法律知識(shí)探究民事訴訟中的訴答程序

精品文檔精心整理精品文檔可編輯精品文檔法律知識(shí)探究民事訴訟中的訴答程序目錄：1、法律知識(shí)探究民事訴訟中的訴答程序2、法律知識(shí)撤訴談刑事訴訟中的3、法律知識(shí)研究行政訴訟簡易程序省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全省水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)報(bào)，省人民政府定期將監(jiān)測、預(yù)報(bào)情況予以公告?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法民事訴訟中的訴答程序探究熊躍敏【摘要】作為審前準(zhǔn)備程序的重要組成部分，訴答程序具有確定爭點(diǎn)、防止訴訟突襲并開示事實(shí)與證據(jù)的功能。應(yīng)將被告提交答辯狀的行為定位于被告的權(quán)利。在我國，被告不按時(shí)提交答辯狀的不宜采用英美法系“不應(yīng)訴判決”的制度。考慮到被告提交答辯狀，對(duì)充實(shí)審前準(zhǔn)備程序，避免訴訟拖延具有重要意義，應(yīng)從制定設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)被告按時(shí)提交答辯狀。為了使當(dāng)事人在訴訟的初期盡可能提出全部的攻擊防御方法，并有助于簡化和限縮爭點(diǎn)，民事訴訟法應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范起訴狀與答辯狀的記載事項(xiàng)。近年來，基于程序公正與充實(shí)開庭審理的需要，民事審前準(zhǔn)備程序的完善成為我國民事訴訟法學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題之一，而證據(jù)交換與舉證時(shí)限制度的確立表明具有實(shí)質(zhì)意義的審前準(zhǔn)備程序已初步形成。民事審前準(zhǔn)備程序?qū)闋廃c(diǎn)與證據(jù)整理而設(shè)。綜觀兩大法系各國，為使當(dāng)事人與法院盡早了解案情并整理爭點(diǎn)，在充分重視通過法院與雙方當(dāng)事人之間以口頭方式的討論與交流進(jìn)行爭點(diǎn)整理的同時(shí)，也對(duì)書面方式給予足夠的關(guān)注。(注釋：無論是英國新民事訴訟規(guī)則對(duì)案情聲明的強(qiáng)調(diào)，還是日本新民事訴訟法對(duì)準(zhǔn)備書狀制度的改革，都體現(xiàn)了在訴訟的初期通過書狀的交換盡早整理爭點(diǎn)，以加快訴訟進(jìn)程的宗旨，德國更是以書狀的交換作為爭點(diǎn)整理的主要方法。)我國關(guān)于審前準(zhǔn)備程序的改革實(shí)踐多關(guān)注于通過法官與雙方當(dāng)事人之間共同進(jìn)行的證據(jù)交換以實(shí)現(xiàn)整理爭點(diǎn)與證據(jù)的功能。實(shí)際上，在缺乏英美法證據(jù)開示制度的背景下，如果不對(duì)訴訟初期階段當(dāng)事人之間訴狀、答辯狀等書狀的交換予以完善，在當(dāng)事人尚不能對(duì)案情作大致判斷之時(shí)，將會(huì)直接影響證據(jù)交換的效果。在修改現(xiàn)行民事訴訟法，重構(gòu)我國審前準(zhǔn)備程序之際，訴答程序的建構(gòu)當(dāng)進(jìn)入我們的視野。一、訴答程序的功能釋義訴答程序是當(dāng)事人通過起訴狀、答辯狀等書狀的交換而明確主張的程序。訴答的稱謂源于英國古老的普通法傳統(tǒng)，曾經(jīng)在英美法中發(fā)揮相當(dāng)重要的作用。盡管大陸法系國家立法上沒有訴答程序的稱謂，但就該程序的核心內(nèi)容——訴狀與答辯狀等書狀的交換則跨越法系的不同而為各國民事訴訟程序所共有。當(dāng)然，如果我們僅僅借用訴答程序的稱謂來表達(dá)審前準(zhǔn)備程序中的書狀交換，各國書狀交換的范圍則存在很大的不同。例如美國訴答程序中的書狀交換僅限于訴狀與答辯狀的交換;而在德國和日本，書狀的范圍還包括涉及雙方當(dāng)事人攻擊防御方法的書面文件的交換。如果將美國的訴答程序定位于狹義的訴答程序，那么，德國與日本則可以劃歸廣義的訴答程序。就訴答程序的功能而言，主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：第一是確定爭點(diǎn)。在民事訴訟中，通過訴狀與答辯狀的交換，除具有告知訴訟的最基本的功能外，最為重要的就是確定爭點(diǎn)。例如，在英國，案情聲明最重要的功能在于促進(jìn)法院和當(dāng)事人識(shí)別并固定案件爭點(diǎn)。[1]在美國，盡管1938年聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則將訴答程序原有的確定爭點(diǎn)的功能讓位于證據(jù)開示，但實(shí)務(wù)中，律師所提交的訴答書狀往往能夠做到盡量明確、詳細(xì)地提示事實(shí)關(guān)系以便使法官因此得以盡早、詳細(xì)地了解事實(shí)，以盡早確定爭點(diǎn)。大陸法系國家傳統(tǒng)上注重口頭審理原則，訴答程序的作用并不突出。不過，在促進(jìn)審理集中化的一系列改革中，德、日等國加強(qiáng)了對(duì)準(zhǔn)備書狀制度的改革，通過明確規(guī)定書狀的記載內(nèi)容使法院與當(dāng)事人能盡早了解案情并整理爭點(diǎn)。第二是防止訴訟突襲。訴訟突襲表現(xiàn)為一方當(dāng)事人在開庭審理的過程中，提出新的主張與證據(jù)，使另一方當(dāng)事人無法進(jìn)行充分有效的攻擊防御，而處于不利的訴訟境地。“真實(shí)最可能發(fā)現(xiàn)在訴訟一方合理地了解另一方時(shí)，而不是在突襲中?！痹V訟突襲顯然是違背民事訴訟平等對(duì)抗理念的，因而，在原告提交起訴狀后，要求被告提交答辯狀，使雙方當(dāng)事人同時(shí)初步表明各自的觀點(diǎn)、態(tài)度及所掌握的證據(jù)資料，從而構(gòu)筑起防止訴訟突襲的第一道防線，為后續(xù)的審理奠定公正、高效的基礎(chǔ)。在美國，雙方當(dāng)事人通過訴答程序一經(jīng)確定了爭點(diǎn)，以后的訴訟程序則始終受此制約，當(dāng)事人在法庭上提出的事實(shí)主張及證據(jù)，都必須與此一致。[3]在德國，起訴狀確定了爭議的問題，此后只有經(jīng)被告的同意，才能被修正或變更。第三是事實(shí)與證據(jù)的自主開示。訴狀與答辯狀的交換一定程度上具有事實(shí)與證據(jù)的早期白主開示功能。尤其在大陸法系國家中，由于不存在英美法意義上的證據(jù)開示程序，為了使當(dāng)事人與法院在訴訟的早期能夠在更大范圍內(nèi)了解有關(guān)案件的信息，為當(dāng)事人申請(qǐng)證據(jù)提供方向并盡早確定爭點(diǎn)，往往要求在訴狀與答辯狀中詳細(xì)記載案情，并盡可能添附相關(guān)的證據(jù)。這種詳細(xì)記載案情與證據(jù)的書狀交換使事實(shí)與證據(jù)為對(duì)方當(dāng)事人與法院所了解，實(shí)質(zhì)上類似于英美法中的自主開示。如日本民事訴訟規(guī)則規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)在書狀中具體記載支持請(qǐng)求的事實(shí)與抗辯事實(shí)、重要的間接事實(shí)，明示證明相關(guān)事實(shí)的證據(jù)，同時(shí)提出重要書證的復(fù)印什，以謀求主張與證據(jù)的早期提出。[6]在德國，原告通常在其起訴狀中對(duì)案件事實(shí)加以全面敘述，指出其訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的法律規(guī)則，并為自己的法律主張引經(jīng)據(jù)典。