安徽池州市升金湖流域空間管控研究

安徽池州市升金湖流域空間管控研究

何祥亮許克祥Summary基于主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展職能及方向，對流域主體發(fā)展功能進行劃分，提出了分區(qū)管控的措施，以期為升金湖流域的生態(tài)環(huán)境保護提供指導(dǎo)。Key主體發(fā)展功能；分區(qū)管控措施；升金湖流域S181.3A0517-6611（2018）23-0044-03AbstractBasedonthemainfunctionzoning，ecologicalfunctionzoning，urbandevelopmentfunctionanddirection，themainfunctionsofthebasinsmainbodydevelopmentweredivided，andthemeasuresofzoningmanagementandcontrolwereproposed，whichprovidedtheguidancefortheecologicalenvironmentprotectionoftheShengjinLakeBasin.KeywordsMainbodydevelopmentfunction；Zoningcontrolmeasures；ShengjinLakeBasin黨的“十八大”報告指出，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局是大力推進生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，其中建立空間規(guī)劃體系是重點改革任務(wù)之一，對保障國土空間有序、適度開發(fā)利用，強化資源管控極為重要[1]?！笆糯蟆边M一步提出加快構(gòu)建環(huán)境管控的長效機制[2]，形成“既要綠水青山，也要金山銀山”的共識，統(tǒng)一進行所有國土空間用途管制，堅持底線思維，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)空間，促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。升金湖流域生態(tài)環(huán)境的健康和穩(wěn)定對維護安徽省、長江中下游特別是長三角地區(qū)的生態(tài)安全起到重要作用。但近年來，受人類和自然活動的影響，目前升金湖流域整體仍面臨著水質(zhì)下降、流域生態(tài)系統(tǒng)退化等環(huán)境壓力和生態(tài)風(fēng)險[3]。因此加強升金湖流域的生態(tài)環(huán)境保護力度是非常必要的。1流域概況升金湖流域位于安徽池州市境內(nèi)，濱臨長江中下游南岸，流域總面積1445.2km.2，主要涉及貴池區(qū)、東至縣及石臺縣3個縣區(qū)（圖1）。流域西北緊靠長江，流域內(nèi)河系發(fā)育、湖泊眾多，升金湖自然保護區(qū)位于其中，升金湖主要來自湖區(qū)東、南、西3個方向的地表徑流和東南方向的張溪河流域（黃湓河）、東北方向的唐田河流域的匯水，保護區(qū)總面積333.4km.2，其中核心區(qū)101.5km.2，緩沖區(qū)103km.2，實驗區(qū)128.9km.2。2流域存在的生態(tài)問題升金湖流域范圍廣、人為活動強，生態(tài)環(huán)境較為脆弱。雖然近年來采取了一系列產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染防治措施等，但是流域生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻。2.1環(huán)境管理能力不足，風(fēng)險防范體系不完善升金湖流域涉及石臺縣、東至縣和貴池區(qū)3個行政區(qū)，升金湖自然保護區(qū)的管理部門涉及林業(yè)、水產(chǎn)、保護區(qū)管理局等部門。多行政區(qū)多部門管轄導(dǎo)致管理混亂，生態(tài)環(huán)境的管理無法協(xié)調(diào)一致，效果不明顯，應(yīng)急系統(tǒng)一直處于各自獨立、分散的管理狀態(tài)，缺少統(tǒng)一指揮調(diào)度平臺，應(yīng)急體系無法得到保障。自然保護區(qū)管理站和3個縣（區(qū)）的環(huán)境監(jiān)測能力也無法滿足國家自然保護區(qū)的生態(tài)監(jiān)測需要。2.2流域污染防治措施不到位，生態(tài)破碎化嚴重主要體現(xiàn)在保護區(qū)畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖污染尚未得到有效控制、農(nóng)村生活污染處理水平較低，農(nóng)業(yè)面源和生活污染無法做到有效管理，養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)業(yè)耕作及礦山開采等導(dǎo)致流域尤其是升金湖自然保護區(qū)湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破碎化，緩沖區(qū)及湖濱生態(tài)結(jié)構(gòu)被破壞，流域生態(tài)功能受到嚴重影響。2.3生態(tài)空間被壓縮，生態(tài)風(fēng)險暴露嚴重在流域局部地區(qū)域內(nèi)，存在著隨意違法采砂、礦山開發(fā)等現(xiàn)象，加上流域內(nèi)農(nóng)業(yè)林產(chǎn)品的無序發(fā)展等，使得區(qū)域局部地區(qū)水土流失加??