我國行政體制改革的發(fā)展方向

我國行政體制改革的發(fā)展方向摘自《發(fā)展和改革藍(lán)皮書》在中國市場化改革和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立過程中，政府扮演了重要角色，發(fā)揮了很大作用，目前的政府管理，無論從組織架構(gòu)、管理方式、運(yùn)行機(jī)制等，與計劃體制下相比，都發(fā)生了歷史性的變化。在充分肯定政府作用的同時，也應(yīng)該看到如果政府依然強(qiáng)勢不改，繼續(xù)扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色，忽視或者淡化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，甚至繼續(xù)把大量的公共財政資金投資于競爭性領(lǐng)域，繼續(xù)強(qiáng)化政府的行政審批色彩，其結(jié)果，不僅會導(dǎo)致市場作用和行政權(quán)之間的扭曲，引發(fā)政府行為的紊亂，助長權(quán)力行使的非理性，而且還有可能引發(fā)民眾對政府的不信任，使政府的公信力大大下降。因此迫切需要我們加大以政府自身改革為中心的行政管理體制改革的力度，進(jìn)而推動政府轉(zhuǎn)型。中共十七大，是對中國改革開放30年成績的總結(jié)，也為包括行政體制改革內(nèi)在的各項事業(yè)在未來的發(fā)展指明了方向。筆者認(rèn)為，從十七大報告中透視出來的未來中國行政體制改革的法制趨勢體現(xiàn)在以下五個方面：一、改革的理念與目標(biāo)中共十五大提出“精簡、統(tǒng)一、效能的原則”，中共十六大提出“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求”，而在中共十七大報告中，“精簡、統(tǒng)一、效能”這6個字并沒有出現(xiàn)，反映出隨著形勢的發(fā)展，我國行政管理體制改革在目標(biāo)和理念上的一些改變。在改革的初期，當(dāng)時主要面臨的問題是計劃經(jīng)濟(jì)體制下遺留下來的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等問題，精簡機(jī)構(gòu)和人員成為當(dāng)務(wù)之急。而隨著我國幾次比較大的機(jī)構(gòu)調(diào)整、干部人事制度改革和事業(yè)單位改革的深入，人員的“精簡”已不再是主要問題，目前的當(dāng)務(wù)之急是如何做好現(xiàn)有部門、機(jī)構(gòu)之間權(quán)力關(guān)系的理順，“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”。這體現(xiàn)出一種理念上的變化，從注重機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量的比較表層的改革轉(zhuǎn)向注重提高現(xiàn)有人員工作效率，協(xié)調(diào)部門之間權(quán)力等深層次的內(nèi)容。關(guān)于改革的目標(biāo)。中共十五大提出“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”；中共十六大報告提出“形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”；中共十七大提出“形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。相比于中共十六大，中共十七大的報告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”這三者之間的關(guān)系，并細(xì)化了對這三者的要求。中共十七大報告還指出“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案”，這反映出政府高層越來越將行政體制改革視作為一項系統(tǒng)工程來對待。二、對新時期政府的角色要求與職能定位筆者認(rèn)為，中共十七大報告中對于今后政府的角色有了認(rèn)真的思考和明確的定位：“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)”，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。從這些表述中，我們可以總結(jié)出兩點：一是要建立一個“責(zé)任政府”，其標(biāo)志是有“健全”的“政府職責(zé)體系”。政府管理著社會公共事務(wù)，政府管理不以盈利為目的，但是絕不意味著政府在花錢的時候，不對納稅人的錢負(fù)責(zé)任。我們需要的是一個對自己的行為高度負(fù)責(zé)的政府，一個職權(quán)與責(zé)任相協(xié)調(diào)的政府。二是要從以往管制、管理轉(zhuǎn)向服務(wù)的新觀念，建立“服務(wù)型政府”。政府最終是要為納稅人服務(wù)的，納稅人不交錢，政府一天也存在不了。所以我們提出要樹立著以公眾、老百姓為中心的新的政府管理理念。在這個過程中，要善于利用包括信息化在內(nèi)的各種先進(jìn)手段。行政體制改革還要求處理好政府同社會、企業(yè)的關(guān)系，這從本質(zhì)上看也是一個政府職能如何定位的問題。政府職能定位總體是解決公共問題，具體包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等四個方面所有非公共問題不是政府長項，要讓位給市場，讓位給社會。因此我們現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新，就應(yīng)該按照這樣一種政府職能定位，推動政府職能的轉(zhuǎn)變。在中共十七大報告中，關(guān)于“加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)”以及“加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革”的論述，正是反映了這一理念，表明政府今后要朝著加強(qiáng)公共管理、公共服務(wù)的目標(biāo)邁進(jìn)，而不是過多的干預(yù)企業(yè)，也不是過多地干預(yù)市場。我們在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變中，主要應(yīng)該解決五個問題。第一，要加快審批制度改革的步伐，減少政府對市場、對社會過多的干預(yù)。第二，要反對和打破地方行政性壟斷。第三，要加強(qiáng)中長期計劃。第四，加強(qiáng)重要領(lǐng)域的行政監(jiān)管。比如市場秩序、社會秩序的維護(hù)，這都是重要領(lǐng)域。第五，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)。三、中國行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整與“大部制”改革思路中共十七大報告提出，要“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)”，這是“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”作為專有名詞第一次出現(xiàn)在黨代會的報告中，具有特別的意義。所謂“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”一般是由于要承擔(dān)跨部門的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)以及臨時突發(fā)性事務(wù)而成立的，如國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室等。這類機(jī)構(gòu)雖不列入政府工作部門的組織序列，但它們通常由政府的某位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任、組長，具有一定的權(quán)威性。