《“適當(dāng)距離”與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能》楊麗婭綜述

《燕京創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè)學(xué)刊（第二卷）》-7-“適當(dāng)距離”與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能楊麗婭提要：文化產(chǎn)業(yè)是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，還是文化體制的承續(xù)，首先是一道擺在政府面前的課題。本世紀，中國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已融入到全球性的國際經(jīng)濟事務(wù)之中，作為公共行政機構(gòu)的政府，其在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的職能行為已然置身于法律規(guī)則的框架之內(nèi)。如何運用法律規(guī)則規(guī)范政府職能，定位政府與市場的關(guān)系，確定政府在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，則是一個適度距離的問題。關(guān)鍵詞：文化產(chǎn)業(yè)政府職能法律規(guī)則“適當(dāng)距離”文化一旦被納入到經(jīng)濟循環(huán)之中，就具有了經(jīng)濟的屬性。當(dāng)文化成為產(chǎn)業(yè)鏈條中的內(nèi)容供給環(huán)節(jié)，進入到生產(chǎn)、交換、消費和服務(wù)領(lǐng)域后，就轉(zhuǎn)化為商品，其本身也就獲得了產(chǎn)業(yè)的形態(tài)。從這一角度出發(fā)，文化產(chǎn)業(yè)的重心在于運用產(chǎn)業(yè)化手段和方式經(jīng)營文化，并將文化的創(chuàng)作和傳播納入到經(jīng)濟運行軌道之中。焦斌龍焦斌龍:《當(dāng)前我國文化產(chǎn)業(yè)理論研究中的幾個問題》,/wenhua/changye/200701/2616.htm。一從經(jīng)濟學(xué)的角度，市場主體功能的定位源于那只“看不見的手”在發(fā)揮作用。以此推理，政府和企業(yè)實屬于不同類型的組織，各自具有不同的功能。政府作為公共行政機構(gòu)，不能參與經(jīng)濟競爭活動，是WTO所推行的現(xiàn)代市場經(jīng)濟規(guī)則的核心要素。但這一規(guī)則相對于有著計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)的國家，政府職能的定位卻相當(dāng)困難。首先，在中國，文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的許多產(chǎn)業(yè)單位是在政府機構(gòu)的基礎(chǔ)上由國家投資組建，并以國家事業(yè)單位的身份進入市場參與市場競爭的。因此，這些文化產(chǎn)業(yè)單位本身就具有了權(quán)利“分解”的特點，即一方面作為企業(yè)主體，進入市場，擁有企業(yè)經(jīng)營權(quán)；而另一方面，由于其物質(zhì)基礎(chǔ)源于國家的投資，故對企業(yè)的財產(chǎn)不享有所有權(quán)，所有權(quán)只能歸國家所有，并由國家支配，企業(yè)既不具備財產(chǎn)上的獨立性，也不擁有對其財產(chǎn)的自主處置權(quán)。這說明，中國的文化產(chǎn)業(yè)管理體制中仍具有很濃厚的“政府經(jīng)濟”色彩，國有文化企業(yè)只能是一個不具備自主經(jīng)營、自負盈虧、自我積累、自我發(fā)展能力的相對市場主體。例如，在出版業(yè)，國有出版單位出版的大量書籍報刊是靠行政事業(yè)經(jīng)費撥款、靠行政力量保證發(fā)行、靠公費訂閱等。在出版發(fā)行的整個經(jīng)濟鏈中，政府無時不在，無處不有，而唯獨看不到市場機制在其中發(fā)揮作用。這里暴露出了兩個問題：一是在文化產(chǎn)業(yè)主體的類別中，國有文化產(chǎn)業(yè)單位占較大的比重，這些文化單位和政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，一旦脫離開政府的扶持，它們自身的機體就會因“失血”而喪失自我生存的本能，近而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)主體鏈的斷裂；二是國有文化產(chǎn)業(yè)單位依靠政府賦予的“壟斷權(quán)”，在市場中與民營、外資等非國有文化產(chǎn)業(yè)單位抗衡，從而導(dǎo)致非公平競爭。