；加之各類建設(shè)大量擠占河道生態(tài)空間，天然灘涂濕地減少，濱水空間綠地稀缺，在一定程度上破壞了流域內(nèi)河流生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。同時，流域內(nèi)飲用水源地生態(tài)環(huán)境風(fēng)險暴露嚴重，目前流域內(nèi)集中式水源地未進行保護區(qū)劃分，保護區(qū)的隔離與整治工作也有待進一步完善。直接影響到流域水土保持、水源涵養(yǎng)和水文調(diào)蓄等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的發(fā)揮。3流域主體發(fā)展功能劃分考慮安徽省主體功能區(qū)劃、安徽省與池州市生態(tài)功能區(qū)劃以及城鎮(zhèn)職能和建設(shè)方向，將全流域劃分為3類主體發(fā)展功能：禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)（表1）。3.1禁止開發(fā)區(qū)主要指流域內(nèi)的升金湖自然保護區(qū)、歷山風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護地及公益林等（圖2）。該區(qū)作為流域內(nèi)的生態(tài)紅線管控區(qū)，禁止工業(yè)開發(fā)，加快生態(tài)保護和自然修復(fù)，增強生態(tài)產(chǎn)品供給，有效發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能。3.2重點開發(fā)區(qū)主要是指流域內(nèi)東至縣的張溪鎮(zhèn)、洋湖鎮(zhèn)和葛公鎮(zhèn)，貴池區(qū)的唐田鎮(zhèn)、石臺縣的丁香鎮(zhèn)及小河鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)區(qū)，主要功能是在改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)上完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能，建設(shè)成為新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)工業(yè)的主要載體，滿足地方社會經(jīng)濟發(fā)展需要。3.3限制開發(fā)區(qū)主要參考池州市及流域主體功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等，在區(qū)劃的基礎(chǔ)上將禁止開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)之外的區(qū)域全部劃為限制開發(fā)區(qū)，控制現(xiàn)有工業(yè)發(fā)展規(guī)模并逐步退出，重點發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)林業(yè)和特色生態(tài)旅游業(yè)，禁止污染項目進入。4分區(qū)管控措施基于主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、敏感功能區(qū)及社會經(jīng)濟發(fā)展需要等，提出流域管控分區(qū)方案，對禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)實行分區(qū)管理，確保禁止開發(fā)區(qū)能夠有效發(fā)揮水土保持、洪水調(diào)蓄、生物多樣性保護、水源涵養(yǎng)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)在資源與環(huán)境承載力范圍內(nèi)有序發(fā)展，為正確開發(fā)和保護自然資源以及制訂區(qū)域環(huán)境保護策略提供科學(xué)依據(jù)[4]。根據(jù)不同類型的生態(tài)環(huán)境保護和管理需求以及升金湖流域社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高的需要，規(guī)劃提出差異化的管控措施。禁止開發(fā)區(qū)按照其保護地屬性已有的法律法規(guī)要求落實管控[5]。若同一區(qū)域兼具2種以上類別，按最嚴格的要求落實監(jiān)管措施。重點開發(fā)區(qū)以滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需要為主并嚴格執(zhí)行提出的投資項目負面清單，建立外資準入全面放開后的安全閥[6]，限制開發(fā)區(qū)明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以此控制區(qū)域生態(tài)環(huán)境，在保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全及環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提高的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)區(qū)域人民生活水平的改善。