在中國，無論是中央政府還是地方政府，都成立了大量的臨時性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)帶有強(qiáng)烈的一事一議性質(zhì)，事后又往往得不到及時撤銷，造成政府部門臃腫、領(lǐng)導(dǎo)兼職過多、增加行政開支、常設(shè)機(jī)構(gòu)職能被削弱等弊端。以前在中央幾次機(jī)構(gòu)調(diào)整中都曾經(jīng)大量裁撤這些機(jī)構(gòu)，但每次調(diào)整完往往很快又膨脹。中共十七大報告明確提出整頓這類機(jī)構(gòu)的要求，顯示了中央對這個問題的重視以及對精簡和規(guī)范此類機(jī)構(gòu)的決心。十七大報告中還首次公開提出了“大部制”改革思路。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實踐，所謂大部制就是將一些職能相近或相關(guān)的部門整合為一個大部，將原來的部委改為內(nèi)設(shè)的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)。如法國的經(jīng)濟(jì)、財政和工業(yè)部，不僅負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策、財政政策和工業(yè)政策，而且負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)宏觀管理、財政預(yù)算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調(diào)，下轄機(jī)構(gòu)包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等，僅巴黎本部的工作人員就接近1萬人。因而，大部門體制所謂的“大”至少應(yīng)包含“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的意思。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的政府部門設(shè)置普遍呈現(xiàn)出“機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，職能范圍廣泛”的特點，比如美國的部級機(jī)構(gòu)只有15個、英國18個、加拿大19個、澳大利亞16個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個、韓國18個、新加坡15個。它們的一些大部門(giantdepartment)可能下轄20多個執(zhí)行機(jī)構(gòu)和幾十個咨詢委員會，服務(wù)范圍幾乎涵蓋所有相關(guān)或相近行業(yè)。我國現(xiàn)行的行政管理體制是從計劃經(jīng)濟(jì)時代傳留下來的，明顯存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)、政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理太過微觀、具體的問題，而市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理則應(yīng)該以公共服務(wù)、宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管為主，機(jī)構(gòu)設(shè)置宜粗不宜細(xì)。另外，進(jìn)行大部制改革最直接的效果是可以減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、整合編制和人力資源，從而避免因部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清而導(dǎo)致的政出多門、相互推諉，因部門利益特點突出而導(dǎo)致的國家政策被“挾持”等問題。在我國，大部制改革的思路最早可以追溯到2002年，當(dāng)年的《政府工作報告》提出，要“切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來”。隨后，國務(wù)院按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離”的原則對一些部委進(jìn)行了“合并同類項”和成立新的機(jī)構(gòu)。而在中共十七大報告中，首次明確提出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，這對今后的改革具有指向性作用。四、政府部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新梳理在中共十七大報告關(guān)于行政體制改革的內(nèi)容中，對政府部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新梳理和調(diào)整著墨很多，筆者認(rèn)為這其中值得重點關(guān)注的是所謂垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。中共十六大報告中曾提出，要“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”。今年對此問題又做了強(qiáng)調(diào)，必須“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”，反映出中央和地方、垂直管理和地方管理這兩對矛盾已成為當(dāng)前行政體制改革中的突出問題。長期以來，在我國行政管理實踐中，行政機(jī)關(guān)與本級政府之間存在著不同的關(guān)系類型。有些部門直接歸本級政府領(lǐng)導(dǎo)，屬于組成部門，如民政、統(tǒng)計；有些部門既受本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)，如監(jiān)察、公安；有些行政機(jī)關(guān)實行全系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)，如國稅、海關(guān)；還有一種半垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即中央、省級政府對行政部門有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，省以下實行垂直管理，省以下地方政府對這些部門沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，如工商、地稅等。一個行政部門是實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，還是歸本級地方政府領(lǐng)導(dǎo)，主要取決于該部門的職能、特性，同時這也是一個動態(tài)調(diào)整的過程。例如，2003年前后，隨著中國房地產(chǎn)行業(yè)的升溫，各地違法用地和各種名目的“圈地運(yùn)動”愈演愈烈。國家處于宏觀調(diào)控和保護(hù)耕地的需要，決定全國實行省以下土地垂直管理體制。關(guān)于行政部門實行垂直管理還是歸屬本級政府哪個更好，理論界一直存在著爭議。垂直的領(lǐng)導(dǎo)體系的好處是有利于集中權(quán)力、避免地方保護(hù)主義，但也容易使垂直領(lǐng)導(dǎo)部門脫離監(jiān)督，弱化地方人大的權(quán)力和地方政府職能的完整性。要處理好兩者關(guān)系，筆者認(rèn)為至少要把握好以下三個方面的具體問題：一是哪些部門需要并適宜垂直領(lǐng)導(dǎo)。哪些部門需要垂直管理或者是接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，需要慎重考慮，因為從本質(zhì)上看這是一個中央和地方政府的關(guān)系問題。筆者認(rèn)為，從保證地方政府完整性、積極性和監(jiān)督有效性的角度出發(fā)，應(yīng)該盡量將垂直管理壓縮在最小范圍內(nèi)。二是垂直領(lǐng)導(dǎo)如何實現(xiàn)。目前不同部門垂直管理的方式也不盡相同，有些垂直管理比較徹底，有些則同時帶有“橫向”和“縱向”的特點。如國土資源部門，其財政撥款來自本級政府，但是副處級以上的人事權(quán)實行垂直管理。究竟需要建立一種什么樣