論P(yáng)PP模式在新型城鎮(zhèn)化應(yīng)用中的法律規(guī)制分析研究 法學(xué)專業(yè)

論P(yáng)PP模式在新型城鎮(zhèn)化應(yīng)用中的法律規(guī)制[摘要]PPP模式作為一種創(chuàng)新體制，在新型城鎮(zhèn)化中應(yīng)用有利于轉(zhuǎn)變政府職能、減輕政府的財(cái)政壓力、保證公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給效率，其優(yōu)點(diǎn)眾多，但也存在一定的問題。本文提出應(yīng)明確PPP合同性質(zhì)，完善爭(zhēng)端解決機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制的建議，以期能更好發(fā)揮PPP模式在新型城鎮(zhèn)化應(yīng)用中的作用。[關(guān)鍵詞]PPP模式；新型城鎮(zhèn)化；法律規(guī)制[Abstract]Public—Private—Partnershipmodelisaninnovativesystem.Intheapplicationofthenewurbanization,itwillhelptransformthefunctionsofthegovernment,easethefinancialpressureonthegovernmentandensuretheefficiencyoftheprovisionofpublicgoodsorservices.Therearemanyadvantages,buttherearealsosomeproblems.InordertobetterplaytheroleofPPPmodelintheapplicationofnewurbanization,thispaperputsforwardsomesuggestions:clearthenatureofthecontractofPPP,perfectthedisputesettlementmechanism,perfectrisksharingmechanism,perfectsupervisionmechanism.[Keywords]Public—Private—Partnershipmodel;newurbanization;Legalregulation城鎮(zhèn)化是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的持久動(dòng)力，是各國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化中社會(huì)變遷規(guī)律的客觀要求。世界經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，雖然過去的十年中我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)有了飛速的提升和發(fā)展，但在未來五年的發(fā)展過程中需要大量資金的投入，特別是基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)的資金需求巨大，將導(dǎo)致整體的發(fā)展趨勢(shì)逐步放緩，為了解決這一資金缺口問題，引入PPP模式將有助于整合社會(huì)資源、解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足和公共服務(wù)效率低下等問題。[1]一、PPP模式的概述（一）PPP模式的興起與發(fā)展早在17-19世紀(jì)末，全球范圍內(nèi)的公共投資中就已經(jīng)涉及到私人投資了，而二戰(zhàn)之后，經(jīng)濟(jì)遭受到嚴(yán)重破壞，各國(guó)政府開始接連采取民間投資公共基礎(chǔ)設(shè)施的方式來解決經(jīng)濟(jì)問題。上世紀(jì)80年代，在英國(guó)政府的推動(dòng)下，私有化浪潮開始蔓延到全世界，在這段時(shí)間里，對(duì)于政府手中掌管的基礎(chǔ)設(shè)施大部分實(shí)現(xiàn)了私有化，并開始積極提倡私有化，這一時(shí)期的實(shí)踐其實(shí)就是PPP模式誕生的雛形。1992年，PPP模式在英國(guó)首次被正式應(yīng)用，澳大利亞緊隨其后，接著開始在世界各國(guó)得到廣泛響應(yīng)，此后，PPP模式的理念和經(jīng)驗(yàn)在世界范圍內(nèi)快速推廣，并開始普遍應(yīng)用于促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的公共項(xiàng)目建設(shè)中，填補(bǔ)了政府財(cái)政的空缺，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國(guó)，公私合營(yíng)模式最早可以追溯到1906年的新寧鐵路，然而具有代表意義且被人們所熟知的則是近年的“鳥巢”、北京地鐵4號(hào)線和深圳地鐵4號(hào)線二期工程。這些項(xiàng)目大部分都取得了預(yù)期的效果，其實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也將成為我國(guó)未來開啟更多PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要參考依據(jù)，PPP模式對(duì)于減輕政府財(cái)政壓力、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面有著很大作用，但由于我國(guó)對(duì)PPP模式的研究比起西方國(guó)家來說起步較晚，且發(fā)展略慢，各個(gè)方面仍不成熟，在實(shí)踐中依舊存在著許多問題需要不斷解決完善，以促進(jìn)PPP模式更好更快地發(fā)展，在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化應(yīng)用中發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)作用。（二）PPP模式的概念PPP模式是指政府與私人組織之間進(jìn)行談判后訂立特許權(quán)協(xié)議，成為合作伙伴，并在這種關(guān)系下提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。