事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理存在的問題及對(duì)策

事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理存在的問題及對(duì)策機(jī)構(gòu)編制管理是國(guó)家行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，科學(xué)、合理、系統(tǒng)地搞好機(jī)構(gòu)編制管理，對(duì)于推動(dòng)行政管理體制改革，提高工作效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。建國(guó)以來(lái)，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，從中央到地方建立了一大批事業(yè)單位?？蒲薪逃?、文化藝術(shù)、衛(wèi)生體育、新聞出版、農(nóng)林水利、勘察設(shè)計(jì)和社會(huì)福利等事業(yè)單位的成長(zhǎng)壯大，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，對(duì)于滿足人民文化生活需要，做出了不可缺少的貢獻(xiàn)。但是，由于種種原因，事業(yè)單位在蓬勃發(fā)展，取得巨大成就的同時(shí)，還在機(jī)構(gòu)編制管理和發(fā)展中存在一些問題，需要加以分析和研究，探索出一條改革的路子。問題之一宏觀失控，微觀失調(diào)。一是事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置上缺乏統(tǒng)一性。有些部門職能相近，能協(xié)作的不協(xié)作，能合并的不合并，形成了一種你有我也有，各搞一套，自成體系的情況。其結(jié)果導(dǎo)致機(jī)構(gòu)越設(shè)越龐大，人員越來(lái)越多。二是機(jī)構(gòu)布局不合理，管理負(fù)荷過重，集中在大城市的事業(yè)單位過多，其他地方過少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)平均每個(gè)部門直接管轄數(shù)十個(gè)事業(yè)單位，多的高達(dá)一百多個(gè)。這些事業(yè)單位的人、財(cái)、物和工作項(xiàng)目等都要由國(guó)家財(cái)政直接支付。這樣，不僅巨額的事業(yè)經(jīng)費(fèi)要由國(guó)家財(cái)政直接支付，而且加重了國(guó)家機(jī)關(guān)的管理負(fù)荷。地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)也不同程度地存在這一問題。三是人員結(jié)構(gòu)比例失調(diào)。從事業(yè)務(wù)工作的人員所占比重小，行政后勤人員比重過大(一般占40％左右，多的占到50％、60％)。在業(yè)務(wù)人員中,特別是科研人員中，高、中、初級(jí)三種技術(shù)人員的構(gòu)成也不合理。科研單位的高、中、初三種技術(shù)人員的正常比例應(yīng)為一比三比六，現(xiàn)在一般為一比九比四，致使大批中級(jí)人員干初級(jí)人員的工作，浪費(fèi)人才。在事業(yè)單位中，生產(chǎn)操作人員占整個(gè)編制總數(shù)的比例過小，不利于事業(yè)單位的正常發(fā)展。問題之二偏重發(fā)展，忽視需要由于過去事業(yè)單位一切由國(guó)家包攬，其管理基本上靠行政化的管理方式，在實(shí)際上往往出現(xiàn)主觀因素過多，與實(shí)際相脫離的問題。結(jié)果造成了事業(yè)單位的發(fā)展與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際需要在一定程度上脫節(jié)。某省近年來(lái)高等院校增設(shè)了近一倍，學(xué)校的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，但還是不能適應(yīng)四化建設(shè)對(duì)人才的需要，還要不斷地發(fā)展。結(jié)果導(dǎo)致一方面不少大專畢業(yè)生找不到對(duì)口的工作單位，而另一方面社會(huì)上急需的現(xiàn)代企業(yè)管理等方面的人才和培養(yǎng)的數(shù)量卻不夠；又如不少單位無(wú)事可干，而急需干的事情卻沒有單位干;有些項(xiàng)目已經(jīng)過時(shí)卻仍在研究，或者同一項(xiàng)目幾家重復(fù)研究。結(jié)果造成很大浪費(fèi)。問題之三界限不清，職能不分本來(lái)行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的界線是很清楚的，行政機(jī)關(guān)是依法對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)實(shí)施管理的機(jī)關(guān)，它的管理職能主要是外部的是對(duì)全社會(huì)的。