淺析跨界環(huán)境損害引起的國家責(zé)任

PAGEPAGE5淺析跨界環(huán)境損害引起的國家責(zé)任摘要：跨界國家環(huán)境損害事故給一國周邊鄰國及其相關(guān)區(qū)域甚至世界范圍內(nèi)的環(huán)境都會(huì)帶來嚴(yán)重的危害，因而建立跨國環(huán)境損害的國家責(zé)任制度有其十分重要的現(xiàn)實(shí)性。傳統(tǒng)的國家責(zé)任理論，對(duì)于此類特殊的國際環(huán)境損害事故無論是在覆蓋面上，還是在可行性上都存在不可避免的缺陷。因此，本文在對(duì)傳統(tǒng)跨界環(huán)境損害引起的國家責(zé)任進(jìn)行了全面剖析后，提出了對(duì)該制度的一些完善意見。關(guān)鍵詞：跨界污染；國際責(zé)任；傳統(tǒng)；完善一、跨界環(huán)境損害的內(nèi)涵和外延1996年國際法委員會(huì)(InternationalLawCommission)ILC)第48屆會(huì)議專題工作組向聯(lián)合國大會(huì)提交的《國際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國際責(zé)任條款草案》對(duì)跨界損害的定義為：“‘跨界損害’是指在起源國以外的一國領(lǐng)土內(nèi)或其管轄或控制下的其他地方造成的損害，不論有關(guān)各國是否有共同的邊界”。見聯(lián)大第51屆會(huì)議補(bǔ)編第10號(hào)(A/51/10)5國際法委員會(huì)第48屆會(huì)議工作報(bào)告6第211頁：5關(guān)于國際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國際責(zé)任條款草案6第3條b款。根據(jù)這個(gè)定義，可以看出國際法委員會(huì)定義下的跨界損害包括兩方面的內(nèi)容：1、在一國領(lǐng)土范圍內(nèi)，對(duì)他國造成的損害；2、在一國控制下的區(qū)域內(nèi)，對(duì)他國造成的損害。見聯(lián)大第51屆會(huì)議補(bǔ)編第10號(hào)(A/51/10)5國際法委員會(huì)第48屆會(huì)議工作報(bào)告6第211頁：5關(guān)于國際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國際責(zé)任條款草案6第3條b款。但這個(gè)定義并不完善，在國際法上，人類所能影響到的區(qū)域大致可分為兩部分：一為國家領(lǐng)域，即國家主權(quán)支配下的領(lǐng)土和國家主權(quán)權(quán)利管轄下的大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等；二是”國際公域”，即國家領(lǐng)域外的其它區(qū)域，包括公海、國際海底區(qū)域、外空及南極地區(qū)等。英國等國曾經(jīng)提出對(duì)南極的主權(quán)要求,但1959年5南極條約6凍結(jié)了各國對(duì)南極的領(lǐng)土要求,因此從某種意義上講南極是國家管轄外的地區(qū)。根據(jù)區(qū)域的劃分，“國際”英國等國曾經(jīng)提出對(duì)南極的主權(quán)要求,但1959年5南極條約6凍結(jié)了各國對(duì)南極的領(lǐng)土要求,因此從某種意義上講南極是國家管轄外的地區(qū)?！皣H公域”是國際環(huán)境法領(lǐng)域的一個(gè)新概念。顧名思義，“國際公域”是全人類共有的財(cái)富，是指“國家管轄范圍以外的地區(qū)，他們通常是無人居住和人口稀少的地區(qū)。在那里，相對(duì)而言很少有私人和家財(cái)產(chǎn)?！绷譅N玲：《國際環(huán)境法》，北京，人民出版社2004年版。林燦玲：《國際環(huán)境法》，北京，人民出版社2004年版。存在的問題可以概括為以下三個(gè)方面：其一、很難用常規(guī)方法來精確計(jì)算對(duì)國際公域造成損害的程度，也難以明確那些對(duì)國際公域的環(huán)境損害將導(dǎo)致對(duì)人類和財(cái)產(chǎn)的損害及其程度。其二、求償主體難以確定。鑒于國際公域不屬于任何一國主權(quán)或管轄之下，誰有權(quán)代表全人類要求賠償難以確定。其三、如何處置賠償金也是一個(gè)問題。戚道孟：《國際環(huán)境法》，北京，中國方正出版社2004年版。