第二章 社區(qū)治理的基本理論

第二章社區(qū)治理的基本理論一、研究什么？

（一）什么是社區(qū)治理？（二）如何實現(xiàn)社區(qū)的良好治理？二、我們?yōu)槭裁匆芯可鐓^(qū)治理？

從社會管理角度看，我們現(xiàn)處于一個怎樣的時代？第一組案例：朱久耕事件、上海釣魚執(zhí)法事件第二組案例：醫(yī)療改革、《城市房屋拆遷管理條例》的修改、房價太高第三組案例：汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流（一）宏觀背景：時代的要求總結(jié)：我們現(xiàn)在已經(jīng)進入了一個政府為主導(dǎo)的多元主體共同參與治理的時代。

1、管理社會中，政府不是單一主體；

2、公民社會正在快速成長；

3、一項政策的出臺往往是多個利益群體共同博弈的結(jié)果；從國家發(fā)展方向角度，我們?nèi)匀灰愿母餅橹c，而下一階段的改革應(yīng)該在政治體制改革取得突破，而按照漸進改革的思路，改革先從基層取得寶貴經(jīng)驗。

（二）微觀背景：社會轉(zhuǎn)型

1、計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟

2、單位制到社區(qū)制

（三）理論背景：市場失靈和政府失靈

市場失靈是指在資源配置的某些領(lǐng)域完全依靠市場機制的作用無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。市場失靈主要表現(xiàn)在：

1.公共產(chǎn)品

2.壟斷

3.外部效應(yīng)

4.失業(yè)、通貨膨脹和經(jīng)濟失衡

5.分配問題政府在發(fā)揮經(jīng)濟職能時也存在一些內(nèi)在的局限，政府也會出現(xiàn)失靈。主要體現(xiàn)于以下幾個方面：

1.公共政策失效

2.公共產(chǎn)品供給的低效率

3.政府部門的擴張沖動

4.尋租行為政府失靈市場失靈和政府失靈的存在，呼喚政府、市場（營利組織）、第三部門（非營利組織）等共同參與管理社會公共事務(wù)、供給公共品。

美國著名經(jīng)濟學(xué)家韋斯布羅德認為，由于政府和市場在提供公共產(chǎn)品方面的局限性，導(dǎo)致了對于非政府組織的功能需求。（四）時代背景：經(jīng)濟的全球化總結(jié)：

從國際來看，世界的聯(lián)系越來越緊密，處理世界的事務(wù)需要國家與國家之間的合作；從國家范圍內(nèi)來看，政府并不能做好所有的事情，處理社會公共事務(wù)需要政府、社會、市場之間的合作共治。第一節(jié)治理理論概述（一）治理理論的提出治理（governance）一詞是相對于傳統(tǒng)的統(tǒng)治（government）而言的?！爸卫怼备拍钪砸饘W(xué)者的廣泛關(guān)注，主要是因為在許多學(xué)者看來，隨著全球化時代的來臨，人類的政治生活正在發(fā)生重大的變革，其中最引人注目的變化之一，便是人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治，從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的治理，從民族國家的政府統(tǒng)治走向全球治理。因而，治理、善治和全球治理不僅引起了學(xué)者的關(guān)注，也為政治家和政治組織所關(guān)注。近年來，經(jīng)過西方理論家的使用、闡釋和發(fā)展，通過國際組織和西方國家的政治與行政實踐對它的運用和檢驗，治理不僅擁有了全新的含義和概念，而且成為了西方學(xué)術(shù)界指導(dǎo)公共管理實踐的一種新理論和新理念，對世界各國的行政改革探索產(chǎn)生了重要的影響。治理理論之所以在經(jīng)濟社會發(fā)展到20世紀末期才逐漸出現(xiàn)，并被作為傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治理論和市場模式理論的替代，有著特定的社會根源和時代背景。分析一下治理理論的提出和發(fā)展歷程，可以歸納出該理論產(chǎn)生和發(fā)展的一些條件和誘因：（1）國際經(jīng)濟一體化及全球化對社會帶來的全面影響，尤其是對公共行政管理的影響；（2）工業(yè)主義和理性主義對于公私管理的共同啟示；（3）治理理論的產(chǎn)生受惠于現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用；（4）治理理論的出現(xiàn)是一種對國家傳統(tǒng)的官僚制和市場形式的批評的回應(yīng)；（5）世界各國民主化進程的推進和市民社會的發(fā)展也推動了治理理論的產(chǎn)生。識記P361989年，世界銀行發(fā)表的一篇題為《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)增長》的報告中，首先使用了“治理危機”一詞。美國學(xué)者詹姆斯·N·羅西瑙于1995年發(fā)表題為《沒有政府的治理》的專著，并撰寫了題為《21世紀的治理》、《面向本體論的全球治理等文章》，為治理理論的創(chuàng)立作出了奠基性的貢獻。二、治理的定義以及含義治理（Governance），作為治理理論的一個基本概念，有著自己獨特的內(nèi)涵。英文中的動詞govern既不是指統(tǒng)治（rule），也不是指行政（administration）和管理（management），而是指政府對公共事務(wù)進行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務(wù)，只介于負責(zé)統(tǒng)治的政治與負責(zé)具體事務(wù)的管理之間，它是對于以韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政的替代，意味著新公共行政或者新公共管理的誕生，因此可譯為治理?！盵1]governance則是有關(guān)治理的模式，尤其是指在市場經(jīng)濟條件下，政府對公共事務(wù)的治理之道，[2]故把治理理論看作是一種“治道變革”即統(tǒng)治方式的變革。