這些問題是我國現(xiàn)行的文化管理體制滯后于整個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌進程的癥結(jié)所在。其次，文化產(chǎn)業(yè)資源配置的市場化問題。市場經(jīng)濟體制的基本特征是市場對資源配置起決定作用。任何類型的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營要素如資本、人才、物材、產(chǎn)品、信息、技術(shù)、創(chuàng)意等均應(yīng)該進入市場流動,通過價值規(guī)律在產(chǎn)業(yè)界面上得到充分的、優(yōu)化的配置。文化產(chǎn)業(yè)也不例外，作為獨立的市場主體，理應(yīng)有權(quán)根據(jù)運營需要，選擇要素的供給、決定它們的經(jīng)營績效指標，以獲得最大化的社會效益和經(jīng)濟效益。但是，市場經(jīng)濟的這一法則卻無法解讀中國的文化產(chǎn)業(yè)。在中國，文化產(chǎn)業(yè)是在行政條塊分割和行業(yè)條塊分割的特定市場環(huán)境中生存和發(fā)展的，這使文化產(chǎn)業(yè)資源配置的市場化走向受到了來自行政壁壘、區(qū)域市場封鎖、地方保護的限制。例如，就資本要素而言。資本是參與市場資源配置的主體單位，是一種能夠通過市場配置獲得增值的特殊資源，是可以不受地域、行業(yè)的限制而聯(lián)結(jié)相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源的紐結(jié),有效地利用資本對文化產(chǎn)業(yè)進行整合、重組、擴大資產(chǎn)規(guī)模、提高經(jīng)濟效益是非常有益的。但中國普遍實行的“事業(yè)單位,企業(yè)化經(jīng)營”的體制卻使資本的市場功能難以發(fā)揮。在文化市場內(nèi)，相關(guān)資源配置是通過行政權(quán)利而非利用資本來實現(xiàn)的，行政權(quán)力在參與文化市場資源配置時的價值取向往往是追求產(chǎn)業(yè)的規(guī)模而不是產(chǎn)業(yè)的效益，這使政府主導(dǎo)下的文化產(chǎn)業(yè)極易形成規(guī)模的擴張和市場的壟斷，進而消解產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所必須的市場競爭。這無疑是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中遭遇的又一體制上的障礙。二“適當(dāng)距離”也可以理解為適度距離，是指政府對文化產(chǎn)業(yè)宏觀管理、調(diào)控過程中應(yīng)當(dāng)遵循的尺度。超越這一尺度，就會導(dǎo)致管理者與被管理者權(quán)利義務(wù)失衡的問題。正如經(jīng)濟學(xué)家張維迎認為：“中國企業(yè)家面臨的最大風(fēng)險，是政策風(fēng)險而非市場風(fēng)險。中國企業(yè)的失敗，源于政策變化的遠遠多于源于市場變化的。所以對企業(yè)家來說，預(yù)測政策的變化比預(yù)測市場的變化更為重要，更為基本。”陳勝利、宋路、潘信富：《WTO與政府管理職能調(diào)整及規(guī)制研究》，陳勝利、宋路、潘信富：《WTO與政府管理職能調(diào)整及規(guī)制研究》，/drcnet/corpus.nsf/32bc4。這方面的問題還表現(xiàn)在文化市場準入的平等性方面。市場準入是WTO貿(mào)易自由化的產(chǎn)物，其實質(zhì)在于東道國允許外國投資者以合理的方式進入該國的國內(nèi)投資市場，也包括東道國國內(nèi)投資市場對多元資本的開放。在這方面，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中遭遇的是政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間權(quán)利與義務(wù)的對等問題。與傳統(tǒng)的企業(yè)不同，文化企業(yè)在進入市場時，行政審批是政府文化管理職能中的必備環(huán)節(jié)。由于文化領(lǐng)域中的立法不完善，現(xiàn)行的政策、規(guī)章、條例在賦予行政部門行政審批權(quán)的同時，卻對行政審批中可能出現(xiàn)的失職、過錯及主觀隨意性等行為，缺乏義務(wù)性的規(guī)范，加之行政部門審批的依據(jù)又大多屬于未公開的信息，這就使行政部門在繁瑣、復(fù)雜的審查程序中，有較大的政策解釋權(quán)和彈性自主權(quán)。相反，在文化市場準入方面，國家對文化投資者的限制要遠遠大于對權(quán)利的賦予，投資人一旦被阻擋于市場大門之外，對行政審批結(jié)果既沒有提出異議的行政渠道，也沒有訴求的法律平臺。