。?巨大的經(jīng)濟?利益驅使許?多地___?府大量征用?農(nóng)村___?土地，僅_?__年至_?__年，中?國就凈減少?耕地___?萬公頃（_?__萬畝）?，___年?減少耕地_?__萬公頃?（___萬?畝），__?_年減少耕?地___萬?公頃（__?_萬畝），?巨大的數(shù)字?后面掩藏著?農(nóng)民行使土?地權利的受?損。（三?）農(nóng)民承包?權的不充分?，弱化了農(nóng)?民對土地的?享用權利，?減少了土地?使用權流轉?的可能性。?首先是農(nóng)民?土地承包權?的不穩(wěn)定性?。對于控制?___財產(chǎn)?使用的農(nóng)村?社區(qū)干部來?說，如果調(diào)?整和改革均?田承包能夠?增加___?財產(chǎn)，他們?在調(diào)整承包?權和所有權?關系的人為?操作中，往?往弱化承包?權，強化所?有權。為了?弱化農(nóng)民的?土地承包權?，社區(qū)干部?一般不贊成?穩(wěn)定的承包?權，而熱衷?于不斷調(diào)整?土地承包權?。結果導致?發(fā)包權成為?社區(qū)干部進?行利益擴展?的手段。其?次，農(nóng)民承?包權的不充?分表現(xiàn)在，?社區(qū)干部為?了獲得更多?的“承包費?”和掌握更?多支配財產(chǎn)?的權力，以?各種形式強?制推行并制?定績效并不?好甚至為負?的承包制改?革，如強制?推行“兩田?制”。根據(jù)?___年對?全國___?個省、自治?區(qū)的統(tǒng)計，?采取強制手?段推進“兩?田制”的社?區(qū)占實行“?兩田制”社?區(qū)總數(shù)的_?__％，條?件成熟的農(nóng)?民自愿實行?的社區(qū)僅為?___％。?從這一點看?來，“兩田?制”表面上?簡化了農(nóng)村?社區(qū)干部和?農(nóng)民之間的?關系，降低?了社區(qū)干部?對政府的代?理成本，但?從長遠來看?，它極大增?加了社區(qū)和?農(nóng)民的合作?成本，不利?于農(nóng)村土地?制度的健康?運行。第?三，農(nóng)民土?地承包權的?不充分還表?現(xiàn)在土地承?包、經(jīng)營權?的內(nèi)容受到?限制。例如?，現(xiàn)行的制?度安排下，?農(nóng)民無法對?自己承包的?土地使用權?進行抵押貸?款以獲得所?需的資金。?（四）土?地“___?提留”與土?地承包費關?系不清，影?響了土地市?場的發(fā)育。?名義上“_?__提留”?包括土地承?包使用費，?但實際上“?___提留?”與土地使?用情況并不?掛鉤，提留?總量并不由?控制農(nóng)民負?擔的___?％決定，提?留多少與土?地等級、質?量無關，并?且提留款并?沒有?？顚?用，這就造?成了土地事?實上的無價?、無償使用?，不利于土?地使用權的?流轉。現(xiàn)?有農(nóng)村土地?產(chǎn)權制度的?缺陷，使得?土地流轉非?常困難。在?現(xiàn)有的制度?安排下，土?地所有權的?流動只有國?家征用這條?途徑，而土?地使用權的?流動，只能?通過兩種政?策方式：農(nóng)?民的轉包和?___的調(diào)?整來流動。?由于農(nóng)村土?地的無償使?用和基本上?的無償轉包?以及缺乏穩(wěn)?定的預期，?農(nóng)戶之間的?轉包十分有?限，而__?_的調(diào)整也?缺乏有效的?機制，難以?得到農(nóng)民的?認可。農(nóng)村?土地使用權?缺乏流轉機?制，直接影?響了資源配?置效率，阻?礙了經(jīng)濟發(fā)?展。從土?地資源利用?來看，目前?的家庭承包?制使得土地?應用碎化，?阻礙了土地?利用效率的?提高，造成?土地資源的?浪費。由于?土地按人口?均分，好壞?、遠近相搭?配，造成耕?地過于零散?，農(nóng)民經(jīng)營?過于分散。?