正是通過書狀的交換，使當(dāng)事人與法院在訴訟的初期能夠?qū)Π讣纬纱笾碌恼J(rèn)識(shí)，為進(jìn)一步整理爭點(diǎn)與證據(jù)提供了基礎(chǔ)。二、被告不答辯的后果透視在我國的審判實(shí)務(wù)中，被告不按期提交答辯狀的行為比較普遍，據(jù)統(tǒng)計(jì)，被告按期提交答辯狀不到全部案件的10%。在傳統(tǒng)的審判方式下，由于法院主導(dǎo)訴訟，開庭審理前法院可以主動(dòng)調(diào)查收集證據(jù)，查明案件事實(shí)，而不受當(dāng)事人主張的限制，答辯狀僅僅視為發(fā)現(xiàn)案情的手段，是否按期提出無關(guān)緊要，因此現(xiàn)行民事訴訟法第113條規(guī)定，被告不提出答辯狀的，不影響人民法院的審理。然而，隨著法院職權(quán)的弱化與對(duì)當(dāng)事人舉證責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，加之訴訟效率的需要，被告不按時(shí)提出答辯狀使原告不能了解被告對(duì)原告提出的主張與證據(jù)的態(tài)度，從而難以對(duì)被告的反駁與抗辯做進(jìn)一步的論辯，訴訟準(zhǔn)備難以進(jìn)行，以致于法院的第一次開庭常常因原告需要對(duì)被告的抗辯收集新的證據(jù)而影響庭審的效率。為此，近年來，諸多學(xué)者希望通過尋找理論上的根據(jù)與比較法的資源為我國訴答程序的改造尋找突破口。盡管兩大法系國家均有訴答程序的規(guī)定，但對(duì)于當(dāng)事人未在法定期間內(nèi)提交答辯狀的后果卻作出了不同的選擇。在英美法系，被告不提交答辯狀或逾期提交的直接后果是原告申請(qǐng)法院作出被告敗訴的判決，即所謂“不應(yīng)訴判決”。而在大陸法系國家，情況相對(duì)復(fù)雜一些。通常，法院不能因被告未按時(shí)提交答辯狀直接判令被告敗訴，如果在第一次開庭時(shí)被告沒有劍庭或到庭后也不進(jìn)行答辯的，則依原告的請(qǐng)求進(jìn)行判決。奧地利、日本以及德國的早期第一次期日主要采取此種方法，實(shí)際上，這種做法側(cè)重于缺席判決的效果。而在德國，如果采用書面審前準(zhǔn)備程序，法院首先確定催告被告提出抗辯的期間。如果被告在訴狀送達(dá)后兩周的不變期間內(nèi)未做抗辯的意思表示，法院可依原告申請(qǐng)直接作出缺席判決。不提交答辯狀的后果不同，深植于訴訟傳統(tǒng)與訴訟結(jié)構(gòu)的差異。在英美法系民事訴訟中，答辯失權(quán)是一項(xiàng)不可或缺的制度安排。這一制度既內(nèi)在于其特有的對(duì)抗制原理及訴訟文化，又與庭市樣式及其相關(guān)的程序結(jié)構(gòu)有著密切的聯(lián)系。當(dāng)事人雙方首先必須自己設(shè)法形成攻擊防御的態(tài)勢，才能獲得法院的實(shí)質(zhì)性審理。由于事實(shí)審僅有一次，將案件交付審判的前提是存在事實(shí)上的爭點(diǎn)。被告不提交答辯狀，視為不存在爭點(diǎn)，也就無須提交審判，在審前準(zhǔn)備程序中即能夠加以解決。因此，原告原則上自行送達(dá)訴狀，而被告則必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)給以回應(yīng)。如果被告不做答辯，無論是從無須進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理的訴訟應(yīng)盡早終結(jié)的效率角度，還是出于必須迫使雙方展開對(duì)抗才能使訴訟進(jìn)入下一階段的必要，都應(yīng)該以“不應(yīng)訴”為由判決其敗訴。在那里，開庭審理在制度上既不是做出敗訴判決的必要前提，事實(shí)上絕大多數(shù)案件也都未經(jīng)過此階段，而在審前程序中已告終結(jié)。這些特點(diǎn)均與英美民事訴訟的陪審制傳統(tǒng)緊密相關(guān)。與此相對(duì)，大陸法系國家長期以來重視口頭主義，包含有敗訴等實(shí)質(zhì)內(nèi)容的判決原理上都必須經(jīng)過開庭審理才能夠做出，對(duì)于未經(jīng)口頭審理就作出實(shí)體判決持相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。盡管德國、日本、法國等主要大陸法系國家的民事訴訟現(xiàn)在都設(shè)置了較為完備的審前準(zhǔn)備程序，但上述特點(diǎn)卻沒有改變。換言之，無論被告是否答辯，他只是在開庭時(shí)缺席才可能未經(jīng)實(shí)質(zhì)性審理而遭致敗訴判決(只有德國民事訴訟的“書面審前準(zhǔn)備程序”這種特殊情況下才出現(xiàn)了例外)。可以說，與英美法系民事訴訟中幾乎不可能存在相對(duì)于“開庭審理”而言的“缺席判決”一樣，大陸法系民事訴訟的原理也很難允許有“不應(yīng)訴判決”的位置。這一點(diǎn)與大陸法系的訴訟文化有別于英美的“對(duì)抗制”、法院從送達(dá)到審前準(zhǔn)備程序都更深地介入當(dāng)事人之間的攻擊防御過程緊密相關(guān)。[8]因此，直接以被告不提交答辯狀為由作出裁判缺乏正當(dāng)性。德國經(jīng)1976年民事訴訟法的修改，書面準(zhǔn)備日益得到強(qiáng)調(diào)，前述書面審前準(zhǔn)備程序中的缺席判決即是這一改革的結(jié)果，但與英美法相比，仍顯得小心翼翼。為了強(qiáng)化答辯狀的提出，針對(duì)過去將答辯狀的提出視為一種訴訟權(quán)利的觀點(diǎn)，一些學(xué)者對(duì)提交答辯狀行為的性質(zhì)進(jìn)行界定，認(rèn)為答辯狀的提出是被告的訴訟義務(wù)，并建議應(yīng)將我國立法規(guī)定的任意答辯制修改為強(qiáng)制答辯制，即被告未在答辯期內(nèi)提交答辯狀的，視為自認(rèn)了原告的主張，并直接判決被告敗訴。[9，10]前述的做法更多的來源于英美法的啟發(fā)并通過將提交答辯狀行為定位為當(dāng)事人的訴訟義務(wù)而期待獲得理論上的支撐。[11]這種做法雖然能為強(qiáng)化答辯狀的提出提供理論上的根據(jù)，但卻難以自圓其說甚至有失偏頗。因?yàn)橐詫?duì)原告的請(qǐng)求進(jìn)行抗辯為宗旨的答辯行為是被告行使辯論權(quán)的基本方式，對(duì)被告來說，答辯權(quán)是辯論權(quán)中最基本的權(quán)利。[12]在德國，被告沒有答辯的義務(wù)，既不是必須出庭，也不需要對(duì)送達(dá)作出反應(yīng)。[4]即便在英美法中，被告也可以選擇不提交答辯狀。就答辯狀的提出而言，被告不提交答辯狀，實(shí)質(zhì)是放棄答辯的權(quán)利，視為對(duì)原告提出的訴訟請(qǐng)求的認(rèn)諾。這種認(rèn)諾的結(jié)果并不是對(duì)被告違反答辯義務(wù)的制裁，而是被告通過放棄答辯權(quán)而自我選擇的結(jié)果，就如同當(dāng)事人放棄上訴權(quán)而選擇接受不利于己的裁判結(jié)果一樣。當(dāng)然，實(shí)際上有很多被告不提交答辯狀本意并非放棄答辯權(quán)，雖然不提交書面的答辯狀，但在以后的訴訟中仍有進(jìn)行答辯的可能。至于是否允許其答辯，屬于立法政策的問題，而不能理解為是對(duì)被告未履行答辯義務(wù)的制裁。因此，應(yīng)將被告提交答辯狀的行為定位于被告的權(quán)利。當(dāng)然，雖然提交答辯狀屬被告的權(quán)利，但并不意味著權(quán)利的行使不受任何制約。從兩大法系的不同規(guī)定中可見，被告不按時(shí)提交答辯狀，是否允許其在以后的訴訟程序中再為答辯，不能僅僅將提高訴訟效率作為制度選擇的唯一考慮，而應(yīng)當(dāng)綜合考量。