顯然，國家在市場準入方面對文化投資主體是實行有區(qū)別的政策，而不像經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)嵭幸灰曂收?。在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，市場準入有嚴格的等級劃分，國有資本、非國有資本以及外國資本進入文化市場的領(lǐng)域是不同的。2005年國務(wù)院頒布的《關(guān)于非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》和文化部、廣電總局、新聞出版總署、國家發(fā)展改革委、商務(wù)部等聯(lián)合制定的《關(guān)于文化領(lǐng)域引進外資的若干意見》充分說明了這一點。眾所周知，衡量一個行業(yè)是不是壟斷的一個主要因素就是準入門檻，如果這個門檻太高，使絕大多數(shù)系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)邁不進來，那就說明這個行業(yè)還是壟斷性的。以外國影片的進口、發(fā)行為例，從上世紀50年代開始，外國影片的進口權(quán)和發(fā)行權(quán)均由中影公司一家壟斷，這種局面實際上一直持續(xù)到今天。正如中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2006年：中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》所言：中國電影發(fā)行在2005年仍然沒有改變由中國電影集團壟斷發(fā)行進口影片、民營公司擔(dān)當(dāng)國產(chǎn)電影發(fā)行主力的格局?？傮w上來講，中國還沒有出現(xiàn)像好萊塢電影公司那樣的具有電影投資融資能力、市場干預(yù)能力、國際市場拓展能力的大型電影發(fā)行公司。發(fā)行仍然是中國電影產(chǎn)業(yè)的最薄弱環(huán)節(jié)，這直接導(dǎo)致了中國電影生產(chǎn)與市場的脫節(jié)?？傊?，在多元經(jīng)濟主體已經(jīng)形成的今天，各方都期盼有一個能夠充分表達自己利益的平臺和平等達成協(xié)議的程序。政府應(yīng)具有這種前瞻性的、引導(dǎo)式的管理能力和管理理念，這才是當(dāng)今時代最為需要的。三一種方式一旦形成，往往會固化成一種模式，一成不變并形成慣性，不斷地被復(fù)制下去。陳勝利、宋路、潘信富：《WTO與政府管理職能調(diào)整及規(guī)制研究》，陳勝利、宋路、潘信富：《WTO與政府管理職能調(diào)整及規(guī)制研究》，/drcnet/corpus.nsf/32bc4。首先，從認識上解決政府管理文化市場的理念問題。文化產(chǎn)業(yè)首先是一個經(jīng)濟概念，而不是一個文化概念。文化產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)一樣具有市場運作方式、產(chǎn)業(yè)管理模式和追求經(jīng)濟效益等經(jīng)濟特征，其承載著的具有道德標準、價值取向的文化產(chǎn)品，只有經(jīng)過市場流通被消費者接受后，文化的意識形態(tài)性特征才得以實現(xiàn)。所以，在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政府管理文化市場的作用是有限的，“有限作用”的最大體現(xiàn)就是政府真正從微觀經(jīng)濟的主導(dǎo)者、管理者和經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^經(jīng)濟的決策者、調(diào)節(jié)者和服務(wù)者，從以行政手段“辦文化”轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)法律“管文化”，只有形成這樣一個格局，脫離政府“庇護”的文化產(chǎn)業(yè)才具備在市場競爭中尋求自我發(fā)展的能力。其次，從行為上解決政府管理文化市場的邊界問題，即政府責(zé)任相對應(yīng)于政府權(quán)力的統(tǒng)一與平衡。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家，有權(quán)力就應(yīng)該有責(zé)任，沒有責(zé)任羈絆的權(quán)力就會失去行使界限；有權(quán)力就應(yīng)該受到監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力，就會導(dǎo)致權(quán)力擁有者的濫用。這一理念已成為WTO建構(gòu)政府職能的基本出發(fā)點。