戚道孟：《國際環(huán)境法》，北京，中國方正出版社2004年版。筆者認(rèn)為，《南極礦產(chǎn)資源管理活動(dòng)公約》的規(guī)定為我們解決這一問題提供了有益的建議，那就是專業(yè)性的國際組織在維護(hù)國際公域環(huán)境方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更為重要的作用。這些國際組織應(yīng)充分發(fā)揮其專業(yè)性、國際性的特點(diǎn)，對(duì)在國際公域地區(qū)造成的環(huán)境損害的程度進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)控，必要時(shí)可以以該組織的名義提起求償，將獲得的賠償金建立專項(xiàng)基金，用于對(duì)該國際公域環(huán)境的恢復(fù)、治理、保護(hù)和改善。當(dāng)然，根本解決這一問題還有賴時(shí)日，需要相關(guān)國際法律法規(guī)的建立和完善。二、傳統(tǒng)意義上的跨界環(huán)境損害引起的國家責(zé)任國際法上的國家責(zé)任，也稱國家的國際責(zé)任，是指國家違反其國際義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。程曉霞，余民才：《國際法》，北京，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第288頁。傳統(tǒng)的國際責(zé)任理論強(qiáng)調(diào)：國家責(zé)任的成立必須同時(shí)具備主觀和客觀要件。主客觀要件作為國家責(zé)任產(chǎn)生的兩個(gè)必備基本條件而不可或缺。王鐵崖：《國際法》，北京，法律出版社1995年版，第139頁。從主觀要件看，國家對(duì)對(duì)私人從事跨界環(huán)境損害行為應(yīng)承擔(dān)轉(zhuǎn)承責(zé)任。一是國家承擔(dān)著以屬地管轄權(quán)為基礎(chǔ)的一種義務(wù)。國家負(fù)有盡相當(dāng)?shù)淖⒁夥乐雇鈬屯鈬说臋?quán)利因其境內(nèi)個(gè)人或法人的行為而受到損害的義務(wù)。如果國家在損害行為發(fā)生之前，沒有給予應(yīng)有的注意，在損害發(fā)生后，又沒有采取有效措施予以制止，即可歸因于國家。二是私人行為在一國地域管轄和屬人管轄范圍之內(nèi)，那些導(dǎo)致跨界環(huán)境損害的活動(dòng)往往都是在國家批準(zhǔn)、許可的情況下進(jìn)行的，國家通過頒發(fā)許可證、批準(zhǔn)證書等方式認(rèn)可了這些私人或法人商業(yè)行為的合法性。國家對(duì)其跨界環(huán)境損害行為負(fù)責(zé)完全符合法理的正義公平原則要求。從客觀要件看，可歸因于國家的行為還必須違背了該國的國際義務(wù)，此項(xiàng)國際義務(wù)，無論是基于國際條約，還是習(xí)慣國際法，其法律后果都一樣，均引起該國的國家責(zé)任。自特雷爾冶煉廠仲裁案以來，很多國際”軟法程曉霞，余民才：《國際法》，北京，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第288頁。王鐵崖：《國際法》，北京，法律出版社1995年版，第139頁。三、跨界環(huán)境環(huán)境損害傳統(tǒng)國家責(zé)任的弊端跨界環(huán)境損害能夠成立國家責(zé)任屬于應(yīng)然法的范疇，而跨界環(huán)境損害國家責(zé)任實(shí)施的弊端則屬于實(shí)然法的范疇。在跨境環(huán)境損害責(zé)任適用領(lǐng)域中，國家責(zé)任雖然發(fā)揮了其不可替代的作用，但是在大多數(shù)情況下，國家不是消極回避，就是明確拒絕適國家責(zé)任制度，主要表現(xiàn)在：1．國家責(zé)任制度所建立的法律基礎(chǔ)不夠牢固。鄭雪芬：《跨境環(huán)境損害責(zé)任法律問題研究》，上海，華東政法學(xué)院國際法學(xué)院碩士學(xué)位鄭雪芬：《跨境環(huán)境損害責(zé)任法律問題研究》，上海，華東政法學(xué)院國際法學(xué)院碩士學(xué)位論文，2005。2．國家責(zé)任制度的內(nèi)容缺乏確定性?！端沟赂鐮柲π浴分性瓌t22規(guī)定：”各國應(yīng)進(jìn)行合作，以進(jìn)一步發(fā)展有關(guān)他們管轄或控制之內(nèi)的活動(dòng)對(duì)他們管轄以外的環(huán)境造成的污染和其它環(huán)境損害的受害者承擔(dān)責(zé)任和賠償問題的國際法?！