三、我國訴答程序重構(gòu)審前準(zhǔn)備程序功能的發(fā)揮，有賴于當(dāng)事人的協(xié)助，如果當(dāng)事人不能善盡訴訟促進(jìn)義務(wù)，則爭點(diǎn)與證據(jù)的早期整理很難完成。就訴答程序而言，當(dāng)事人雙方在訴訟的初期通過詳細(xì)記載主張與證據(jù)的書狀的交換，能夠使法院與當(dāng)事人盡早了解案情并整理爭點(diǎn)，進(jìn)而加快訴訟進(jìn)程。日本新民事訴訟法要求當(dāng)事人在準(zhǔn)備書狀中，盡量在更大范圍內(nèi)就案件事實(shí)乃至糾紛的背景情況等提供更多的信息，同時(shí)，還應(yīng)在書狀上按證明的事項(xiàng)記載自己所持有的基本證據(jù)。[13]日本新民事訴訟規(guī)則還對(duì)一些特殊案件所應(yīng)提供的書證作出了明確的規(guī)定，并對(duì)除答辯狀外的準(zhǔn)備書狀實(shí)行當(dāng)事人之間直接交換的方式。我國臺(tái)灣地區(qū)在世紀(jì)初的民事訴訟法修改中，為充分準(zhǔn)備言詞辯論，實(shí)現(xiàn)審理集中化的目標(biāo)，對(duì)書狀的記載事項(xiàng)及交換的方式進(jìn)行了修訂，有關(guān)書狀的交換也采行當(dāng)事人之間直接交換的方式。[14]我國訴答程序的完善應(yīng)圍繞以下個(gè)方面進(jìn)行：一是起訴狀與答辯狀的形式要求。我國民事訴訟法僅對(duì)起訴狀的內(nèi)容作出了規(guī)范，要求原告在起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提出具體的訴訟請(qǐng)求、事實(shí)理由以及列明證據(jù)、證據(jù)來源與證人姓名、住所，但對(duì)答辯狀的記載事項(xiàng)未作規(guī)范，而且對(duì)起訴狀內(nèi)容的規(guī)定也略顯簡單。為了使當(dāng)事人在訴訟的初期盡可能提出全部的攻擊防御方法，并有助于簡化和限縮爭點(diǎn)，規(guī)范書狀的內(nèi)容便具有一定的重要性。首先，在訴狀中，當(dāng)事人應(yīng)盡力提出全部的主張，并就主張所依據(jù)的事實(shí)與理由作出具體陳述。其次，被告應(yīng)在答辯狀中記載答辯的事實(shí)與理由，對(duì)原告的主張表明態(tài)度，包括對(duì)原告的主張承認(rèn)與否，否認(rèn)原告的主張應(yīng)表明否認(rèn)的事實(shí)與理由。再次，當(dāng)事人應(yīng)在書狀中提出證明主張與抗辯的全部證據(jù)資料，而對(duì)于重要的書證，應(yīng)在提交書狀的同時(shí)隨附書證的復(fù)印件。最后，可以考慮借鑒日本的做法，對(duì)于一些類型化的案件，通過司法解釋的方式，明確當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提交的證據(jù)資料范圍。甚至可以要求在前述案件中，即使某些證據(jù)資料不利于當(dāng)事人，但只要該證據(jù)資料屬于應(yīng)當(dāng)提交的范圍，當(dāng)事人就應(yīng)在訴訟的初期自主開示。實(shí)務(wù)中，一些法院嘗試按不同案件類型中必要的常見證據(jù)種類及范圍，事先做成解決某種案件一般所需要的證據(jù)名單，在訴訟開始時(shí)以“舉證告知”等書面形式發(fā)給雙方當(dāng)事人的做法值得提倡。[15]最高法院的《證據(jù)規(guī)定》對(duì)“舉證告知”的內(nèi)容進(jìn)行了統(tǒng)一的要求，但主要側(cè)重于對(duì)逾期舉證的后果的告知，缺乏前述對(duì)證據(jù)種類與證據(jù)范圍的告知，不能不說是一個(gè)遺憾。當(dāng)然，前述實(shí)務(wù)中的做法也主要在于舉證指導(dǎo)，證據(jù)自主開示并不是制度設(shè)計(jì)的本來目的。二是鼓勵(lì)被告按時(shí)提交答辯狀的制度設(shè)計(jì)。就兩大法系的相關(guān)規(guī)定而言，英美法“不應(yīng)訴判決”的做法過于嚴(yán)格，在我國現(xiàn)實(shí)的司法語境下并不具有可行性：其一，在我國并未實(shí)施律師強(qiáng)制代理制度，很大一部分當(dāng)事人都沒有律師代理，假如規(guī)定被告在答辯期內(nèi)不提交內(nèi)容上有著種種技術(shù)性要求的答辯狀，原則上就必須承擔(dān)敗訴后果，則可能對(duì)訴訟實(shí)務(wù)帶來相當(dāng)?shù)臎_擊乃至混亂。面對(duì)我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期民事訴訟的復(fù)雜狀況，引進(jìn)任何意味著程序正義觀念可能強(qiáng)烈沖擊實(shí)體正義的制度都應(yīng)當(dāng)十分地慎重。其二，以“不應(yīng)訴判決”來強(qiáng)制被告答辯，在我國民事訴訟的框架內(nèi)存在著結(jié)構(gòu)性的障礙。在我國民事訴訟制度上，公開審判是一項(xiàng)憲法規(guī)定的基本原則。在此原則的指導(dǎo)下，民事司法實(shí)踐中早已形成了作出實(shí)體判決必須經(jīng)過開庭審理的慣例，且構(gòu)成了審判方式改革以來推進(jìn)程序保障的一項(xiàng)重要成果。而在這樣的制度框架內(nèi)引進(jìn)“不應(yīng)訴判決”，如果仍意味著不經(jīng)開庭審理、僅以被告在規(guī)定期限內(nèi)未提交答辯為由就作出敗訴的實(shí)體裁判，則其很難獲得正當(dāng)性。其三，審判實(shí)務(wù)的慣常作法降低了答辯失權(quán)的必要性。我國民事訴訟的傳統(tǒng)與英美法不同，法官在審前準(zhǔn)備程序階段一般都不會(huì)放任不問，相反，經(jīng)常傾向于召集雙方當(dāng)事人來嘗試調(diào)解或就程序事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商等等。這類庭前的調(diào)解等程序場景也得到了相關(guān)司法解釋的支持和強(qiáng)調(diào)。而審判實(shí)踐中通行的這些做法，實(shí)際上都附帶地起到促使被告以口頭方式答辯的作用，從而更進(jìn)一步降低了引進(jìn)答辯火權(quán)的必要性。綜上，在我國，被告不按時(shí)提交答辯狀就采用英美法系“不應(yīng)訴判決”的制度與我國民事訴訟的結(jié)構(gòu)、原理以及實(shí)務(wù)作法難以契合。當(dāng)然，雖然不宜直接采用“不應(yīng)訴判決”等方式，但考慮到被告提交答辯狀，對(duì)于充實(shí)審前準(zhǔn)備程序，避免訴訟拖延具有重要意義，仍不能缺少鼓勵(lì)被告按時(shí)提交答辯狀的制度設(shè)計(jì)：一是應(yīng)_人力提倡通過增加律師的訴訟代理等間接方式米促進(jìn)被告答辯;二是對(duì)于被告已明確表示不提交答辯狀的案件，法院可在當(dāng)事人同意的前提下盡早進(jìn)入爭點(diǎn)與證據(jù)整理程序或指定開庭市理日期。三是對(duì)于被告不提交答辯狀義不放棄抗辯的，基于當(dāng)事人的訴訟促進(jìn)義務(wù)，經(jīng)原告申請(qǐng)，法院可酌情課以被告承擔(dān)因延遲提山答辯而使原告增加的訴訟費(fèi)用的制裁。精品文檔精心整理精品文檔可編輯精品文檔省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全省水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)報(bào)，省人民政府定期將監(jiān)測、預(yù)報(bào)情況予以公告。縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法談刑事訴訟中的撤訴陳殿福一、撤訴的概念刑事訴訟中的撤訴，是指檢察院對(duì)犯罪嫌疑人提起公訴后，又向人民法院申請(qǐng)(要求)撤回起訴的訴訟活動(dòng)。