04 第四章 國外市政體制

城市管理理論與實務(wù)楊宏山著城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材第4章國外市政體制本章重點●西方國家的城市自治制度●西方國家市政體制的類型●議會經(jīng)理制的優(yōu)缺點分析●發(fā)達國家市政體制的特點●美國市政體制和市政職能●大都市區(qū)的公共治理變革城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.1國外市政體制概述4.1.1國外城市自治制度1.城市政府的治理地位城市政府的治理地位是指城市政府在府際關(guān)系中所處的行政地位,它反映了城市政府在公共事務(wù)治理中的自主程度。城市政府的治理地位受制于國家的結(jié)構(gòu)形式。國家結(jié)構(gòu)形式有單一制和聯(lián)邦制之分。在不同的國家結(jié)構(gòu)形式下,城市的治理地位具有很大差異。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材聯(lián)邦制國家是由若干政治實體（州、省、共和國）經(jīng)過聯(lián)合而形成的主權(quán)國家。在聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)下,聯(lián)邦政府與成員政府實行法定分權(quán),成員政府具有相對獨立的政治地位。單一制國家是由若干行政區(qū)域組成的主權(quán)國家,全國所有地方政府都必須接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在單一制下,地方與中央的關(guān)系不是法定分權(quán)關(guān)系,而是命令和服從關(guān)系。所有地方政府都必須接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。4.1國外市政體制概述4.1.1國外城市自治制度2.西方國家的城市自治制度城市自治是指中央(聯(lián)邦)政府或上級政府依法將城市公共事務(wù)的治理權(quán)力交給經(jīng)城市居民直接選舉產(chǎn)生的自治機關(guān),由該自治機關(guān)對城市公共事務(wù)實行自主管理。在城市自治制度下,自治機關(guān)并不擁有主權(quán)地位,其行使權(quán)力須有國家授權(quán)或依據(jù)國家法令,并且必須接受全國和上級政府的監(jiān)督,但城市自治提升了市政府的民有、民享和民治程度。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.1.1國外城市自治制度各國城市自治制度具有以下共同特點:城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材（1）依法劃定城市自治機關(guān)的自治職權(quán)。（2）市自治機關(guān)由城市居民直接選舉產(chǎn)生。（5）不同城市在法律關(guān)系上處于平等地位。4.1國外市政體制概述（3）市政府負有推行城市自治和執(zhí)行中央政令的雙重職責。（4）市政府有權(quán)通過法律手段抵制中央越權(quán)干預(yù)。4.1國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型市政體制,亦稱市政組織形式,是關(guān)于城市政府的組織結(jié)構(gòu)、職能配置、管理方式和運行機制的總稱。1.議會市長制城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材以日本為例,議會市長制的基本特征是:(1)市議員和市長分別由市民選舉產(chǎn)生,市長不得兼任市議員。(2)市議會擁有不顧市長反對而通過預(yù)算、地方性法規(guī)和決議的權(quán)力。(4)市議會對市長和市政府的工作有調(diào)查權(quán)。(3)市議會對市長任免政府部門負責人擁有批準權(quán)。(5)市議會擁有通過不信任案而要求市長辭職的權(quán)力。4.1國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型1.議會市長制

美國有些中小城市和少數(shù)大城市(如芝加哥、洛杉磯)采用此制,通常稱之為“弱市長制”(weakmayorform)。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材弱市長制的特征是：(1)選民分別選舉產(chǎn)生市長和市議會。(2)市議會不但掌握著立法權(quán),而且掌握著行政執(zhí)行權(quán),可以直接任命一些重要部門的行政首長,并對市長委任的官員擁有批準權(quán)。(3)市長的權(quán)力受到限制,市長與市議會分享權(quán)力,有時還得與經(jīng)選舉或任命產(chǎn)生的官員組成的一些委員會分享權(quán)力。4)市議會對市政預(yù)算擁有基本的控制權(quán)。4.1國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型2.市長議會制實行市長議會制(mayorcouncilform)的城市,其議決機構(gòu)和行政機構(gòu)分設(shè),市長在與市議會的關(guān)系中處于優(yōu)勢地位。人們通常稱之為“強市長制”(strongmayorform)。以美國的強市長制為例,市長議會制的基本特征是:(1)市長和市議員分別由市民選舉產(chǎn)生,市長和市政府工作部門的首長不得兼任市議員。(2)市議會有權(quán)制定規(guī)章制度和當?shù)胤伞?3)市長有權(quán)獨立任免市政府各工作部門的首長。(4)財政預(yù)算權(quán)主要掌握在市長手中。(5)市長有一定的立法權(quán),市長和市議會聯(lián)合制定政策。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.1國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型2.市長議會制