[1]

毛壽龍著：《西方政府的治道變革》，中國人民大學(xué)出版社，1998年版，第7頁。[2]

毛壽龍著：《西方政府的治道變革》，中國人民大學(xué)出版社，1998年版，第7頁。（一）治理的定義P39

一般認為，治理理論興起于20世紀90年代前后。90年代以來，西方學(xué)者從國家與社會、公共部門與私人部門、權(quán)力與責(zé)任、社會自主等不同角度對“治理”的概念進行了界定。

1.全球治理委員會將治理定義為：個人與公司機構(gòu)管理其自身事務(wù)的各種不同方式之總和；是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。

2.治理理論的四個規(guī)定性特征全球治理委員會指出，治理概念所包含的規(guī)定性特征包括：（ABCD）A．治理不時一整套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程。B．治理過程的基礎(chǔ)不是控制和支配，而是協(xié)調(diào)C．治理既涉及公共部門，也包括私人部門D．治理不意味著一種正式的制度，而是持續(xù)的互動3.治理概念的六種不同用法英國學(xué)者羅伯特·羅茨在對學(xué)界的不同說法進行了梳理后，提出有關(guān)治理概念的哪六種不同用法？(P39)答：1.作為最小國家的治理。2.作為公司治理的治理。3.作為新公共管理的治理。4.作為“善治”的治理。5.作為社會—控制論系統(tǒng)的治理。6.作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。4.治理理論的基本內(nèi)涵P40

1、在治理的主體上，允許政府以外的其他組織參與到治理主體系列中來。

2、在治理的基礎(chǔ)上，超越國家權(quán)力中心論，國家對內(nèi)已不再享有唯一的、獨占性的統(tǒng)治權(quán)威，國家仍然發(fā)揮主要作用，但必須和其他行為體合作。

3、在治理的方式上，不是傳統(tǒng)的行政命令或政策實施，而是政府和其他組織的利益協(xié)調(diào)和博弈。

4、在治理的目的上，各行為體只要得到公眾的認可，就可以成為社會權(quán)力的中心，在互信、互利、相互依存的基礎(chǔ)上進行持續(xù)不斷的協(xié)調(diào)談判，在滿足各參與行為體利益的同時，最終實現(xiàn)社會發(fā)展和公共利益的最大化。

（參考：格里·斯托克:《作為理論的治理:五個論點》）

5.關(guān)于治理理論的主要論點英國學(xué)者格里·斯托克在對目前流行的各種治理概念作了一番梳理后提出，作為一種理論的治理有哪五種主要的論點？答：五種主要的論點：⑴治理是指出自政府但又不限于政府的一套社會公共機構(gòu)和行為者；⑵治理明確指出在為社會和經(jīng)濟問題尋求解答的過程中存在的界線和責(zé)任方面的模糊之點；⑶治理理論明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；⑷治理之行為者最終形成一個自主自治的網(wǎng)絡(luò)；⑸治理理論認定：為好事情的能力并不在于政府權(quán)力，不在于政府下命令或運用其權(quán)威。