修訂前的刑事訴訟法第108條規(guī)定，人民法院對(duì)提起公訴的案件進(jìn)行審查后，“對(duì)于不需要判刑的，可以要求人民檢察院撤回起訴?！毙抻喓蟮男淌略V訟法并未賦予檢察機(jī)關(guān)、檢察人員對(duì)已經(jīng)提起公訴的案件撤回起訴的權(quán)利，亦未規(guī)定人民法院可以要求檢察院撤回起訴。檢察院在刑事訴訟中提出撤訴的問題，源于“兩高”的有關(guān)規(guī)定。最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)第351條規(guī)定，在人民法院宣告判決前，人民檢察院“發(fā)現(xiàn)不存在犯罪事實(shí)、犯罪事實(shí)并非被告人所為或者不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的，可以要求撤回起訴。”最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第177條規(guī)定：“在宣告判決前，人民檢察院要求撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)審查人民檢察院撤回起訴的理由，并作出是否準(zhǔn)許的裁定。”但在審判實(shí)踐中適用撤訴這一訴訟制度時(shí)還存在不少問題，有的檢察院以補(bǔ)充偵查為由要求撤回起訴;有的地方提出撤訴和允許撤訴未在法庭上進(jìn)行而是私下在檢、法兩院進(jìn)行;有的準(zhǔn)許撤訴未制作裁定書等，影響了刑事審判工作的順利進(jìn)行。二、撤訴理由的審查與處理雖然根據(jù)《解釋》第177條和《規(guī)則》第351條的規(guī)定，在法院宣告判決前，檢察院可以提出撤訴要求，但是并非只要檢察院提出撤訴，法院就要準(zhǔn)許。法院是否準(zhǔn)許撤訴，應(yīng)主要考慮檢察院提出的撤訴理由及案件審理的具體情況而定。(一)撤訴的正當(dāng)理由什么是正當(dāng)?shù)某吩V理由?根據(jù)《規(guī)則》第351條的規(guī)定，人民檢察院提出撤訴的理由有三種，一是發(fā)現(xiàn)不存在犯罪事實(shí);二是發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)并非被告人所為;三是發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)追究刑事被告人刑事責(zé)任。因此，對(duì)公訴機(jī)關(guān)提出撤訴要求的，人民法院應(yīng)嚴(yán)格審查其提出的撤訴理由，只有具備上述三種情形之一的，檢察院才能提出撤訴。據(jù)此，在法院開庭審理后宣告判決前，檢察院認(rèn)為證據(jù)不足需要補(bǔ)充偵查或者補(bǔ)充提供證據(jù)，以及檢察院變更起訴或者追加起訴的，均不是正當(dāng)?shù)某吩V理由，人民法院應(yīng)當(dāng)作出不準(zhǔn)許撤訴的決定。在此，應(yīng)格區(qū)分撤訴與延期限審理的區(qū)別。刑事訴訟法第165條規(guī)定，在法庭審判過程中，檢察人員發(fā)現(xiàn)提起公訴的案件需要補(bǔ)充偵查提出延期審理建議，影響審判進(jìn)行的，法庭可以決定延期審理。因此，撤訴與延期審理是兩個(gè)不同的概念，在刑事訴訟中是兩種不同的訴訟活動(dòng)。但在審判實(shí)踐中，法檢兩院往往混淆了二者，將延期審理的法定情形作為提出撤訴的理由，將大量的事實(shí)不清證據(jù)不足的案件作撤訴處理，認(rèn)為檢察院在人民法院開庭判決前發(fā)現(xiàn)了新的犯罪事實(shí)和證據(jù)影響對(duì)被告人定罪量刑的，或者據(jù)以定案的關(guān)鍵證據(jù)出現(xiàn)矛盾需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的，或者同案歸案需要并案處理的等而提出撤訴要求的，法院審查后可以準(zhǔn)許。我們認(rèn)為，撤訴與延期審理有著本質(zhì)的區(qū)別：被告人無罪，不應(yīng)對(duì)被告人追究刑事責(zé)任，是提出撤訴的理由;指控被告人犯罪的證據(jù)不足，需要補(bǔ)充偵查以便更有利、更有力地追究被告人的刑事責(zé)任，或者發(fā)生新的情況需要變更起訴的，則是延期審理的理由和目的。根據(jù)最高法院的《解釋》第117條和最高檢察院的《規(guī)則》第353條的規(guī)定，撤回起訴后沒有新的事實(shí)或證據(jù)不得再行起訴。撤訴的前提是被告人不構(gòu)成犯罪，撤訴的后果是沒有新的事實(shí)或者證據(jù)不得再起訴;延期審理的前提是案件事實(shí)不清或者證據(jù)不足，延期審理的后果是進(jìn)行補(bǔ)充偵查以便更有力地指控犯罪。所以，對(duì)不構(gòu)成犯罪的被告人以延期審理的理由提出撤訴，實(shí)質(zhì)上是以撤訴之名行再訴之實(shí)，應(yīng)予糾正。同時(shí)，將事實(shí)不清證據(jù)不足的案件作撤訴處理，違背了修改刑事訴訟法的立法本意，不利于有效貫徹立法者確立的新的刑事審判方式。修改后的刑事訴訟法取消了法院對(duì)“事實(shí)不清證據(jù)不足的案件”可以退回人民檢察院補(bǔ)充偵查的權(quán)力，同時(shí)賦予人民法院對(duì)“證據(jù)不足不能認(rèn)定被告人有罪的案件”作出無罪判決的權(quán)力。但審判實(shí)踐與立法設(shè)想還有相當(dāng)大的距離，在現(xiàn)行的司體制下徹底貫徹刑事訴訟法第162條規(guī)定的無罪判決，還有很大的困難和障礙。有相當(dāng)多的事實(shí)不清證據(jù)不足的案件立案受理后，由于缺乏良好的依法辦案的司法環(huán)境，不可避免地要受司法地方化、司法行政化和司法政治化因素的影響和制約，會(huì)受到各方面的影響和壓力，人民法院、審判人員并不能作出“證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決”。根據(jù)某省的統(tǒng)計(jì)，刑事訴訟法修改之前，從1994年到1996年三年間，人民法院以“事實(shí)不清、證據(jù)不足”為由退回檢察院補(bǔ)充偵查的案件，占結(jié)案數(shù)的17-20%。修改后的刑事訴訟法確立“存疑無罪”制度以后，一般理解，根據(jù)新的刑事訴法，對(duì)那些事實(shí)不清證據(jù)不足的案件，由于不能再象以前那樣退回補(bǔ)充偵查，人民法院宣告無罪的案件應(yīng)當(dāng)大量增加。但實(shí)際情況并非如此，從1998到2000年三年間，人民法院以“證據(jù)不足指控的犯罪不能成立”而宣告無罪的人數(shù)僅為142人、166人和179人，均占結(jié)案被告人數(shù)的0.4，與刑事訴訟法修改前17-20%的退補(bǔ)案件形成極大反差。從全國范圍來看，人民法院以“證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立”而宣告無罪的案件，多則幾千件，少則幾百件，在受理案件總數(shù)中所占的比例一落千丈，法學(xué)界所希望的新刑事訴訟法實(shí)施以后宣告無罪的案件會(huì)大量增加的預(yù)言并沒有實(shí)現(xiàn)。調(diào)查表明，審判實(shí)踐中無罪判決很少適用的一個(gè)重要的原因，并不是司法人員的辦案水平隨著刑事訴訟法的修改而突然提高了，而是被法檢兩院搞“互相配合”給消化掉了。對(duì)絕大多數(shù)事實(shí)不清證據(jù)不足的案件，法院由于怕放縱罪犯、怕傷“和氣”，怕錯(cuò)案追究，而對(duì)公訴機(jī)關(guān)言明事實(shí)不清證據(jù)不足擬作無罪判決，千方百計(jì)做檢察院的工作，“規(guī)勸”其撤訴，公訴機(jī)關(guān)自感對(duì)己不利也“主動(dòng)”要求撤訴了。