4.1禁止開發(fā)區(qū)管控措施4.1.1未建項目管控措施。升金湖國家級自然保護區(qū)依據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》（1994）、《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》（2013）、《安徽省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》（2004）等進行管控，核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)嚴禁一切形式的開發(fā)建設(shè)活動。公益林依據(jù)《國家級公益林管理辦法》（2013）進行管控，一級國家級公益林原則上不得開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，嚴禁林木采伐行為，二級國家級公益林可以進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，三級國家級公益林應(yīng)當以增加森林植被、提高森林質(zhì)量為目標，加強森林資源培育。省級公益林參照執(zhí)行。水源保護地依據(jù)《安徽省飲用水水源環(huán)境保護條例》（2016）進行管控，應(yīng)當遵守《安徽省飲用水水源環(huán)境保護條例》（2016）中第十四條、第十五條和第十六條規(guī)定。風(fēng)景名勝區(qū)依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》（2006）、《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB50298—1999）等進行管控，核心景區(qū)嚴禁一切形式的開發(fā)建設(shè)活動。升金湖流域后期建立的濕地公園等，分別參照《國家濕地公園管理辦法（試行）》（2010）等進行管控。4.1.2已建項目管控措施。禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)依法建成的各類項目，應(yīng)當根據(jù)對生態(tài)影響的程度分別采用下列方法進行處理：①住宅及其配套設(shè)施，以及污染物排放達標、對生態(tài)保護無不利影響的項目，按照現(xiàn)狀、現(xiàn)用途保留使用，不得在原項目用地內(nèi)擴建其他項目。②寺廟、道觀等宗教設(shè)施用地以及墓地等殯葬用地，按照現(xiàn)狀、現(xiàn)用途保留使用，不得在原項目用地內(nèi)擴建其他項目。③已出讓采礦權(quán)的現(xiàn)狀已建和待建采礦項目，原則上依據(jù)項目界線予以保留并逐漸修復(fù)破壞山體的植被。已出讓的水產(chǎn)養(yǎng)殖項目，按照項目簽訂合同，到期后終止人工水產(chǎn)養(yǎng)殖項目，改善水生態(tài)環(huán)境。④土地利用規(guī)劃確定的未建集體建設(shè)用地，可依據(jù)村莊建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)鄉(xiāng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施以及農(nóng)村居民住宅。⑤已建項目為禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)允許建設(shè)的項目，如現(xiàn)狀軍事設(shè)施，原則不能在原項目用地內(nèi)擴建其他項目；確需新建項目，必須根據(jù)用地屬性類型，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過嚴格的審查程序把關(guān)和控制政策引導(dǎo)。⑥對生態(tài)保護有不利影響的項目，引導(dǎo)相關(guān)權(quán)利人進行改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，逐步轉(zhuǎn)為與生態(tài)保護不抵觸的適宜用途。⑦不符合環(huán)境保護、水資源保護、水土保持等法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)標準與規(guī)范要求的項目，由環(huán)保、水務(wù)等有關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)責(zé)令限期整改，逾期未整改或者整改不合格的，依法吊銷相關(guān)許可證件。⑧已審批但尚未開工的建設(shè)項目，應(yīng)當符合管控準入項目條件，并嚴格控制開發(fā)強度和用地功能；對不符合準入條件的項目，應(yīng)當置換到禁止開發(fā)區(qū)外根據(jù)規(guī)劃進行建設(shè)，或者實行政府土地儲備。4.2其他區(qū)域管控措施4.2.1重點開發(fā)區(qū)。該區(qū)域總面積12.50km.2，占整個流域的0.86%。主要用以城鎮(zhèn)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，建設(shè)過程中嚴格控制城鎮(zhèn)開發(fā)容積率，合理有序規(guī)劃建設(shè)用地功能分區(qū)，要求提高工業(yè)企業(yè)入駐門檻，集約工業(yè)用地，不斷提高土地投資強度，嚴格落實環(huán)保要求，保護城郊農(nóng)業(yè)用地，加強城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。