而事業(yè)單位主要是為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)提供直接或間接的服務(wù)，一般不具備外部管理職能。但是，多年來(lái)不僅國(guó)家用行政手段管理事業(yè)單位，而且事業(yè)單位的自身的組織形式、管理方式、經(jīng)營(yíng)手段以及人事制度等方面也仿效行政機(jī)關(guān)，致使事業(yè)單位“行政化”，違背了事業(yè)單位的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律?，F(xiàn)在，從中央到地方都有一些事業(yè)單位具有政府職能，即具有管理、監(jiān)督、執(zhí)法等權(quán)力，甚至連工商、物價(jià)、計(jì)量等政府職能很強(qiáng)的部門中也有些職能由事業(yè)單位去承擔(dān)。如：物價(jià)檢查所、計(jì)量所等。特別是近年來(lái)由于機(jī)構(gòu)改革，嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)和人員的增加，一些政府部門成立了一些帶有行政職能的事業(yè)單位，成為政府機(jī)構(gòu)的延伸。其結(jié)果不僅導(dǎo)致了事業(yè)單位不斷膨脹起來(lái)，而且套用行政級(jí)別的現(xiàn)象也很嚴(yán)重，弊端不少。事企不分的現(xiàn)象目前也很突出。由于受稅收政策、工資制度和心理因素等的影響，許多應(yīng)該屬于企業(yè)性質(zhì)的單位也都定為事業(yè)單位。如一些物資機(jī)構(gòu)、招待所、咨詢服務(wù)業(yè)等，這不僅增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且在客觀上給事業(yè)單位編制管理造成了一定的難度。問題之四包的過多，缺少活力。我國(guó)全民所有制的事業(yè)單位，基本上是在建國(guó)初期仿照蘇聯(lián)的模式建立和發(fā)展起來(lái)的，多年來(lái)采用行政辦法進(jìn)行管理。對(duì)事業(yè)單位國(guó)家包得過多，管的過嚴(yán)，各類事業(yè)單位基本上靠國(guó)家舉辦，人、財(cái)、物等方面都由國(guó)家直接包攬。這樣不僅加重了國(guó)家的負(fù)擔(dān)，而且強(qiáng)化了事業(yè)單位的依賴性，干與不干，干好干壞，都由國(guó)家包著。既抑制了事業(yè)單位的積極性，又使許多事業(yè)單位趨于封閉、內(nèi)向，只做所謂“份內(nèi)”之事或“規(guī)定”之事，浪費(fèi)了大量寶貴的人才、資金和設(shè)備。因此，在國(guó)家的宏觀控制下充分調(diào)動(dòng)事業(yè)單位各類專業(yè)技術(shù)人員和其他人員的積極性，給他們廣闊的活動(dòng)天地，才能更多更好地創(chuàng)造出豐富多彩的有益的精神文化產(chǎn)品。這不僅能給事業(yè)單位注入生機(jī)和活力，而且有利于提高事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)效益和經(jīng)濟(jì)效益。問題之五增長(zhǎng)過快，缺乏管理目前事業(yè)單位編制缺乏有效管理，不適宜的人員增長(zhǎng)過快的現(xiàn)象愈來(lái)愈嚴(yán)重。一是由于在增加事業(yè)機(jī)構(gòu)編制時(shí)，沒有全局觀點(diǎn)，缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性，盲目性和隨感性很大，結(jié)果導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，人員增長(zhǎng)過快，許多單位增加的經(jīng)費(fèi)基本上被“人頭”吃掉了。二是行政單位不合理地?cái)D占事業(yè)編制的現(xiàn)象長(zhǎng)期以來(lái)普通存在，特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行精簡(jiǎn)的時(shí)候，這種現(xiàn)象就更為嚴(yán)重。在平時(shí)，事業(yè)單位是行政機(jī)關(guān)的“蓄水池”，在行政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)時(shí)，又成了它們的“避風(fēng)港”，這給行政編制膨脹留下了漏洞。有的單位因?yàn)樾姓幹齐y以批準(zhǔn)，就以各種名義設(shè)立事業(yè)單位，增加事業(yè)編制，實(shí)際增加的人員還是留在行政機(jī)關(guān)工作；有的從事業(yè)單位長(zhǎng)期借人，使用的是事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)，干的是行政機(jī)關(guān)的工作。