從1998年到2000年，檢察院撤訴的案件都占結(jié)案數(shù)的4%，對(duì)撤訴案件，檢察院重新起訴的，只占12-20%。說明大量的事實(shí)不清證據(jù)不足的案件被作撤訴處理，然后又作其它處理了。在實(shí)踐中人們稱此為“穿新鞋走老路”，又回到了刑事訴訟法修改前的路子上了。這樣做既避免了“辦錯(cuò)案”，又避免了對(duì)被告人的刑事錯(cuò)案賠償，刑事訴訟法所確立的“疑罪從無”的制度并不能得到真正、有效的執(zhí)行!(二)是否同意撤訴申請(qǐng)應(yīng)視案件審理情況而定對(duì)檢察院的撤訴理由，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為成立的，不能一味準(zhǔn)許，而應(yīng)視案件審理的具體情況作出是否準(zhǔn)許撤訴的決定：第一、人民法院開庭審理前，檢察院要求撤訴的，法院可以準(zhǔn)許，并將撤訴的裁定書送達(dá)被告人及其辯護(hù)人;第二、在開庭審理過程中，檢察人員提出撤訴的，人民法院在征詢被告人及其辯護(hù)人的意見后，可以準(zhǔn)許;第三、開庭審理后，即經(jīng)過法定的法庭調(diào)查、法庭辯論、被告人最后陳述，審判長宣布休庭并且經(jīng)過合議庭評(píng)議甚至審判委員會(huì)討論作出決定后，不應(yīng)準(zhǔn)許撤訴。對(duì)第三種情況，實(shí)踐中不少法院也都同意檢察院提出的撤訴申請(qǐng)。我們認(rèn)為這種作法不妥。首先，違反法律規(guī)定。刑訴法第149條規(guī)定：“合議庭開庭審理并且評(píng)議后，應(yīng)當(dāng)作出判決”，而不是不作出判決，而作其他處理。刑訴法第162條的規(guī)定：“在被告人最后陳述后，審判長宣布休庭，合議庭進(jìn)行評(píng)議，根據(jù)已經(jīng)查明的事實(shí)、證據(jù)和有關(guān)的法律規(guī)定”，分別作出有罪判決、無罪判決或者證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決，而沒有其他選擇，并沒有規(guī)定在法庭開庭審理、合議庭評(píng)議后允許公訴人撤訴的問題。《解釋》第114條第1款也規(guī)定：“合議庭開庭審理并且評(píng)議后，應(yīng)當(dāng)作出判決或者裁定。”檢察院在法院開庭前發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)并非被告人所為，或者發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的，可以撤回起訴，但是在開庭后對(duì)被告人如何處理，作出什么樣的判決，則是法院的事了。人民法院經(jīng)過開庭審理并且評(píng)議后，應(yīng)當(dāng)作出判決，而不能不作出判決，也不能作其他內(nèi)部處理、內(nèi)部消化。其次，不利于保障被告人的合法權(quán)利和維護(hù)法律權(quán)威。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此種情況通常發(fā)生在開庭審理后檢察院得知法院認(rèn)為犯罪事實(shí)不清或證據(jù)不足等應(yīng)作無罪判決的案件方面，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)心法院作無罪判決會(huì)使自己處于辦錯(cuò)案、承擔(dān)錯(cuò)案賠償責(zé)任、對(duì)自己不利而向法院提出撤訴要求，有的法院為照顧檢法兩院的關(guān)系往往同意了這種請(qǐng)求。檢察院撤訴后一般有四種結(jié)果：一是檢察機(jī)關(guān)退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查;二是檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定;三是如果是檢察機(jī)關(guān)自偵案件則有可能作出撤消案件的決定;四是對(duì)被告人作出取保候?qū)彽臎Q定，懸而不決。除了上述第三種處理外其他三種均是對(duì)被告人不利的決定，被告人往往不能提出異議，要面臨著與被宣告無罪完全相反的法律后果。如河北省高陽縣耿蘭剛彩票貪污案(《大河報(bào)》2000年6月18日?qǐng)?bào)道)：縣法院1999年9月13日開庭審理，時(shí)過七個(gè)月之后，于2000年4月15日裁定準(zhǔn)許高陽縣檢察院撤回起訴?？h檢察院反貪局局長在撤訴后仍然堅(jiān)信，“我們是正當(dāng)執(zhí)法，可以說耿蘭剛的犯罪事實(shí)比較清楚，我們也掌握了大量證據(jù)。檢察院撤訴是無奈之舉，因?yàn)閺姆ㄔ悍矫鎮(zhèn)鱽聿焕跈z察院的消息。”正如媒體指出的，“檢察院雖然撤訴了，但耿家有到底有罪還是無罪、20萬元中獎(jiǎng)巨款歸誰所有，仍是一本糊涂賬。耿家父女仍然戴著犯罪嫌疑人的帽子，檢察院仍然堅(jiān)持認(rèn)為耿家有罪。取保候?qū)彽慕钊匀焕卫蔚貕浩仍?個(gè)人的頭上。它像一個(gè)沉重的陰影，令全家人無法自由呼吸?！币虼耍誀奚桓嫒说暮戏?quán)益為代價(jià)，為照顧“面子”準(zhǔn)許撤訴，有損于法律的嚴(yán)肅性,也違反刑訴法第7條規(guī)定的公、檢、法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約,以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律的原則，是一種無原則的配合。法院的使命是執(zhí)行法律，公正執(zhí)法是法院審判工作的生命，更是刑事審判工作的生命，人民法院的一切訴訟活動(dòng)均應(yīng)無條件圍繞公正這一主體進(jìn)行，不能為了所謂“配合”、為了協(xié)調(diào)“關(guān)系”而犧牲公正。再次，有損于程序公正，難以滿足社會(huì)和公眾公正心理的要求。為了開庭審判人民法院和控辯雙方都有進(jìn)行了大量的準(zhǔn)備工作，尤其是對(duì)在案要案，更是如此;開庭以后，對(duì)控辯雙方提出的證據(jù)人民法院都進(jìn)行了充分的質(zhì)證和認(rèn)定，雙方也都有詳盡闡述了各自的觀點(diǎn)和意見，無論是被告人還是社會(huì)公眾，翹首以待的，是人民法院的公正判判決---無論是有罪還是無罪，也無論是罪重還是罪輕，如果有罪，被判處何種刑罰?所謂“善有善報(bào)，惡有惡報(bào)”，總得有個(gè)結(jié)果。如果允許公訴機(jī)關(guān)撤訴，由于申請(qǐng)撤訴和允許撤訴是在檢、法兩院內(nèi)部悄悄進(jìn)行，公訴人為什么撤訴?法院憑什么允許其撤訴?外人難以知道，形同“暗箱操作”，并且在這種情況下，很少有通知被告人、辯護(hù)人的，更沒有向社會(huì)公開。還將浪費(fèi)大量的人力物力，使得法院為開庭而做出的一切努力、付出的勞動(dòng)成為多余。最后，在這種情況下，對(duì)應(yīng)當(dāng)宣告無罪或者存疑無罪的案件準(zhǔn)許撤訴，無疑于放棄人民法院的判決權(quán)利，不利于維護(hù)人民法院獨(dú)立審判的地位和裁判權(quán)威，有損于司法公正。三、對(duì)人民法院作出的準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許人民檢察院撤訴的裁定能否上訴和抗訴?審判實(shí)踐中對(duì)人民法院作出的準(zhǔn)許檢察院撤訴的裁定被告人能否提出上訴，認(rèn)識(shí)不一。有的認(rèn)為，法院裁定準(zhǔn)許檢察院撤訴是程序性問題，被告人提出上訴并無實(shí)際意義，另外參考《民事訴訟法》第140條第1款的規(guī)定，在民事訴訟中當(dāng)事人對(duì)人民法院作出的準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴的裁定不得上訴的規(guī)定，在刑事訴訟中被告人對(duì)人民法院作出的準(zhǔn)許檢察院撤訴的裁定也不得上訴。