根據(jù)典型調(diào)?查，目前我?國每個農(nóng)民?平均只經(jīng)營?___公頃?（___畝?）耕地，平?均分成__?_塊，每塊?不到___?畝。土地經(jīng)?營規(guī)模如此?狹小，又無?法進行有效?流轉形成規(guī)?模經(jīng)營，這?必然從兩個?方面制約我?國農(nóng)地配置?效率的提高?。一是使得?先進的科技?成果應用困?難，阻礙了?技術變革對?農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率?的提高，導?致農(nóng)民的生?產(chǎn)積極性不?高，土地經(jīng)?營粗放，甚?至出現(xiàn)土地?荒蕪現(xiàn)象。?二是現(xiàn)有農(nóng)?戶家庭半自?給性、小規(guī)?模土地承包?經(jīng)營基礎上?的農(nóng)民兼業(yè)?化，使土地?蛻化為“生?活保險手段?”，導致土?地經(jīng)營的目?標不是追求?投入產(chǎn)出收?益最大化，?而是獲取穩(wěn)?定的“口糧?”保障，從?而使土地配?置失去效率?原則。從?人力資源角?度看，土地?使用權的凝?固化，導致?我國農(nóng)村剩?余勞動力轉?移困難。根?據(jù)阿瑟·劉?易斯提出的?“零值農(nóng)業(yè)?勞動學說”?，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)?中有一部分?勞動力處于?隱蔽失業(yè)狀?態(tài)，他們形?式上是就業(yè)?人口，但其?實際生產(chǎn)率?為零，把這?部分勞動力?從農(nóng)業(yè)中抽?走，不會使?生產(chǎn)減少。?據(jù)估算，中?國農(nóng)村的隱?性失業(yè)人口?有一億人，?占農(nóng)村實有?勞動力的近?1／4。由?于土地使用?權的流轉困?難，這些隱?性失業(yè)人口?被牢牢拴在?了土地上，?這種狀況既?阻礙了農(nóng)業(yè)?自身的發(fā)展?，也成為推?進城市化戰(zhàn)?略的一個“?瓶頸”。?二、農(nóng)村土?地使用權流?轉中的權利?界定加快?農(nóng)村土地使?用權流轉，?使農(nóng)民與土?地使用權的?關系不再凝?固化，對城?市化進程將?起到巨大的?推動作用。?在這個過程?中，必須充?分尊重農(nóng)民?的權利，切?實保障農(nóng)民?的利益。?要使農(nóng)民對?土地的權利?在土地流轉?過程中得到?充分體現(xiàn)，?最基本、也?最重要的是?：強化和穩(wěn)?定農(nóng)戶的土?地承包關系?，進一步明?晰土地使用?權的產(chǎn)權界?定，把土地?使用權流轉?的決策權界?定給農(nóng)民。?所謂強化農(nóng)?戶承包權，?就是變農(nóng)戶?單一的土地?經(jīng)營權為占?有、使用、?收益、處分?“四權統(tǒng)一?”的農(nóng)戶土?地承包權，?包括土地出?租、入股、?抵押等權利?。這樣，農(nóng)?戶才能成為?土地使用權?流轉的主體?。從‘‘四?荒”地使用?權拍賣制度?創(chuàng)新的成功?經(jīng)驗來看，?賦予承包農(nóng)?戶明確的土?地處分權，?使其行使轉?讓、出租、?入股、抵押?等權利，既?維護了承包?農(nóng)戶的利益?，又有益于?土地的合理?配置。實?際上，土地?承包權越穩(wěn)?定，承包權?就越能充分?實現(xiàn)。家庭?承包責任制?的意義就在?于，分割所?有權來使僵?化的所有權?“名義化”?，使___?所有權異化?，從而產(chǎn)生?效率。土地?承包權越穩(wěn)?定，___?有就越接近?“名義化”?，能夠保證?農(nóng)戶在承包?合同期間對?土地進行轉?讓，也允許?農(nóng)戶通過土?地使用權入?股或作為抵?押品取得非?