嚴格控制城鎮(zhèn)空間內(nèi)農(nóng)村居民點擴張，禁止對人居環(huán)境有重大影響的項目布局，限制在城鎮(zhèn)空間以外地區(qū)開展大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)活動。為維護該區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提出以下投資項目負面清單：①國家發(fā)改委《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）修正版》中限制類、淘汰類項目；②國土資源部、國家發(fā)改委《禁止用地項目目錄（2012年本）》中企業(yè)投資項目；③投資強度低于3000萬元/hm.2的工業(yè)類項目，未達到行業(yè)準入標準或政策的項目；④規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖類項目、庫區(qū)水面網(wǎng)箱養(yǎng)殖、攔網(wǎng)養(yǎng)殖項目；⑤新建化工、水泥、冶煉、造紙、制革、印染和電鍍等重污染行業(yè)項目；⑥不符合池州市及各縣區(qū)旅游發(fā)展總體規(guī)劃的小規(guī)模、碎片化、低標準、同質(zhì)化旅游設(shè)施建設(shè)。4.2.2限制開發(fā)區(qū)。該區(qū)域總面積744.40km.2，占整個流域的51.51%。該區(qū)域以耕地、林地保護為主，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田保護紅線，科學(xué)推動土地綜合整治[7]。促進農(nóng)用地規(guī)?；藴驶ㄔO(shè)，加強農(nóng)林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)健康維護、生態(tài)安全及土壤污染治理?？刂片F(xiàn)有工業(yè)發(fā)展規(guī)模，禁止污染性工業(yè)項目建設(shè)，積極推動分散工業(yè)企業(yè)向所在市、縣、區(qū)工業(yè)園區(qū)或重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)集中，在礦山開采類項目實施綠色礦山創(chuàng)建的基礎(chǔ)上，建立健全國家級綠色礦山標準體系[8]，實施有序生態(tài)化開采，閉礦后及時實施生態(tài)修復(fù)，進行礦山廢棄地再利用。在控制旅游環(huán)境容量及污染防治的基礎(chǔ)上，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)林業(yè)和特色生態(tài)旅游業(yè)，配置必要的旅游設(shè)施，限制與風(fēng)景游賞無關(guān)的設(shè)施建設(shè)，選擇多元化的控肥增效及水土保護措施，發(fā)展高效生態(tài)休閑觀光農(nóng)業(yè)，逐步取締升金湖流域規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)、網(wǎng)箱養(yǎng)殖等。嚴格控制各村用地?zé)o序擴張，逐步推進農(nóng)村建設(shè)用地減量化，逐步引導(dǎo)村莊合理空間布局，積極推進農(nóng)村環(huán)境“三大革命”以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，改善農(nóng)村地區(qū)生活污水、生活垃圾污染問題。5結(jié)論該研究基于省市主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展職能及方向，將升金湖流域劃分為禁止開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，并提出差異化的管控措施，從流域空間開發(fā)利用管制角度為升金湖流域經(jīng)濟發(fā)展、國土資源利用和流域生態(tài)保護提供科學(xué)參考，以期升金湖流域國民經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展的同時，穩(wěn)步構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局，確保生態(tài)系統(tǒng)得到有效的保護，生態(tài)功能得到有效發(fā)揮。Reference[1]環(huán)境功能區(qū)戰(zhàn)略：以環(huán)境空間管控優(yōu)化發(fā)展格局[J].環(huán)境保護，2015，43（23）：21.[2]樊杰.我國空間治理體系現(xiàn)代化在“十九大”后的新態(tài)勢[J].中國科學(xué)院院刊，2017，32（4）：396-404.[3]趙玏洋.近年來升金湖自然保護區(qū)土地利用空間格局變化特征分析[J].測繪通報，2017（10）：95-99.[4]國家環(huán)境保護總局.生態(tài)功能區(qū)劃暫行規(guī)程[A].2002.[5]王智，蔣明康，秦衛(wèi)華，等.對“禁止開發(fā)區(qū)”規(guī)劃和管理的幾點思考[J].生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報，2009，25（4）：110-113.[