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，刑事訴訟法第180條第1款規(guī)定，被告人“不服地方各級(jí)人民法院第一審的判決、裁定，有權(quán)用書狀或者口頭向上一級(jí)人民法院上訴”，并無例外規(guī)定。因此，被告人對(duì)人民法院作出的準(zhǔn)許檢察院撤訴的裁定也有權(quán)上訴，否則就違反了刑訴法的規(guī)定，同時(shí)也剝奪了被告人的訴訟權(quán)利。我們認(rèn)為，對(duì)法院的判決和裁定不服而提出上訴，是法律賦予刑事被告人的訴訟權(quán)利，在法律未做明確規(guī)定之前，不得剝奪或者限制。但是需要指出的是，如果法院不準(zhǔn)許檢察院撤訴，檢察院能否提出抗訴?如果可以抗訴，那么是否中止案件的審理?為此建議立法機(jī)關(guān)借鑒民事訴訟法第140條的規(guī)定作出明確規(guī)定;或者由最高人民法院作出明確的司法解釋;或者將《解釋》第177條規(guī)定的人民法院應(yīng)當(dāng)審查人民檢察院撤回起訴的理由，“并作出是否準(zhǔn)許的裁定”，修改為“并作出是否準(zhǔn)許的決定?！本肺臋n精心整理精品文檔可編輯精品文檔省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全省水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)報(bào)，省人民政府定期將監(jiān)測、預(yù)報(bào)情況予以公告?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法行政訴訟簡易程序研究張正孝最高人民法院出臺(tái)了2009-2013年《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》，將優(yōu)化職權(quán)配置確定為人民法院司法改革的首要任務(wù)，而完善行政訴訟簡易程序即是優(yōu)化職權(quán)配置的內(nèi)容之一。因此，構(gòu)建我國的行政訴訟簡易程序制度，對(duì)于推進(jìn)行政訴訟法的修改，促進(jìn)行政訴訟審判體制的改革意義重大，但如何確定適用簡易程序的案件范圍，制定簡易程序的審理規(guī)范，則需要結(jié)合行政訴訟自身的特點(diǎn)，認(rèn)真加以研究和討論。一、普通程序合議制審判模式存在的缺陷(一)普通程序合議制審判模式的運(yùn)行情況《行政訴訟法》第6條規(guī)定，行政案件的審判實(shí)行合議制。第46條規(guī)定，人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、人民陪審員組成合議庭。上述規(guī)定確立了人民法院對(duì)行政案件均以合議制形式，適用普通程序進(jìn)行審理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政訴訟法頒布二十年來(1989-2008)，各級(jí)人民法院共受理各類一審行政案件1405085件，審結(jié)1401532件，大量涉及“官民”之間的行政爭議得以化解，社會(huì)矛盾得以緩和，有力地維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展提供了有效的司法保障。因此，行政訴訟法確立的普通程序合議制審判模式，對(duì)于確保案件質(zhì)量，平等保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，依法監(jiān)督、維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政發(fā)揮了重要作用。(二)確立普通程序合議制審判模式的時(shí)代背景我國的行政訴訟起步較晚，行政審判人員業(yè)務(wù)水平不高，行政審判缺乏經(jīng)驗(yàn)。由于行政案件的審理涉及較為復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，難度較大，受到的各種干擾和阻力也較大，加之相關(guān)的法律、法規(guī)不完善，因此，在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，簡易程序獨(dú)任制審判模式不符合我國的國情，只有適用普通程序合議制審判模式才能發(fā)揮集體智慧，做到集思廣益，確保案件質(zhì)量。因此，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，行政訴訟法作出單一的普通程序合議制審判模式，既符合我國的國情，也符合行政審判工作的客觀情況。(三)普通程序合議制審判模式面臨的困難為進(jìn)一步推動(dòng)行政訴訟向前發(fā)展，2007年4月24日，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》，該意見要求各級(jí)法院要進(jìn)一步健全行政審判機(jī)構(gòu)，配備足夠的行政審判人員，到2007年底，除個(gè)別地方法院確因編制太少難以達(dá)到要求外，基層法院必須保證組成一個(gè)合議庭，中級(jí)以上法院必須保證兩個(gè)以上合議庭。據(jù)筆者對(duì)所在地區(qū)法院系統(tǒng)的調(diào)研來看，實(shí)施過程中難度較大，執(zhí)行效果并不理想。目前，仍有部分基層法院行政審判庭無法組成一個(gè)合議庭，中級(jí)法院組成兩個(gè)合議庭更是困難。從合議庭組成人員看，存在著行政審判人員由其他庭室審判員兼任的情況，甚至存在行政庭庭長由其他庭室負(fù)責(zé)人兼任的現(xiàn)象，因此，要完全達(dá)到最高人民法院的要求，還存在相當(dāng)難度。審判實(shí)踐中，為組成合議庭審理案件，往往臨時(shí)借用其他庭室審判人員，或具有審判職稱的綜合部門后勤人員，“陪而不審”的現(xiàn)象普遍存在，普通程序合議制審判模式成為形而上學(xué)，“公式化”痕跡明顯。而對(duì)疑難、復(fù)雜、重大案件而言，由于合議庭系臨時(shí)組建，借用人員既無從事行政審判工作的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，也不重視案件的審理，更不關(guān)心案件的結(jié)果，因此，案件質(zhì)量難以保證。而對(duì)簡易案件而言，由于案情簡單，爭議不大，組成合議庭審理，人為地造成審理周期過長，既不利于及時(shí)、有效地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也不利于行政機(jī)關(guān)高效、及時(shí)地實(shí)施行政管理活動(dòng)，更是對(duì)業(yè)已稀缺、珍貴的司法資源造成極大浪費(fèi)。因此，在行政訴訟中，合議制很大程度上已被虛置和弱化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，行政管理活動(dòng)的日益擴(kuò)張，人民群眾司法需求的與日劇增，單一的合議制審判模式已顯得滯后和保守。對(duì)所有行政案件，不分類型，不分繁簡，一律適用普通程序進(jìn)行審理，必然帶來審理周期的過度延長，既增加訴訟成本，又降低訴訟效率，不利于構(gòu)建公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。二、設(shè)置行政訴訟簡易程序的必要性(一)有利于合理配置司法資源，提高行政訴訟效率市場經(jīng)濟(jì)要求對(duì)各種社會(huì)資源進(jìn)行有序配置、優(yōu)化組合，使之發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益，創(chuàng)造出最大的物質(zhì)財(cái)富。