思考題：統(tǒng)治與治理的區(qū)別（二）“治理”與“統(tǒng)治”概念的本質(zhì)區(qū)別

治理作為一種政治管理過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會秩序，推動社會發(fā)展。這是兩者的共同之處。所不同的，也就是他們的本質(zhì)上的區(qū)別在于：

1、治理與統(tǒng)治的主體不盡相同。統(tǒng)治的主體一定是社會的公共機構(gòu)，而治理的主體強調(diào)多元性和多樣性。統(tǒng)治是由政府單獨行使公共事務(wù)的管理權(quán)限，而治理是公共事務(wù)管理過程中政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作。

2、管理過程中權(quán)力運行的向度不同。政府統(tǒng)治的權(quán)力運行向度是自上而下的，運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和行政手段，對社會公共事務(wù)進行單一向度的管理。而治理的權(quán)力運行向度是多元的、相互的，是一個自上而下、自下而上的互動管理過程，主要通過談判協(xié)商、對話合作、溝通交流、相互認同和確立目標等方式對公共事務(wù)實施管理。

3、管理的范圍不同。政府統(tǒng)治所涉及的范圍是以領(lǐng)土為界的民族國家。而治理的范圍可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國家，也可以是超越國家領(lǐng)土界限的國際領(lǐng)域。

4、權(quán)威的基礎(chǔ)和性質(zhì)不同。統(tǒng)治的權(quán)威主要源自政府的法規(guī)命令，治理的權(quán)威主要源于公民的認同和共識。前者以強制為主，后者以自愿為主。

政府統(tǒng)治是以國家和政府為主體，對社會各部分進行管制和管理，以實現(xiàn)公共利益的過程。治理是人類社會的各種組織（主要包括政府、營利組織、第三部門等）公共參與管理社會公共事務(wù)，謀求公共利益的過程。醫(yī)改歷程

2004年，衛(wèi)生部公布《國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查》的報告顯示：中國內(nèi)地城市沒有任何醫(yī)療保險的人口占百分之四十四點八，農(nóng)村為百分之七十九點一。民眾“看病貴、看病難”等現(xiàn)實矛盾日漸突出，有專家對醫(yī)改的指導(dǎo)思路提出質(zhì)疑。2005年7月，國務(wù)院發(fā)展研究中心在媒體發(fā)布關(guān)于醫(yī)改的研究報告稱，中國醫(yī)改總體上不成功，其癥結(jié)是近二十年來醫(yī)療服務(wù)逐漸市場化、商品化。

2006年9月，成立了有十一個部委組成的醫(yī)改協(xié)調(diào)小組，國家發(fā)改委主任和衛(wèi)生部部長共同出任組長。2007年年初，醫(yī)改協(xié)調(diào)小組委托六家研究機構(gòu)對醫(yī)改進行獨立、平行研究并提出建議，后研究機構(gòu)增加至九家。2008年10月14日，《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(征求意見稿)》開始在網(wǎng)絡(luò)上征求意見。二00九年一月二十一日，在溫家寶總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，新醫(yī)改方案獲原則通過。2009年4月7日，新醫(yī)改方案出臺，老百姓直呼看不懂。

思考：醫(yī)改方案的制定符合治理理念嗎？三、善治及其基本要素

（一）何謂善治？

善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程。其主要特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。（俞可平）（二）基本要素

1、合法性。指的是社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。

2、法治。依法行事，人人平等。這是善治的基本要求。沒有法治就沒有善治。

3、透明性。指的是政治信息的公開性。

4、責(zé)任性。是指人們應(yīng)當(dāng)對自己的行為負責(zé)。

5、回應(yīng)。指的是公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時的和負責(zé)任的反應(yīng)。

6、有效。主要是指管理的效率。

7、參與。是指公民對政治生活及其他社會生活的參與。

8、穩(wěn)定。它是善治的重要的衡量指標。

9、廉潔。主要是指政府官員廉潔奉公、遵紀守法、清正為民。

10、公正。任何公民在政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力上都是平等。案例：漢口西路地下隧道