钡歉鲊偸潜M力避免將這個(gè)原則確定化。一些國際條約也承認(rèn)這個(gè)原則，但沒有責(zé)任條款，或僅是非常模糊的規(guī)定，常用的措詞是“締約方要合作承擔(dān)義務(wù)”，“采取適當(dāng)?shù)拇胧┐_保條約義務(wù)的履行”等。3．追究跨界環(huán)境損害國家責(zé)任在實(shí)踐中存在的困難主要表現(xiàn)在：（1）責(zé)任國難以確定，特別是在某個(gè)環(huán)境損害后果是由幾個(gè)不同的國家共同造成的情況下，要確定到底是由哪個(gè)國家或哪幾個(gè)國家負(fù)責(zé)顯得非常困難。（2）因果關(guān)系證明存在困難，具體包括：第一，損害區(qū)域往往難以確定；第二，損害的時(shí)間范圍可能很長；第三，在某些情況下，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響往往是多個(gè)污染源作用的結(jié)果，那么把損害歸咎于其中一個(gè)污染源而不是其他的污染源顯然是不容易的。劉惠榮，董躍：《國際環(huán)境法》，北京，中國法制出版社2006年版，第324頁。劉惠榮，董躍：《國際環(huán)境法》，北京，中國法制出版社2006年版，第324頁。4．以國家責(zé)任為基礎(chǔ)提出的國際訴求，常采取國際公法的各種方式來解決爭(zhēng)端。然而通過這種方式來承擔(dān)環(huán)境責(zé)任有各種弊端，特別是在通過強(qiáng)制措施解決的情況下，弊端尤為明顯，如給相關(guān)國家間的關(guān)系帶來負(fù)面影響，國際訴訟歷時(shí)長、程序復(fù)雜、費(fèi)用較多，那力：《國際環(huán)境損害責(zé)任的兩個(gè)重大變化》，《法商研究》2006年第6期，第105、106頁。那力：《國際環(huán)境損害責(zé)任的兩個(gè)重大變化》，《法商研究》2006年第6期，第105、106頁。四、跨國環(huán)境損害國家責(zé)任制度的補(bǔ)充與完善(一)盡快構(gòu)建跨國損害國家責(zé)任的法律規(guī)范體系依靠法律力量解決跨國環(huán)境損害的國家責(zé)任問題，前提條件是實(shí)現(xiàn)有法可依。面對(duì)現(xiàn)今國際法中有關(guān)國家環(huán)境損害責(zé)任的法律文本普遍缺失以及有效管轄和執(zhí)行力不足的問題，最主要也是最棘手的工作，就是建立起一套完整的有關(guān)跨國環(huán)境損害國家責(zé)任的國際法規(guī)范體系。對(duì)于該法律文本體系的構(gòu)建，首要面對(duì)的是跨國環(huán)境損害國家責(zé)任理論的統(tǒng)一問題。在現(xiàn)階段，由于主權(quán)原則的根深蒂固以及各個(gè)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和政治制度的國家和國家聯(lián)合體的利益沖突，關(guān)于國家嚴(yán)格責(zé)任的觀念還沒有得到普遍的認(rèn)可。理論的不統(tǒng)一，將直接導(dǎo)致立法工作因沒有原則性的指導(dǎo)而陷于停頓。法律最理想的狀態(tài)是達(dá)到公眾意志與立法技術(shù)的完美結(jié)合，國際法也不例外。或許國家嚴(yán)格責(zé)任的確立可以在很大程度上達(dá)到國際環(huán)境法想要達(dá)到的基本目的，但是因?yàn)榈貌坏狡毡檎J(rèn)同，勢(shì)必會(huì)在執(zhí)行中出現(xiàn)問題。所以，面對(duì)跨國環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)同感的偏差，一定不可以采用強(qiáng)制的方式加以解決。在國際環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷提高的今天，通過國際協(xié)商的方式解決法律理念的分歧是唯一可行的方式。(二)建立完善的環(huán)境預(yù)警機(jī)制和環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制作為環(huán)境法領(lǐng)域的重要制度規(guī)范，環(huán)境污染預(yù)防機(jī)制和環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制在對(duì)環(huán)境污染事故的早期預(yù)防、早期評(píng)估和早期監(jiān)控方面有著重要的作用和意義。