對(duì)于PPP模式的定義我們可以從廣義和狹義上來看。廣義上的PPP一般泛指公共部門與私人組織為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系[2]；而狹義的PPP模式被認(rèn)為是一系列項(xiàng)目融資模式，諸如BOT、TOT、BT等模式的總稱[3]。由于PPP涉及眾多領(lǐng)域，在法學(xué)領(lǐng)域中不同的部門法對(duì)PPP研究的側(cè)重點(diǎn)也有不同：憲法與行政法側(cè)重于研究政府在PPP中扮演行政主體這一角色的重要地位及行政職權(quán)與職責(zé)的運(yùn)用和限制，還包括行政訴訟程序在PPP糾紛中的救濟(jì)所發(fā)揮的作用；國(guó)際法則側(cè)重于分析PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和與投融資相關(guān)的法律規(guī)范；而民法更注重政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)這一環(huán)節(jié)的民事法律關(guān)系屬性問題，甚至于有些民法學(xué)者將整個(gè)PPP協(xié)議全部納入合同法研究范圍而忽略行政法規(guī)范的適用。[4]（三）PPP模式的特征PPP模式是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中由于公共產(chǎn)品數(shù)量和公共服務(wù)需求日益增長(zhǎng)而產(chǎn)生的一個(gè)創(chuàng)新系統(tǒng)?？傮w而言，PPP模式具有三大特征。第一，伙伴關(guān)系。PPP模式的主要特點(diǎn)是政府和私營(yíng)部門是合作伙伴關(guān)系，兩者都有著相同的目標(biāo)，即在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，可以以較少的資源實(shí)現(xiàn)更好的公共產(chǎn)品或服務(wù)。為了維持這種合作伙伴關(guān)系的長(zhǎng)期發(fā)展，就需要公私雙方為彼此的合作伙伴著想，這使得PPP模式又具有另外兩大特點(diǎn)：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。第二，利益共享。伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一就是利益共享，PPP模式中的利益分享不是純粹的分享利潤(rùn)，政府部門還需控制企業(yè)的高利潤(rùn)可能，即不能讓私人企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)施中形成超額利潤(rùn)。因此，這里的利益共享所包括的不僅僅有PPP的社會(huì)成果，還包括使私營(yíng)部門作為參與者能夠獲得穩(wěn)定的投資回報(bào)。[5]第三，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)?；锇殛P(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，無論是政府部門還是社會(huì)私人組織，都會(huì)為了追求利益而千方百計(jì)地避開風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式區(qū)別于其他傳統(tǒng)交易形式的一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是政府部門與社會(huì)私人組織是合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，政府部門和社會(huì)私人組織盡可能大的承擔(dān)著自己有優(yōu)勢(shì)方面的風(fēng)險(xiǎn)，由此來規(guī)避或解決風(fēng)險(xiǎn)問題。二、PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化的可行性和必要性（一）PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化的可行性1.有利的政策環(huán)境政策環(huán)境是PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中得以應(yīng)用的前提條件，引入私人資本既能減輕政府的財(cái)政壓力，還能提高政府解決風(fēng)險(xiǎn)的能力。到目前為止，政府出臺(tái)和實(shí)施的一系列政策措施為PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)打開了方便之門，例如，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》就明確提出：各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。[6]這些關(guān)于PPP模式扶持政策的陸續(xù)出臺(tái)和實(shí)施為PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化奠定了政策基礎(chǔ)，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部及其他部門和各省級(jí)政府部門出臺(tái)的各種PPP相關(guān)的政策文件也表示我國(guó)越來越重視PPP模式對(duì)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的影響。2.充足的民間資本隨著中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民營(yíng)企業(yè)日益發(fā)展強(qiáng)大，私人資本發(fā)展迅速，使得民間資本充足，這就可以為新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展奠定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。