司法資源是國家在司法活動(dòng)中投入的人力、物力、財(cái)力的總和。司法作為一種資源，珍貴而稀缺。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型，各種民事糾紛、行政爭議將大量產(chǎn)生并進(jìn)入司法程序，目前，不斷激增的訴訟案件已使傳統(tǒng)的訴訟程序不堪重負(fù)，如果每一起案件的審理都必須按照法律規(guī)定的普通程序合議制方式審理，雖有利于保證案件質(zhì)量，但帶來的負(fù)面影響也是顯而易見的。這種以浪費(fèi)司法資源，犧牲訴訟效率為代價(jià)的審判模式并不符合審判發(fā)展規(guī)律。因此，要使業(yè)已匱乏的司法資源發(fā)揮出更大效能，在制度設(shè)計(jì)上，對(duì)其予以合理配置就顯得非常必要。最高人民法院關(guān)于《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》(2009-2013)中提出的優(yōu)化人民法院職權(quán)配置，實(shí)際上就是對(duì)司法資源如何進(jìn)行合理分配的問題。因此，隨著人民法院司法體制和工作機(jī)制改革的深化，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，如何合理配置司法資源，如何實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)，就成為改革和完善行政訴訟制度的重中之重。設(shè)置行政訴訟簡易程序能夠有效而合理地配置司法資源，節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率。在行政審判實(shí)踐中，既有重大、疑難、復(fù)雜的行政案件，也有案情清楚、簡單、爭議不大的案件。對(duì)這類案件適用簡易程序，由審判員一人獨(dú)任審理，既能保證案件質(zhì)量，又能簡化訴訟程序，縮短訴訟周期;同時(shí)，可以節(jié)約人力資源，讓審判人員把時(shí)間和精力投入到疑難、復(fù)雜案件的審理上，從而使人民法院的職權(quán)配置得以優(yōu)化。尤其是在目前司法投入不足，司法資源匱乏的情況下，改革和完善人民法院司法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，將難易不同的案件按照不同的程序進(jìn)行審理，使現(xiàn)有審判資源發(fā)揮更高的效能，不僅顯得緊迫，而且十分必要，其有效方式就是在行政訴訟中增設(shè)簡易程序。(二)有利于解決審判力量不足，緩解案多人少的矛盾隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革的深入，社會(huì)利益關(guān)系越來越復(fù)雜，引發(fā)的各種社會(huì)矛盾尖稅突出。我國行政訴訟起步較晚，加之，受法律傳統(tǒng)、歷史背景、地理環(huán)境的影響，歷來，“民”對(duì)“官”是敬畏有加，素有“民”不與“官”斗之說。因此，“民”不愿也不敢告“官”，“官”不想也更不愿被“告”，雖然行政訴訟法先于民事訴訟法頒布，但涉及“民告官”的行政案件數(shù)量與民事案件數(shù)量卻相去甚遠(yuǎn)。隨著權(quán)利意識(shí)、秩序意識(shí)、民主意識(shí)、法治意識(shí)的復(fù)蘇和覺醒，公民對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯其合法權(quán)益的行為，要求通過行政訴訟的方式加以保護(hù)的愿望和期盼越來越強(qiáng)烈。近年來，大量涉及土地征用、房屋拆遷、社會(huì)保障、企業(yè)改制、資源探采、交通運(yùn)營等方面的行政案件不斷涌入人民法院。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年全國各級(jí)法院共受理一審行政案件僅9934件，到2008年時(shí)則達(dá)到了108398件，相當(dāng)于1989年的10.9倍。與此相反，行政審判人員的數(shù)量卻未同步增長。主要原因在于，法院編制嚴(yán)格受限，地方政府財(cái)力薄弱。不少法院不僅核定編制無法滿足和實(shí)現(xiàn)，就連在職在崗人員也因工作太累、風(fēng)險(xiǎn)太大、待遇太低而另謀出路，如辭職經(jīng)商或調(diào)到其他單位或通過司法考試后做律師，因此，法官尤其是西部法官流失現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。一方面是地區(qū)人口不斷增加，案件數(shù)量不斷上升，另一方面卻是審判人員數(shù)量的不斷減少，目前，在人民法院的各項(xiàng)審判工作中，“案多人少”的矛盾日益突出?，F(xiàn)實(shí)情況下，要讓基層法院保證一個(gè)合議庭，中級(jí)法院保證兩個(gè)以上合議庭，難度可想而知。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行行政訴訟制度及程序設(shè)計(jì)進(jìn)行改革和完善，目前，最切實(shí)有效的辦法就是構(gòu)建行政訴訟簡易程序制度。(三)有利于平衡當(dāng)事人利益，實(shí)現(xiàn)程序正義行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的國家公權(quán)力，其管理活動(dòng)涉及社會(huì)生活的方方面面，極易發(fā)生侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)象。因此，對(duì)行政權(quán)必須加以控制和限制，其最有效的手段就是將行政行為納入人民法院的司法審查范圍，通過司法審查監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，從而達(dá)到保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益的目的。但行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)，要求及時(shí)、高效，行政行為一經(jīng)作出，即具有約束力、執(zhí)行力和確定力，即使在訴訟期間，也不停止原具體行政行為的執(zhí)行，以維護(hù)行政行為的效率及行政法律關(guān)系的穩(wěn)定。如果司法審查的周期過長，具體行政行為的合法性將長期處于不確定狀態(tài)。對(duì)已生效的具體行政行為，如果行政機(jī)關(guān)冒然執(zhí)行，勢必面臨具體行政行為被撤銷或確認(rèn)違法的風(fēng)險(xiǎn);如果等到人民法院確認(rèn)具體行政行為合法有效后再執(zhí)行，又勢必影響到具體行政行為的及時(shí)實(shí)施，從而影響行政機(jī)關(guān)行政管理活動(dòng)的正常開展。因此，在一定程度上，保護(hù)公民合法權(quán)益和保證行政行為效率是一對(duì)難以調(diào)和的矛盾，要平衡二者之間的關(guān)系，就需要借助不同的的訴訟程序來實(shí)現(xiàn)。因此，在行政訴訟中，人民法院對(duì)行政爭議，尤其是簡單的行政爭議，應(yīng)通過設(shè)置簡易程序，對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為及時(shí)予以司法審查，對(duì)違法的行政行為依法確認(rèn)違法或撤銷，避免因違法行政行為的執(zhí)行給相對(duì)人造成損害，減少行政機(jī)關(guān)承擔(dān)國家賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn);而對(duì)合法的行政行為則依法予以維持，保障行政機(jī)關(guān)及時(shí)實(shí)施行政管理活動(dòng)，提高行政行為效率。