農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)?營權利。要?穩(wěn)定農(nóng)戶的?土地承包權?，第一，要?認真落實土?地承包期的?延長政策，?這是可行和?有條件的。?因為絕大多?數(shù)農(nóng)戶不希?望土地頻繁?調(diào)整，而非?農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)?展降低了農(nóng)?戶對土地經(jīng)?營的依存度?，計劃生育?政策的成功?使得新增人?口對土地的?生存壓力逐?漸減緩，土?地調(diào)整的壓?力也得以減?輕。第二?，在人地矛?盾突出的地?方，土地承?包的調(diào)整一?定要在“大?穩(wěn)定”的前?提下，進行?有嚴格限制?條件的小調(diào)?整。保護?農(nóng)民的權利?，還有一點?至關重要，?那就是農(nóng)村?土地產(chǎn)權制?度的法律化?。從政策規(guī)?定到法律界?定是質的飛?躍，需要一?個較長時期?的過程，但?這又是中國?農(nóng)村土地產(chǎn)?權制度建設?的最終出路?。土地使用?權流轉機制?的建立，逐?漸面臨需要?土地產(chǎn)權制?度法制化的?問題：一是?土地所有權?主體的模糊?身份規(guī)定應?有明確界定?；二是對_?_關于承包?期延長的政?策明確用法?律條文規(guī)定?；三是國家?對耕地的征?用應嚴格控?制。出于商?業(yè)目的的征?地行為，必?須征得土地?所有權者和?土地使用者?同意，而且?補償金額要?體現(xiàn)土地使?用權的市場?價值。由于?市場經(jīng)濟的?發(fā)展和城市?化的推進，?___、_?__泉州和?___茂名?等地都出現(xiàn)?了土地流轉?現(xiàn)象。在土?地流轉的實?際操作中，?由于法律本?身的不健全?，農(nóng)民的土?地承包經(jīng)營?權也可能受?到損害。例?如，法律條?例中明文規(guī)?定：對個別?承包經(jīng)營者?之間承包土?地進行適當?調(diào)整的，或?者農(nóng)民__?_所有的土?地由本__?_經(jīng)濟__?_以外的單?位或個人承?包經(jīng)營的，?需經(jīng)村民會?議2／3以?上的成員或?者2／3以?上村民代表?的同意。這?樣，即使有?村民___?，只要有2?／___多?數(shù)人表決，?他們依法享?有的土地承?包經(jīng)營權就?被“合法地?”剝奪了，?諸如此類的?問題需要法?律盡快解決?。三、加?快農(nóng)村勞動?力轉移建?立健全完善?的土地流轉?制度，大力?推進城市化?，將使得農(nóng)?業(yè)在國民經(jīng)?濟中的權重?不斷下降，?農(nóng)業(yè)勞動人?口被大量釋?放出來，農(nóng)?村勞動力將?進一步過剩?，根據(jù)權威?機構提供的?數(shù)據(jù)，__?_年后源自?于鄉(xiāng)村的勞?動力供給將?進入新的高?峰期，每年?新增加勞動?力___萬?人，其中_?__萬人為?剩余勞動力?，他們將加?入本已龐大?不堪的“打?工者”隊伍?。大量農(nóng)?業(yè)人口紛紛?離土又離鄉(xiāng)?，常年在城?鄉(xiāng)輾轉的_?__萬人，?青年農(nóng)民就?占了___?萬人，而在?___世紀?___年代?的“___?”運動中，?全國青年大?遷徒的總規(guī)?模也只有_?__萬人。?造成這種?狀況的原因?，一方面是?不斷上升的?農(nóng)業(yè)剩余勞?動力，一方?面卻是越來?越困難的就?業(yè)機會。無?論任何國家?，隨著工業(yè)?化的發(fā)展和?工業(yè)技術、?管理水平及?勞動生產(chǎn)率?的提高，勞?動就業(yè)發(fā)展?的趨勢基本?上都是從第?一產(chǎn)業(yè)大量?轉