原本新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)方面就需要政府財(cái)政的大量投入，若是一直只由政府來?yè)?dān)當(dāng)這些基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的提供者，那么政府在財(cái)政問題上必然面臨著重大的壓力和挑戰(zhàn)，而PPP模式可以引入充足的民間資本，使其參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)中，促進(jìn)投資主體的多樣性，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)多元化發(fā)展。雙贏機(jī)制根據(jù)我國(guó)目前地方政府的債務(wù)情況，可以應(yīng)用PPP模式來緩解債務(wù)危機(jī)，同時(shí)還能解決中小企業(yè)融資難的棘手問題，這無疑是一種新的雙贏機(jī)制。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，地方政府的財(cái)政明顯不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，導(dǎo)致地方政府背負(fù)的債務(wù)總量不斷增長(zhǎng)，在PPP模式下政府則可以通過與企業(yè)的合作引入市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，有一舉雙贏之效。這有利于降低政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府的財(cái)政壓力，引入靈活的管理機(jī)制，還可以在一定程度上保證私人資本的投資回報(bào)，推動(dòng)私人資本持續(xù)發(fā)展。PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化的必要性1.轉(zhuǎn)變政府職能PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化可以轉(zhuǎn)變政府的職能，民營(yíng)化大師薩瓦斯認(rèn)為，公私伙伴關(guān)系“是一種手段而不是目的，目的是更好的政府，更美好的社會(huì)”。將PPP模式合理應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化可以促使一部分政府職能交由社會(huì)組織來提供服務(wù)，削弱一段時(shí)間以來政府對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的壟斷地位，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)參與機(jī)制應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，從而發(fā)揮民間資本在推動(dòng)農(nóng)村和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的作用。市場(chǎng)是復(fù)雜多變的，政府獨(dú)自實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目缺乏對(duì)市場(chǎng)變化的應(yīng)急處理能力，在實(shí)施的過程中，容易造成浪費(fèi)資源的情況，而在這種狀況下，運(yùn)用PPP模式能有效轉(zhuǎn)變政府職能，使其簡(jiǎn)政放權(quán)、引入社會(huì)資本尋求更好的解決方式，這也有利于發(fā)揚(yáng)契約文化、實(shí)現(xiàn)“官民互動(dòng)”和“良治”[7]，體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的治國(guó)理念。2.解決資金不足問題經(jīng)濟(jì)問題是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的首要問題。長(zhǎng)期以來，在推進(jìn)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的過程中，政府財(cái)政是公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)的資金主要來源，總體而言，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金不足，難以滿足城鎮(zhèn)化水平提高和經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的需要，政府面臨著資金短缺的重要問題。在推進(jìn)公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程中，政府的財(cái)政壓力若是超負(fù)荷勢(shì)必會(huì)影響到城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)，因此，減輕政府財(cái)政壓力迫在眉睫，而合理運(yùn)用PPP模式則是解決這一重大問題的手段之一。PPP模式是政府與私人資本的合作，目前私人資本在快速發(fā)展，充足的私人資本可以緩解政府的財(cái)政壓力，解決資金不足問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。3.保證公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給效率實(shí)踐證明，世界各國(guó)中由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)都存在著嚴(yán)重浪費(fèi)和效率低下的情況。政府的宗旨是為人民服務(wù)，向人們提供公共產(chǎn)品或服務(wù)是其服務(wù)人民群眾的手段之一，應(yīng)用PPP模式可以在向廣大群眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)過程中取得比預(yù)期的單方行動(dòng)更好的效果，同時(shí)還可以保證公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給效率。