要兼顧公民權(quán)利和行政效率，就要求程序要簡化，保護(hù)要及時(shí)，做到既公正又富有效率。因此，在行政訴訟中設(shè)立簡易程序，有利于平衡公民合法利益與行政機(jī)關(guān)行政效率之間的沖突。三、設(shè)置行政訴訟簡易程序的可行性(一)相關(guān)立法和司法文件規(guī)定為行政訴訟簡易程序的設(shè)置提供了借鑒模式和實(shí)踐基礎(chǔ)我國民事訴訟法和刑事訴訟法均有關(guān)于適用簡易程序獨(dú)任制審判方式的規(guī)定，經(jīng)過長期的司法實(shí)踐，已較為成熟和完善。刑民簡易程序的適用，對(duì)于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，提高刑民訴訟效率，發(fā)揮了重要作用，很好地實(shí)現(xiàn)了司法公正與司法效率的統(tǒng)一。作為三大程序法之一，行政訴訟和民事訴訟、刑事訴訟一樣，都是一種依據(jù)案件事實(shí)、證據(jù)和法律而進(jìn)行的司法裁判活動(dòng)，三者在基本原則、基本制度、運(yùn)行機(jī)制等許多方面均具有共通性。民事訴訟法、刑事訴訟法關(guān)于簡易程序完善的立法規(guī)定和成熟的制度設(shè)計(jì)，已為實(shí)踐證明是行之有效的。因此，刑民訴訟法中關(guān)于簡易程序的立法與實(shí)踐，為設(shè)置行政訴訟簡易程序提供了重要的法律借鑒和實(shí)踐基礎(chǔ)。行政訴訟中，由于行政案件不僅涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章及各種規(guī)范性文件浩如煙海，而且行政行為本身涉及的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，為確保案件質(zhì)量，1989年行政訴訟法在立法時(shí)并未設(shè)置簡易程序。但早在1986年10月24日，最高人民法院就出臺(tái)了《法院審理治安行政案件具體應(yīng)用法律的若干問題的暫行規(guī)定》，其中第2條規(guī)定，法院審理治安行政案件，實(shí)行合議制度;案情簡單的，由審判員一人獨(dú)任審判。該規(guī)定既不是立法，也不是司法解釋，更與現(xiàn)行行政訴訟法確立的普通程序合議制審理模式相沖突，但在二十多年前就能為最高司法當(dāng)局所關(guān)注，說明簡易程序獨(dú)任制審判模式有其科學(xué)性和合理性，因此，隨著行政審判體制改革的深入，完全可以通過修改行政訴訟法將簡易程序制度確定下來。(二)審判經(jīng)驗(yàn)的積累、審判人員素質(zhì)的提高為設(shè)置簡易程序提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)保障行政案件相對(duì)于民事案件而言，案件事實(shí)相對(duì)清楚，易于認(rèn)定，難度在于行政案件的處理大都涉及到如何準(zhǔn)確適用法律，如何正確把握政策精神，這是行政審判的最大障礙，也是我們需要攻堅(jiān)的堡壘。但行政訴訟法頒布20年來，人民法院審理了大量的行政訴訟案件，對(duì)具體行政行為的司法審查范圍已覆蓋絕大部分行政領(lǐng)域，長達(dá)20年的行政審判工作已為行政訴訟簡易程序的設(shè)置積累了豐富的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從2001年開始，全國人大常委會(huì)通過修改法官法，不斷提高法官職業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，確立了初任法官必須通過國家統(tǒng)一司法考試制度，使法官職業(yè)開始向?qū)I(yè)化和精英化方向發(fā)展。加之近年來大力倡導(dǎo)的審判長、獨(dú)任審判員選任制司法改革，更加提升了行政審判人員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)榮耀感。法律修改及司法改革為行政訴訟簡易程序的設(shè)置提供了法律保障。據(jù)調(diào)查，筆者所在地區(qū)六個(gè)基層法院共配備專職、兼職行政審判人員20人，其中審判長8人，獨(dú)任審判員8人，書記員4人，學(xué)歷均為大學(xué)學(xué)歷以上，專業(yè)均為法律本科。與20年前的行政審判人員相比，不論文化程度、學(xué)歷水平還是專業(yè)知識(shí)、理論功底，均有天壤之別。對(duì)于簡單的行政案件，熟練駕馭庭審，準(zhǔn)確認(rèn)定案件性質(zhì)，正確適用法律已不成問題，完全能夠獨(dú)立承擔(dān)簡易行政案件的審判工作。另一方面，隨著行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)的增強(qiáng)，行政執(zhí)法人員自身素質(zhì)的提高，行政執(zhí)法行為的進(jìn)一步規(guī)范，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的程序也在不斷簡化。(三)優(yōu)化司法職權(quán)配置為設(shè)置簡易程序提供了改革的動(dòng)力司法改革的目標(biāo)之一就是要使訴訟程序相對(duì)于訴訟目的更加科學(xué)與合理，更加有利于實(shí)現(xiàn)司法的公正與效率。設(shè)立行政訴訟簡易程序與深化人民法院司法體制和工作機(jī)制改革的目標(biāo)一致。最高人民法院關(guān)于《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》(2009-2013)將推進(jìn)行政訴訟法的修改進(jìn)程，完善行政訴訟簡易程序，明確適用簡易程序的案件范圍，制定簡易程序?qū)徖硪?guī)則，確定為優(yōu)化人民法院職權(quán)配置的內(nèi)容之一。2009年4月3日，王勝俊院長在行政訴訟法頒布二十周年座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，支持公正與效率相結(jié)合，是行政審判工作的重要原則;支持法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，是開展行政審判工作的基本要求。對(duì)那些案情簡單、爭議不大且訴訟金額小的行政案件，適用簡易程序由審判員獨(dú)任審理，也是司法職權(quán)配置得以優(yōu)化的體現(xiàn)。因此，人民法院司法體制和工作機(jī)制的改革將催生行政訴訟簡易程序制度的建立和完善。綜上，在行政案件數(shù)量逐年增加，審判人員短缺的情況下，借鑒民事訴訟法規(guī)定，對(duì)簡單的行政案件，通過設(shè)置行政訴訟簡易程序予以處理，對(duì)于節(jié)約司法資源，及時(shí)化解行政爭議，提高訴訟效率，解決案多人少的矛盾，有其現(xiàn)實(shí)意義。三、簡易程序的適用范圍及審理規(guī)則(一)簡易程序的適用條件借鑒民事訴訟法關(guān)于簡易程序的適用條件，即事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大、案情簡單。具體可參考以下因素：1、根據(jù)案件性質(zhì)確定。如案件性質(zhì)本身簡單、明了，法律關(guān)系清楚，易于界定，即可適用簡易程序;如案件性質(zhì)本身疑難，法律關(guān)系復(fù)雜，難于準(zhǔn)確定性時(shí)，則適用普通程序。2、根據(jù)爭議和影響大小確定。如案件影響小，爭議不大，適用簡易程序，如社會(huì)影響大，群眾關(guān)注度高，加之，案件本身爭議也較大時(shí)，則適用普通程序。3、根據(jù)在案證據(jù)確定。如原被告雙方提交的證據(jù)較少，證明的主要案件事實(shí)大體一致，僅涉及法律適用時(shí)，可適用簡易程序;如涉案證據(jù)多，雙方