這種市政體制下,市長能夠集中精力處理重要問題,如考慮大政方針、從事競選連任、協(xié)調(diào)政治關(guān)系等。優(yōu)點：市政府由行政首長進行統(tǒng)一指揮,有利于提高行政效率。缺點：由于市長大權(quán)在握,市議會的制約力較弱,容易引起市長專權(quán)并激化府會矛盾。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.1國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型3.市議會制市議會制(councilform)由市議會兼行議決權(quán)和行政權(quán),市議會就是市政府。以英國為例,市議會制的基本特征是:(1)由市民直接選舉的市議員組成市議會。(2)由議員選舉其中一位為市議會議長,即市長。(3)市議會設(shè)立有若干委員會,它們既行使審議議決權(quán)又行使行政決策權(quán)。(4)市議會任免若干行政長官,聘任一些行政職員。優(yōu)點：有利于維護市議會的權(quán)威性,有利于市議會對城市管理的監(jiān)督,有利于減少議決機構(gòu)與行政機構(gòu)的矛盾;缺點：市長沒有實權(quán),不能對市政管理實施統(tǒng)一指揮,不利于協(xié)調(diào)各部門工作,對行政效率也可能產(chǎn)生不利影響。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.1國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型4.市委員會制市委員會制(commissionform)類似于市議會制,即由市委員會兼行市政管理的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材市委員會制與市議會制的區(qū)別：市委員會的成員并非都由市民選舉產(chǎn)生,部分成員可能由上層政府任命產(chǎn)生。市委員會制由少數(shù)委員掌握所有的立法和行政權(quán)力,委員們集體履行市議會的職責,通過決議、制定法案、征稅和撥款。優(yōu)點：有利于精簡機構(gòu)和人員,有利于議決權(quán)和行政權(quán)的統(tǒng)一。缺點：缺乏統(tǒng)一指揮,經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難。4.1國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型4.市委員會制市委員會制的基本特征是:(1)由市民選舉或上層(州、縣)政府(州長、縣長、議會)任命產(chǎn)生市委員,組成市委員會。(2)市長既可由選民直接選舉產(chǎn)生,也可從委員會成員中推選產(chǎn)生。市長是委員會主席和市政府的代表,他主持委員會會議,并在一些重要場合代表市政府。但市長在立法和管理方面并不比其他委員享有更大的權(quán)力。有些市委員會實行輪流主持會議和擔任市長的制度。(3)每個委員分別兼任一個或幾個行政部門的行政首長。(4)委員會表決任免若干個較重要的行政長官,包括市秘書、市司庫、市審計、市檢察官等,他們對市委員會負責。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.1國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型5.議會經(jīng)理制議會經(jīng)理制(councilmanagerform)起源于美國弗吉尼亞州的斯湯頓市(Staunton),1908年該市議會制定一項法案,決定設(shè)立“總經(jīng)理”一職。議會經(jīng)理制具有以下基本特征:(1)由市民選舉市議員組成市議會,市議會的人數(shù)很少,一般為5-7人,而且黨派色彩很弱。(2)市議會負責制定政策、通過法令、選舉撥款、監(jiān)督行政。(3)市議會公開招聘一位專業(yè)人士擔任市經(jīng)理,市經(jīng)理對市議會負責,必須執(zhí)行市議會通過的地方性法規(guī)和決議。(4)市長由市議會選舉產(chǎn)生或議長兼任,也可由選民選舉產(chǎn)生,市長是榮譽性職務(wù),沒有實際行政指揮權(quán)力,也無權(quán)干預(yù)市經(jīng)理的工作。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.2國外市政體制舉要4.2.1美國市政體制1.市政體制的類型美國市政體制主要有四種類型：城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材市長議會制(強市長制)議會市長制(弱市長制)市委員會制議會經(jīng)理制4.2國外市政體制舉要4.2.1美國市政體制