2005年1月，南京市公安局副局長、交管局長胡小翔等10位市人大代表提出了一份議案——在漢口西路西口新建一條隧道穿過河海大學(xué)，這便是漢口西路西延工程建設(shè)方案的雛形。按照規(guī)劃，2011年工程完工后，拓寬成為雙向4車道交通干道的漢口路將把南京大學(xué)徹底劈成南北兩半，學(xué)生們將不得不經(jīng)由隧道在教學(xué)區(qū)和生活區(qū)之間穿行；道路經(jīng)過以寧靜優(yōu)美著稱的南京師范大學(xué)校園的北圍墻后，再連接一條凈空高度大于3米的地下隧道，穿越河海大學(xué)校區(qū)，從河海大學(xué)校門口鉆出地面，設(shè)立隧道出口。南京市一位不愿透露姓名的交通規(guī)劃專家也指出，隧道東口意味著南師大附近將會出現(xiàn)兩個巨大的廢氣排放口；而拓寬后的漢口路將把南京大學(xué)校園徹底一分為二。由于南京大學(xué)教學(xué)區(qū)與宿舍區(qū)分別位于漢口路南北兩側(cè)，上下課高峰時段學(xué)生擁擠密集，漢口路西延后，大量的快速機動交通還將帶來巨大的交通事故隱患。方案一經(jīng)提出，就得到江蘇省的支持。來自政府和民間的多個渠道證實，江蘇省政府向南京市政府提出盡快上馬漢口路工程，省政府愿意為此撥出10億元經(jīng)費。這使得漢口路西延工程迅速提上議事日程。2008年1月24日，江蘇省政協(xié)十屆一次會議召開，包括河海大學(xué)教務(wù)處處長吳勝興等在內(nèi)的14名省政協(xié)委員，聯(lián)合提交了反對漢口路西延的提案，認為西延工程將破壞文教歷史傳統(tǒng)區(qū)域的氛圍和格局，還會造成高校的交通安全隱患。江蘇省人大代表、南京大學(xué)老教授伍貽業(yè)也是工程的堅定反對者之一。伍貽業(yè)甚至提出質(zhì)疑：漢口路西延隧道的通行車輛設(shè)計為小汽車，“那這條路主要就是為北京西路上的政府機關(guān)用車設(shè)計的”！其后，包括南京市市長蔣宏坤、江蘇省政府辦公廳副秘書長張大強、南京市副市長陸冰等在內(nèi)的省、市領(lǐng)導(dǎo)多次到河海大學(xué)座談溝通，但雙方始終未能達成共識。但現(xiàn)在看來，教授們的反對收效甚微。孫其昂回憶，在參加鼓樓區(qū)兩會時，曾專門向區(qū)委和區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)表示，學(xué)校反對漢口路工程，但是區(qū)領(lǐng)導(dǎo)卻回答說：“你們學(xué)校不是已經(jīng)同意了嗎？”直到11月5日，在“南京基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況”新聞發(fā)布會上，南京市建委副主任鄒建平介紹，漢口路西延已經(jīng)完成了整個工程的實施方案，基本完成漢口路西延工程的項目設(shè)計，這一項目也已經(jīng)立項得到了上級部門的批準。具體漢口路西延的方案和環(huán)評報告，將于下月在南京市城建展覽館公示，他表示，歡迎市民都去看一看，并提出寶貴的意見和建議。問題：從善治角度看，漢口西路地下隧道方案的制定存在什么問題嗎？第二節(jié)治理理論興起的背景一、全球化時代人類政治生活的變化跡象（一）全球性及其分類（二）經(jīng)濟全球化（三）全球化影響下的人類政治生活變遷二、世界范圍的“結(jié)社革命”（一）“全球性結(jié)社革命”概況20世紀80年代前后，全球出現(xiàn)了一場“結(jié)社的革命”，其主要標志是在世界各國涌現(xiàn)出一大批民間非營利/非政府組織。（二）“全球性結(jié)社革命”的發(fā)生原因萊斯特·薩拉蒙對“全球性結(jié)社革命”的發(fā)生原因做了最精辟的論述，歸結(jié)為四個“危機”和兩次“革命”。 P53-P56

反思

發(fā)端自20世紀后半期的"結(jié)社革命"見證了公民社會的全球復(fù)興,拓展乃至重構(gòu)了國家與社會之間的關(guān)系與制度空間。然而,現(xiàn)有的結(jié)社革命理論并沒有能夠認真對待公民社會組織與主權(quán)國家之間的關(guān)系。一方面,從主權(quán)的視角來看,結(jié)社革命固然是個人權(quán)利成長的歷史表征,但它同樣是一個主權(quán)觀念不斷被重塑的產(chǎn)物;另一方面,對公民社會組織與主權(quán)國家之間關(guān)系的考察表明,如何處理二者之間的關(guān)系,則需要我們進一步從關(guān)系性視角反思主權(quán)的正當(dāng)性,重解主權(quán),乃至為公民社會組織的興起提供合法性依據(jù)。

