我國開展大用戶直購電試點工作的情況

我國開展大用戶直購電試點工作的情況隨著我國電力工業(yè)改革的不斷推進，僅僅開放發(fā)電側(cè)競爭的“廠網(wǎng)分開，競爭上網(wǎng)”模式已經(jīng)無法滿足電力行業(yè)進一步發(fā)展的需要。為了使電力市場中的參與者能夠公平競爭，打破電網(wǎng)公司在購電和售電中的壟斷行為，需要繼續(xù)開放輸電和配電側(cè)的競爭。大用戶直購電作為我國開放售電側(cè)的一種模式，已經(jīng)在國家相關(guān)政策的支持下陸續(xù)在全國展開［1］。2002年國務(wù)院印發(fā)了《電力體制改革方案》首次提出了大用戶直購電的概念，并指出可以在滿足條件的地區(qū)開展大用戶直購電試點工作，改變電網(wǎng)公司獨家進行電力購買的特權(quán)。但該文件僅針對直接供電執(zhí)行國家規(guī)定的輸配電價這一方面做出了要求，沒有對直購電的其他具體政策做出規(guī)定。原國家電力監(jiān)管委員會、國家發(fā)展和改革委員會于2004年3月聯(lián)合印發(fā)了《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點暫行辦法》，對大用戶直購電工作的指導(dǎo)思想、目的和原則進行了說明，并具體規(guī)定了直購電試點的范圍和條件，為我國在2005年首次開展大用戶直購電試點奠定了基礎(chǔ)。國務(wù)院辦公廳于2007年4月轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》，意見提出要在“十一五”計劃中推進大用戶直購電試點的建設(shè)工作，在輸配電價改革方面分別對輸配電業(yè)務(wù)在內(nèi)部核算，推進電價改革，并開展輸配分開的研究。這表明大用戶直購電工作的開展，能夠改善電網(wǎng)公司作為單一購電方的壟斷格局，推進輸電、配電分離工作。在2008年全球金融危機的影響下，我國電力需求量的增長步伐放緩，發(fā)電量的增長趨勢也開始下滑。為確保拉動內(nèi)需促進經(jīng)濟發(fā)展，開展大用戶直購電試點的工作重新受到重視。原國家電力監(jiān)管委員會、國家發(fā)展和改革委員會、原國家能源局與2009年6月共同出臺了《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作有關(guān)問題的通知》，針對直購電市場準(zhǔn)入條件、試點主要內(nèi)容、購電的計量與結(jié)算以及有關(guān)要求做出了詳細規(guī)定，完善了相關(guān)的政策和法規(guī)，為直購電在全國的開展指明了方向。2013年5月，國家能源局發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，公告取消了電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點的行政審批。同年7月，國家能源局下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易有關(guān)事項的通知》，放寬了參與直購電的大用戶在電壓等級上的標(biāo)準(zhǔn)，同時發(fā)揮市場對于資源的優(yōu)化配置作用，減少行政干預(yù)。隨著行政審批的取消，我國多個省市重新啟動了大用戶直購電試點工作，為電力改革的不斷深化創(chuàng)造了有利條件。我國在20世紀(jì)90年代電力需求放緩，發(fā)電行業(yè)進入了電力過剩時期，導(dǎo)致了大用戶直購電模式的產(chǎn)生。2005年3月，吉林炭素集團有限責(zé)任公司、吉林電力公司和吉林龍華熱電公司共同簽訂了有關(guān)直購電合同，標(biāo)志著我國大用戶直購電試點的正式啟動。在我國推行大用戶直購電工作的十年之中，直購電試點在實際中一直伴隨著爭議。爭議的主要問題在于滿足直購電要求的用戶通常是能耗較高的重工業(yè)企業(yè)這些企業(yè)在大量消耗能源的同時依然能享受較為優(yōu)惠的電價，這與節(jié)能減排的政策背道而馳。此外，由于我國沒有對輸配電價單獨制定，電網(wǎng)公司在收取輸配電服務(wù)費用時可能存在不透明的現(xiàn)象，因此我國的大用戶直購電工作需要更加完善的政策和機制?？偟膩碚f，我國大用戶直購電模式可以分為“大用戶優(yōu)惠電價”、“發(fā)電公司試點”和“大用戶試點”三個部分：1）大用戶優(yōu)惠電價：20世紀(jì)90年代我國電力需求放緩，發(fā)電行業(yè)進入了電力過剩時期，發(fā)電機組的平均利用小時數(shù)開始下降，導(dǎo)致一些發(fā)電公司利益虧損。因此一些地方政府開始指導(dǎo)開展大用戶優(yōu)惠電價政策，對區(qū)域內(nèi)滿足條件的工業(yè)電力用戶執(zhí)行優(yōu)惠電價，鼓勵它們進行生產(chǎn)活動，推動電力需求的增長。2）發(fā)電公司試點：2002年國務(wù)院印發(fā)了《電力體制改革方案》，指出可以在滿足條件的地區(qū)開展大用戶直購電試點工作，改變電網(wǎng)公司獨家進行電力購買的特權(quán)。該文件規(guī)定直接供電執(zhí)行國家規(guī)定的輸配電價。