這些情況，既造成了事業(yè)單位的不斷膨脹，又變相地?cái)U(kuò)大了行政編制和人員。上述說(shuō)明，改革事業(yè)單位管理現(xiàn)狀勢(shì)在必行。為使改革能卓有成效，筆者認(rèn)為應(yīng)從四方面入手:1、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，科學(xué)核定編制總的原則就是要適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，從各地的實(shí)際情況出發(fā)，堅(jiān)持節(jié)約、精干、高效的方針，嚴(yán)格遵循科學(xué)的程序，既不能因人而設(shè)，也不能憑一時(shí)之需隨意亂設(shè)，而應(yīng)當(dāng)依循其固有的客觀規(guī)律性，經(jīng)過科學(xué)論證后再建立。要從調(diào)整不合理的布局入手，較大幅度地減少直屬國(guó)家機(jī)關(guān)特別是中央國(guó)家機(jī)關(guān)的事業(yè)單位數(shù)量。如：對(duì)那些名存實(shí)亡的單位堅(jiān)決予以撤銷；對(duì)布局重復(fù)、業(yè)務(wù)內(nèi)容相近或長(zhǎng)期業(yè)務(wù)不足的機(jī)構(gòu)適當(dāng)合并精簡(jiǎn);對(duì)編制被機(jī)關(guān)占用的單位實(shí)行編制與人員凍結(jié)，逐步清退;對(duì)一些職能不清的單位進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)要科學(xué)的核定事業(yè)單位人員編制。對(duì)有文件規(guī)定的一律按文件規(guī)定執(zhí)行;沒有具體文件規(guī)定編制標(biāo)準(zhǔn)的單位，則要參照該單位的歷史演變、工作性質(zhì)和任務(wù)、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等因素進(jìn)行核定;對(duì)事業(yè)確有較大發(fā)展、人員編制偏少、完成任務(wù)確有困難的單位，按職位合理增加編制;對(duì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道不同的事業(yè)單位采取不同的核編方法，例如對(duì)由國(guó)家全額撥款的事業(yè)單位核編標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)掌握，既要核定編制總數(shù)，又要具體科學(xué)地核定各類人員的結(jié)構(gòu)比例。只有這樣，才能使具有不同知識(shí)水平的專業(yè)人員和工作人員，各盡其能、相互配合，構(gòu)成一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的有機(jī)體。2、區(qū)別不同情況，實(shí)行分類管理加強(qiáng)事業(yè)單位的編制管理，必須在堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的總原則下，根據(jù)各單位的職能和經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不同，將事業(yè)單位劃為不同的類型，實(shí)行分類管理：一是對(duì)具有行政職能的事業(yè)單位，基本上用管理行政機(jī)關(guān)的辦法加以管理。不僅要嚴(yán)格控制其機(jī)構(gòu)和人員編制，而且要嚴(yán)格規(guī)定它們的職責(zé)權(quán)限和業(yè)務(wù)范圍，對(duì)它們的橫向縱向關(guān)系也要加以明確，避免造成職責(zé)不清;二是對(duì)社會(huì)福利型的事業(yè)單位實(shí)行“一體兩制”的管理形式，如醫(yī)院在醫(yī)療方面按事業(yè)單位的方式管理，服務(wù)部、制劑室則實(shí)行企業(yè)化管理；三是對(duì)完全由財(cái)政開支的事業(yè)單位，對(duì)其機(jī)構(gòu)的成立和編制的增加都要嚴(yán)格控制，以節(jié)約經(jīng)費(fèi)為原則，促使它們發(fā)揮更大的效益;四是對(duì)有一定收入，又需要財(cái)政給予一定補(bǔ)貼的事業(yè)單位，則應(yīng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需要，根據(jù)人力、物力、財(cái)力的可能對(duì)其進(jìn)行具體處理，該增則增、該減則減;五是對(duì)依靠提供各種服務(wù)收取報(bào)酬，能做到經(jīng)費(fèi)自給、自收自支、實(shí)行企業(yè)化管理，不需要財(cái)政給予任何資助的事業(yè)單位，在人員編制上可視其具體情況自行確定。