不同的理念決定了不同的思維方式和行為方式，由于受封建等級制度和計劃經(jīng)濟的影響，我國政府對文化產(chǎn)業(yè)的管理往往發(fā)生錯位。特別是政府在對文化產(chǎn)業(yè)的市場準入、主體設(shè)立、投資融資、行業(yè)并購等方面履行行政許可權(quán)和審批權(quán)時，行政主體對權(quán)力的實施過程及實施結(jié)果是否承擔(dān)法律責(zé)任、是否接受監(jiān)督均沒有明確的法律規(guī)定。在屈指可數(shù)的文化法規(guī)、條例中，呈現(xiàn)于眼前的多是對文化經(jīng)濟主體的剛性禁錮的限制性條款，這無疑是一種權(quán)力擴大化的傾向。行政主體權(quán)力的無制約性，意味著行政行為的相對人，即被管理者的權(quán)利必然受到限制，也意味著被管理者權(quán)利與義務(wù)的失衡。因此，制定國家對違法行使權(quán)力者的否定性評價機制、對遏制權(quán)力擁有者濫用權(quán)力的監(jiān)督機制等，是建立責(zé)任政府的重要內(nèi)容。最后，從立法上解決政府管理文化市場的作用問題。在中國，文化產(chǎn)業(yè)法律制度可謂“稀缺資源”，市場供給明顯不足。立法滯后、數(shù)量不足、涵蓋面窄、位階較低、缺乏可操作性、缺乏與國際規(guī)則的銜接性等，均是文化產(chǎn)業(yè)立法活動中存在的現(xiàn)實問題，也是目前政府管理文化產(chǎn)業(yè)主要靠政策而不是依據(jù)法律的主要原因。雖然，相關(guān)政策為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了促進的作用，但政策規(guī)定中行政管理的手段往往被強化，而法治的手段則被削弱，這使我國全方位、多層次的文化產(chǎn)業(yè)法律體系很難形成。眾所周知，中國文化產(chǎn)業(yè)最大的瓶頸是市場份額，是向產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型期，法律上的限制不是終極目的，制定法律的最終目的是解放文化生產(chǎn)力，最大限度地調(diào)動市場主體的積極性和主動性。對文化產(chǎn)業(yè)來說，解放文化生產(chǎn)力的關(guān)鍵在于從制度上確立產(chǎn)業(yè)主體的市場地位，從體制上完成文化產(chǎn)業(yè)向市場經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)型。在社會大變革和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，文化產(chǎn)業(yè)市場化的趨勢是不可避免的，其中公平競爭是市場活動的核心內(nèi)容與動力源泉，這在客觀上要求政府與市場必須保持“適當(dāng)距離”，實現(xiàn)從過去的微觀經(jīng)濟主導(dǎo)管理向宏觀經(jīng)濟調(diào)控管理的轉(zhuǎn)變。因此，根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律和文化自身的特殊性制定文化產(chǎn)業(yè)市場法則至關(guān)重要。政府依法管理市場，是政府職能有效性的根本保障，也是維護市場平等交易、公平競爭，抑制任何形式的壟斷行為的保障。文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營涉及的面極為廣泛，立法的重點應(yīng)放在文化產(chǎn)業(yè)的定位上，應(yīng)通過立法的形式，分別對文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)的基本屬性、功能、特征以及相互關(guān)系進行界定，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度，形成產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、資產(chǎn)明確、評估透明、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的實體法保護體系，以奠定政府行使管理權(quán)的依據(jù)框架。綜上所述，在全球化語境中，政府面對的不再是一個相對封閉的國內(nèi)文化市場，而是一個強調(diào)產(chǎn)品、信息、資本、人才、資源自由流動，交易公平、競爭有序、透明開放的世界市場。面對國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)必將融入到國際經(jīng)濟發(fā)展中的必然趨勢，政府的職能定位應(yīng)切實轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、宏觀管理和公共服務(wù)上來，保持“適當(dāng)距離”寓意深遠。

參考文獻[1]焦斌龍