3）大用戶試點：原國家電力監(jiān)管委員會、國家發(fā)展和改革委員會在2004年共同印發(fā)了《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點暫行辦法》，對大用戶直購電工作的指導(dǎo)思想、目的和原則進行了說明，并具體規(guī)定了直購電試點的范圍和條件，為我國在2005年首次開展大用戶直購電試點奠定了基礎(chǔ)。從首次在吉林啟動大用戶直購電試點工作開始，我國實際上已經(jīng)決定將開展大用戶直購電作為售電側(cè)解除管制的標(biāo)志。但在改革初期由于缺乏經(jīng)驗和研究工作，國家沒有針對大用戶直購電出臺具體的政策和法規(guī)，導(dǎo)致大用戶直購電試點在實際開展中沒有相關(guān)的執(zhí)行規(guī)范，特別是在電網(wǎng)公司的輸配服務(wù)定價以及交叉補貼等問題的處理上缺少依據(jù)，直購電工作僅僅停留在“大用戶優(yōu)惠電價”階段。由于滿足直購電要求的用戶通常是能耗較高的重工業(yè)企業(yè)，電價的優(yōu)惠可以對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生直接的推動作用，因此可能導(dǎo)致一些地方政府為追求經(jīng)濟效益的增長，借大用戶直購電之名變相對大工業(yè)用戶執(zhí)行優(yōu)惠電價，促進他們進行生產(chǎn)活動，與此同時忽視了國家節(jié)能減排等相關(guān)政策的要求。在2008年全球金融危機的影響下，我國電力需求量的增長步伐放緩，在工業(yè)用電側(cè)出現(xiàn)了電量下滑的現(xiàn)象，尤其在湖南、山西、內(nèi)蒙古等重工業(yè)密集的省份的地區(qū)，負(fù)荷側(cè)需求量甚至出現(xiàn)了兩位數(shù)以上的下降。為確保拉動內(nèi)需促進經(jīng)濟發(fā)展，開展大用戶直購電試點的工作重新受到重視，許多地方政府出臺了與大用戶直購電有關(guān)的電力市場交易暫行辦法，希望通過開展大用戶直購電試點工作，來提高用戶的生產(chǎn)積極性。但在實際操作中，這些直購電試點卻在一些省份演變成了電價的“變相優(yōu)惠”現(xiàn)象。（2）國外開展大用戶直購電的情況在國外電力工業(yè)逐步解除管制的進程中，“大用戶直購電”只是電力市場中的一個過渡階段。隨著電力市場的發(fā)展，“大用戶直購電”在國外已經(jīng)演變?yōu)榘l(fā)電方和需求側(cè)自由商定合同的雙邊交易模式，其中合同內(nèi)容包括交易期限、容量和價格等。交易形式包括自定義長期合同、期貨合同、場外交易和電子交易。1）美國：總的而言，美國電力市場包括批發(fā)和零售兩個部分。在批發(fā)市場中用戶不能參與市場定價過程，即用戶只能選擇零售供電方，不能直接進行批發(fā)性質(zhì)的電力交易。實際上電力工業(yè)在美國各區(qū)域的發(fā)展程度不同，因此用戶選擇權(quán)只存在于美國的部分區(qū)域。以美國加州電力市場為例，從1998年1月1日開始，開放了針對8MW以上容量負(fù)荷的用戶選擇權(quán)，這些用戶可以自由選擇發(fā)電公司或中間代理商進行交易，即“大用戶直購電”模式。但從同年4月1日開始，加州就對所有用戶開放了選擇售電公司的權(quán)利，因此，“大用戶直購電”在加州基本沒有存在。2）北歐：北歐四國電力市場包括瑞典、丹麥、挪威、芬蘭四個國家，進行重組改革后包括市場交易機構(gòu)、輸電系統(tǒng)運營機構(gòu)和市場參與者三個部分。電力市場參與者由發(fā)電商、電力交易公司、電網(wǎng)擁有者（GridOwner）、零售商和用戶組成。北歐電力市場對于各參與者的加入沒有設(shè)置特殊的門檻，用戶分為大工業(yè)用戶和一般用戶，其中大用戶通常在批發(fā)市場中進行交易，而一般用戶則在零售市場中進行交易。3）英國：英國電力市場改革初期以電力庫（Pool）模式為特稱，在發(fā)電側(cè)實行廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)機制，用戶側(cè)根據(jù)負(fù)荷容量的大小在選擇售點商時具有不同的權(quán)利。實行新電力交易協(xié)議（NETA）模式之后，發(fā)電商和售點商可簽訂雙邊合同，98%的電力交易通過雙邊交易模式進行，2%的電力交易通過平衡交易機制進行。4）澳大利亞：澳大利亞的電力市場改革開始于1998年，由聯(lián)營體模式下的四個州組成。電力市場中80%的電量交易通過大用戶與發(fā)電商的雙邊交易進行，剩余20%為電網(wǎng)擁有者購買的競價電量。澳洲電力市場與2007年起開始取消競價上網(wǎng)，全部的電量交易均通過用戶與發(fā)電商的雙邊交易完成，電網(wǎng)擁有者不再作為電量購買方，從而最大程度上削弱電網(wǎng)的壟斷機制。5）日本：日本從1999年開始逐步在售點側(cè)開放用戶選擇權(quán)，2000年3月開始允許大用戶自由選擇供電公司，但是對大用戶的負(fù)荷容量和供電電壓均做出了嚴(yán)格的限制。隨著電力改革深入，大用戶的容量和電壓限制不斷放寬，具有用戶選擇權(quán)的用戶比例由最初的26%上升至60%以上。但大用戶只能選擇供電商，不能直接與發(fā)電商簽訂雙邊合同進行雙邊交易。雖然國外電力市場解除管制的程度和方式不同，但其目的都基于“打破壟斷，開放用戶選擇權(quán)”，其中大部分