編制部門只負(fù)責(zé)其機(jī)構(gòu)的審批，并會(huì)同有關(guān)部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查;六是對(duì)已經(jīng)具備企業(yè)條件的事業(yè)單位如招待所、電影公司、建筑工程設(shè)計(jì)室等，應(yīng)及時(shí)將它們轉(zhuǎn)為企業(yè)。為減少阻力可在稅收、工資上給一定的特殊政策或變通處理;七是對(duì)工作可基本定量計(jì)算的事業(yè)單位，如學(xué)校、檔案館、圖書館等主要通過制定編制標(biāo)準(zhǔn)，參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。3、建立激勵(lì)機(jī)制，開拓發(fā)展空間目前，對(duì)于搞活事業(yè)單位，增進(jìn)事業(yè)單位的內(nèi)在動(dòng)力的問題，無(wú)論在重視程度和實(shí)際措施上，都還需要加大力度。要克服事業(yè)單位在管理上的封閉性和內(nèi)向性的現(xiàn)象，根據(jù)事業(yè)單位的特點(diǎn)，有必要建立起類似于企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制，使事業(yè)單位的工作效益與其實(shí)際利益掛鉤。并以此作為事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)著眼點(diǎn)。一是引入承包責(zé)任制。事業(yè)單位引入承包責(zé)任制有利于通過內(nèi)部挖潛，有效合理地使用本單位的人力、物力、財(cái)力，充分地調(diào)動(dòng)本單位職工的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，進(jìn)一步健全完善事業(yè)單位的管理機(jī)制，以最大限度地發(fā)揮社會(huì)效益，更好地為兩個(gè)文明建設(shè)服務(wù)，為社會(huì)發(fā)展服務(wù)。二是使事業(yè)單位轉(zhuǎn)化為新型的“企業(yè)”，即一部分事業(yè)單位在隸屬關(guān)系、組織序列、管理方式、財(cái)政稅收，以及工作人員福利待遇等方面，一律與一般事業(yè)單位相脫離，而納入一般企業(yè)的軌道，如：形成科技企業(yè)。不僅如此，事業(yè)單位要更好地發(fā)展，必須不斷開拓發(fā)展空間，改變過去那種單一的國(guó)家辦事業(yè)的方式，大力發(fā)展社會(huì)辦事業(yè)。近年來(lái)，在我國(guó)全面改革的總形勢(shì)下，社會(huì)辦事業(yè)單位應(yīng)運(yùn)而生，而且發(fā)展很好。它們主要包括教育、科研、信息咨詢單位等多種類別。這些社會(huì)辦事業(yè)單位普遍創(chuàng)造了高于國(guó)家辦事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益，起到了彌補(bǔ)國(guó)家辦事業(yè)單位的某些不足。4、運(yùn)用多種手段，進(jìn)行綜合管理長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)事業(yè)單位的管理主要靠行政手段，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因而，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，必須融行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段為一體實(shí)行綜合管理。一是加強(qiáng)事業(yè)單位編制管理法制建設(shè)。要在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，反復(fù)征求各單位各地方的意見，從實(shí)際情況出發(fā)，制定出事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置的要求、結(jié)構(gòu)層次、各類人員比例、部門人員編制及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等，使事業(yè)單位編制管理走上法制的軌道，這既是事業(yè)單位編制管理的一項(xiàng)基本原則，也是客觀必然的趨勢(shì)。二是加強(qiáng)監(jiān)督制度。這是保證編制法規(guī)的正確執(zhí)行和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展的重要保證。如復(fù)審監(jiān)督，即編制部門在審批機(jī)構(gòu)編制后的一定時(shí)期內(nèi)(比如半年、一年)，對(duì)所定編制的使用、結(jié)構(gòu)比