美國城市議會大多由5-7人組成,少數(shù)大城市的議會人數(shù)超過10人。除大城市外,絕大多數(shù)城市議會的成員都是兼職的。人口在25萬-50萬的城市,大約有2/3的市議會實行議員專職制。專職議會大多實行市長議會制或議會市長制。在議會經(jīng)理制下,只有10%的城市實行議員專職制。市議員選舉有三種方式：第一種是分區(qū)選舉；第二種是不分區(qū)選舉；第三種是混合選舉。閱讀材料：我在美國當市長助理城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.2國外市政體制舉要4.2.2英國市政體制英國是議會民主和地方自治制度的發(fā)源地,城市普遍擁有自治權(quán)。英國城市自治是在法律范圍內(nèi)的有限自治。1.城市議會英國城市很早就設(shè)有議會,城市議會集立法權(quán)和行政權(quán)于一身,實行議行合一體制,行政權(quán)由議會內(nèi)部設(shè)置的若干行政委員會行使。2.議會委員會英國市議員均為兼職,并且不領(lǐng)取薪金。城市行政職權(quán)由議會授權(quán)各委員會行使,委員會根據(jù)議會的授權(quán)自行處理主管事務(wù)。市議會委員會主要有兩類:一是法定委員會，二是常設(shè)委員會。此外,市議會還設(shè)有臨時委員會。臨時委員會是應(yīng)臨時需要設(shè)立的,隨著事務(wù)的結(jié)束而取消。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.2國外市政體制舉要4.2.3法國市政體制法國地方行政建制中,市鎮(zhèn)是基層行政單位。根據(jù)法律規(guī)定,所有的居民共同體,不論人口多寡,均為市鎮(zhèn),享有市鎮(zhèn)的法律地位。1.城市議會法國市議會由市民普選產(chǎn)生。市議會每季度至少開會一次,會議公開舉行。法國市議會負責設(shè)立和組織市行政機構(gòu),決定市預(yù)算并監(jiān)督執(zhí)行,決定公共工程及其實施方式,領(lǐng)導(dǎo)城市建設(shè)規(guī)劃,審議市長簽訂的合同等。市議會有權(quán)創(chuàng)建和組織公共事業(yè)。城市公共事業(yè)分為強制性公共事業(yè)(如基礎(chǔ)教育)和自由處置公共事業(yè)。對于強制性公共事業(yè),市議會沒有選擇的自由。對于自由處置公共事業(yè),市議會可根據(jù)需要自行決定和做出安排。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.2國外市政體制舉要4.2.3法國市政體制2.市長的角色市長既是市議會議長,又是城市的行政首腦,全面領(lǐng)導(dǎo)市政管理工作。市長由市議會在其成員中選舉產(chǎn)生。市長任職期間沒有薪俸,但領(lǐng)取職務(wù)津貼。法國市長具有雙重身份:既是城市的最高行政長官,又是中央政府在城市的代理人。法國市政管理越來越多地實行委托管理和企業(yè)化運作。此舉使市民可以享受到更好的公共服務(wù)。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.2國外市政體制舉要4.2.4日本市政體制日本地方政府均稱地方公共團體,均實行地方自治?，F(xiàn)行地方自治體制采用“都、道、府、縣”和“市、町、村”兩級制。市、町、村是設(shè)在都、道、府、縣內(nèi)的地方基層組織。都、道、府、縣和市、町、村都享有自治地位。1.城市分類：

日本城市分為兩大類:一類是一般市,另一類是政令指定市。2.城市政府：

城市政府由議決機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)(即議會和地方公共團體的行政首腦)組成。市議會是市政府的最高權(quán)力機關(guān),由選民直接選舉產(chǎn)生。城市政府的執(zhí)行機關(guān)為市長及其工作機構(gòu)。市長由轄區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生,任期4年。在市長之下,設(shè)有若干輔助辦事和行政執(zhí)行機構(gòu),輔佐市長工作。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.3國外市政體制比較4.3.1西方市政體制的多樣性西方國家市政體制的組織形式具有多樣性,市長和行政機關(guān)的職權(quán)也有很大差異。西方國家市政體制呈現(xiàn)出多樣化特征的主要原因在于:城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(1)各國政治和歷史傳統(tǒng)不同。(2)各國國家結(jié)構(gòu)形式不同。(3)各國普遍實行地方自治。原因4.3國外市政體制比較4.3.2西方市政體制的共性總結(jié)西方發(fā)達國家的市政體制,可得出一些共性特征。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材共性特征1.城市政府為基層行政單位2.城市政府普遍享有自治權(quán)力3.議會在城市管理中扮演重要角色4.實行公共產(chǎn)品的多中心供給體制4.4大都市區(qū)治理改革4.4.1大都市區(qū)的形成和發(fā)展從20世紀50年代開始,發(fā)達國家城市的發(fā)展模式發(fā)生變化。大城市的周邊地區(qū)由于交通方便、自然環(huán)境優(yōu)美,成為住宅建設(shè)首選地區(qū),許多高家庭相繼遷往郊區(qū)居住。為了減輕城市中心地區(qū)的人口、環(huán)境和就業(yè)壓力,一些特大城市也有意識地在郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)新城。隨著郊區(qū)住宅區(qū)的形成,工業(yè)和零售業(yè)也出現(xiàn)外遷趨向,造成郊區(qū)急劇擴張和市鎮(zhèn)化,大城市的邊緣地帶涌現(xiàn)出許多新城鎮(zhèn)。這種城市集聚和擴散的雙向運動,推動著大城市地域迅速擴張和膨脹,與周圍的市鎮(zhèn)逐漸連接,融為一體。這樣,就形成了中心城市與周邊市鎮(zhèn)具有內(nèi)部關(guān)聯(lián)、空間層次、地域分工和連帶景觀的巨型地域綜合體,形成了以大城市為核心、包括周圍市鎮(zhèn)的大都市區(qū)。在經(jīng)濟高度發(fā)達地區(qū),多個中心市鎮(zhèn)的擴張和合作發(fā)展,最終在地域上相互交叉連接,形成了大都市地區(qū)。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材4.4大都市區(qū)治理改革4.4.2大都市區(qū)的治理創(chuàng)新

隨著大城市不斷擴張，在其邊緣地區(qū)也會出現(xiàn)行政合并和市政兼并運動。城市管理出現(xiàn)許多新問題:一部分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟效益,需要跨越自治市鎮(zhèn)的管轄地區(qū)提供服務(wù);各市鎮(zhèn)也面臨一些共同問題,如環(huán)境保護、社會治安、公共教育等,需要通過政府間合作進行處理。這些需要跨轄區(qū)提供的公共管理和公共服務(wù),與各市鎮(zhèn)相互獨立的管