環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)成為了影響全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問題。其損害后果的嚴(yán)重性使得人們普遍認(rèn)識(shí)到早期防范、監(jiān)控的重要意義。環(huán)境污染預(yù)防機(jī)制是指國家在環(huán)境損害發(fā)生之前就應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)拇胧┗蛘咦鞒雠?，以防止、減少源于其領(lǐng)土或者管轄范圍內(nèi)的一切損害環(huán)境的行為以及在跨界污染發(fā)生后，國家采取有力的措施控制污染范圍，防止事態(tài)更進(jìn)一步惡化。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的含義是，政府職能部門對(duì)任何可能造成環(huán)境損害后果的項(xiàng)目和政策，在具體執(zhí)行前，采取分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)的方式，得出該項(xiàng)目或者政策的環(huán)境危害性，進(jìn)而得出可行性的機(jī)制。同時(shí)，該制度還要求對(duì)可能的環(huán)境損害提供必要的建議和幫助，避免損害的發(fā)生。具體到跨國損害國家責(zé)任領(lǐng)域，國家擔(dān)負(fù)的責(zé)任不僅僅局限于事后環(huán)境損失的彌補(bǔ)和對(duì)被害國的賠償甚或某些領(lǐng)域的刑事責(zé)任。還同樣重要的是國家需要在風(fēng)險(xiǎn)控制上承擔(dān)積極的義務(wù)。黃曉莉：《論國際損害責(zé)任黃曉莉：《論國際損害責(zé)任———國際法律責(zé)任的新發(fā)展》，《法制與社會(huì)》2008年第4期。(三)明確污染來源國的附隨義務(wù)《里約熱內(nèi)盧宣言》第十八條規(guī)定“各國應(yīng)將任何自然災(zāi)難或者任何其他可能對(duì)別國的環(huán)境造成突然不利影響的緊急情況立即通知這些國家。”該原則被認(rèn)為是確立了一條污染加害國的附隨義務(wù)，即緊急通知義務(wù)。在民事合同領(lǐng)域，附隨義務(wù)是合同義務(wù)的擴(kuò)張，指的是合同當(dāng)事人按照約定全面履行給付義務(wù)的同時(shí)，必須履行通知、減損、協(xié)助、保密等與合同目的的實(shí)現(xiàn)有關(guān)的義務(wù)。在國家環(huán)境損害責(zé)任事故中，加害國除面臨給付賠償、補(bǔ)救損失的義務(wù)之外，也必須要承擔(dān)與之密切相關(guān)的附隨義務(wù)，主要包括：通知、協(xié)助、信息交換以及提供幫助等。在2005年發(fā)生的中俄松花江污染事故中，中方積極履行了污染國所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)，其中就包括以上列舉的附隨義務(wù)。比如中方第一時(shí)間發(fā)出了污染通報(bào)，向俄方提供了緊急防污設(shè)備和污染的詳細(xì)數(shù)據(jù)信息等。附隨義務(wù)是主給付義務(wù)實(shí)現(xiàn)的必要條件，在跨國環(huán)境損害事故中，只有加害國積極履行全部義務(wù)，才能夠保證污染事故的危害得到最大程度的控制。(四)建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制在國際環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中，利用風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式來分擔(dān)污染損害帶來的責(zé)任較早的就得到了利用。由于國際環(huán)境損害中的某些事故的后果往往比較嚴(yán)重，而國家責(zé)任在短期內(nèi)又無法得到有效的實(shí)現(xiàn)。因此怎樣能夠在最大范圍內(nèi)滿足受損方利益要求并確保損害引起方不至于因責(zé)任過大而無力