三、新管理主義思潮的興起及其背景（一）新管理主義思潮的興起

20世紀末治理理論與實踐的興起，還受到新管理主義思潮的影響。新管理主義源自于新泰勒主義。（泰勒（1856-1915）是最早的管理理論——科學(xué)管理理論的首要代表人物。（二）新管理主義思潮影響下的政府改革論述新管理主義思潮及其對政府改革的影響。答：新管理主認思潮影響下的政府改革：⑴高度集要的管理體制向分權(quán)、放權(quán)的管理體制轉(zhuǎn)變；⑵政府職能定位于“掌舵”而不是“劃漿”；⑶公共事務(wù)從“官營”“公營”變?yōu)椤懊駹I”“私營”；⑷將競爭機制引入公共部門；⑸由重視投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果的產(chǎn)出；⑹利用社區(qū)資源實現(xiàn)公共利益目標；⑺規(guī)定明確的服務(wù)標準和公眾享有的權(quán)利。第三節(jié)社區(qū)治理的含義及其背景

（一）社區(qū)治理的含義

社區(qū)治理指的是一種由共同的目標支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的活動或管理機制。

（政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程和機制。）

1、就主體而言，由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?/p>

我國過去在對基層社會的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區(qū)治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區(qū)自治組織、非營利非政府組織、轄區(qū)單位等。因此，社區(qū)的公共事務(wù)需要多元主體的參與和決策，政府與社區(qū)之間要形成積極而有成效的合作信任關(guān)系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程）為目標，達至社區(qū)公共利益的最大化。

2、就過程而言，由行政控制轉(zhuǎn)為民主協(xié)商。

我國過去的基層社會管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。而社區(qū)治理則強調(diào)居民參與，要求社區(qū)發(fā)展的各項規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實施以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)。居民不再依附于單位或街居組織，更不受它們的庇護，而是彼此形成平等互惠的關(guān)系。

3、就結(jié)構(gòu)而言，由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)互動結(jié)構(gòu)。我國過去的街居體制結(jié)構(gòu)是從上級政府到街道辦事處到居委會再到居民，單位體制結(jié)構(gòu)是從上級單位到下級單位再到居民，只有垂直的關(guān)系，沒有橫向的聯(lián)系。而在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)主體多元化，街道與居委會之間、居民與政府之間的關(guān)系由單向運行轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動；大量社區(qū)中介組織的培育和發(fā)展，在居民和政府之間又是一道溝通和聯(lián)系的橋梁，從而將社區(qū)中行政力量、自治力量和社會力量構(gòu)筑成橫向的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

4、社區(qū)治理作為區(qū)別于政府行政化管理方式的另類社會管理模式，其權(quán)力運行的方向并不總是單一的、自上而下的，它是一種多向度的、上下互動的過程。二、由社會控制到社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變（一）傳統(tǒng)社區(qū)管理模式及其特征（二）由社會控制到社區(qū)治理轉(zhuǎn)變的必然改革開放以來，以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革以及與之配套的相關(guān)政治、社會體制變革導(dǎo)致整個社會的結(jié)構(gòu)性變遷，使得傳統(tǒng)的城市社會管理體制面臨日益嚴重的危機。社會的結(jié)構(gòu)性變遷主要表現(xiàn)在以下方面：第一，單位體制弱化使得單位的社會職能外溢。第二，城市人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，單位體制外的社會空間日益擴大。第三，居民的社區(qū)性公共需求、鄰里關(guān)照和互助需求，以及社區(qū)共同利益聚合與表達的需求日益增長。第四，政府機構(gòu)改革與城市管理任務(wù)加重。第四節(jié)與社區(qū)治理相關(guān)的范疇一、社區(qū)發(fā)展是社區(qū)居民在政府機構(gòu)的指導(dǎo)和支持下，依靠社區(qū)力量，有目的，有計劃地改造社區(qū)經(jīng)濟、社會、文化狀況，解決社區(qū)問題，增強社區(qū)凝聚力，提高居民生活水平，促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。