PPP模式在公共建設(shè)事業(yè)有政府財(cái)政支持的基礎(chǔ)上增加了社會(huì)私人資本，擴(kuò)大了融資渠道，有了充足的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力，充分發(fā)揮私人組織的主觀能動(dòng)性，畢竟私人組織在參與項(xiàng)目實(shí)施的過程中，為了使自身獲得的利益最大化，會(huì)盡可能的降低運(yùn)營(yíng)成本，減少資源浪費(fèi)，提供最好的技術(shù)和管理，這就更加有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給效率，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。三、PPP模式在新型城鎮(zhèn)化應(yīng)用中的法律問題（一）PPP合同的法律性質(zhì)界定不清要使PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中首先要簽訂PPP合同。對(duì)于PPP合同的性質(zhì)，學(xué)界內(nèi)一直存在著爭(zhēng)議，而如何界定PPP合同的性質(zhì)是順利推進(jìn)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵，突破這一難點(diǎn)有助于PPP模式更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展?！敦?cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中規(guī)定了：就PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的合同爭(zhēng)議應(yīng)屬于平等主體之間的爭(zhēng)議，應(yīng)適用民事訴訟程序。該規(guī)定將PPP項(xiàng)目合同認(rèn)定為是民事協(xié)議。[8]然而PPP項(xiàng)目的目的是提供公共設(shè)施或服務(wù)，而這些公共設(shè)施和服務(wù)本是由政府提供的，政府只是將這些服務(wù)的提供交給了民營(yíng)企業(yè)，簽訂合同的一方一定是政府，政府也有權(quán)對(duì)PPP合同的履行進(jìn)行監(jiān)督，這樣看來，PPP合同又具有行政性質(zhì)?！缎姓V訟法》第12條關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，第11款：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。即PPP合同被認(rèn)為是行政合同。[9]《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》則認(rèn)為PPP合同是公私合作經(jīng)營(yíng)合同，即經(jīng)濟(jì)法上的合同。由此可以看出，我國(guó)目前對(duì)于PPP合同的法律性質(zhì)還不明確，不僅不同的法律中PPP合同的性質(zhì)不同，學(xué)界內(nèi)各種看法也層出不窮。（二）PPP項(xiàng)目實(shí)施中公私雙方的糾紛不斷新型城鎮(zhèn)化中的PPP項(xiàng)目在實(shí)施中產(chǎn)生糾紛的情況屢見不鮮，主要有PPP合同簽訂時(shí)雙方權(quán)利義務(wù)規(guī)定不清而產(chǎn)生的糾紛以及項(xiàng)目實(shí)施中主體之間的利益糾紛。1.PPP項(xiàng)目中主體之間的權(quán)利義務(wù)不清PPP合同是PPP項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)，PPP項(xiàng)目實(shí)施中的權(quán)利義務(wù)糾紛不斷，公私雙方出于自身利益的考量，會(huì)在很大程度上逃避自己的義務(wù)，導(dǎo)致談判成本增加，更關(guān)鍵的是雙方地位不同，受益范圍不同，現(xiàn)實(shí)中極易造成其中一方的權(quán)益受損。在PPP模式中，應(yīng)明確政府和社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)此我們可以將責(zé)任分擔(dān)分為外部責(zé)任和內(nèi)部責(zé)任，外部責(zé)任主要由政府承擔(dān)，公眾可以通過行政訴訟進(jìn)行自己的權(quán)利救濟(jì)；而內(nèi)部責(zé)任，政府與私企之間可以根據(jù)民事法律的過錯(cuò)原則來分配責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，政府在承擔(dān)完外部責(zé)任后還需在私企的過錯(cuò)范圍內(nèi)追償。這樣對(duì)政府和社會(huì)雙方的責(zé)任承擔(dān)應(yīng)進(jìn)行合理安排，就可以有效防范權(quán)利義務(wù)糾紛的產(chǎn)生。2.PPP項(xiàng)目中兩主體的利益糾紛由于PPP項(xiàng)目的運(yùn)作包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目移交等等多個(gè)環(huán)節(jié)，而幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)中都會(huì)涉及到公共利益，且不同的項(xiàng)目對(duì)公共利益考量的標(biāo)準(zhǔn)和深度也不同，而社會(huì)方首先考慮的是自身的盈利，這就導(dǎo)致可能會(huì)因?yàn)槠渥非笏饺死娑鴵p害到公共利益。PPP項(xiàng)目中政府是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而非政府的社會(huì)資本是為了實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)利益，兩者要實(shí)現(xiàn)的利益性質(zhì)不同，PPP項(xiàng)目往往會(huì)涉及到公益性，而公益性項(xiàng)目具有非盈利性，其目的不是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，因此，在PPP項(xiàng)目實(shí)施中政府是不會(huì)同意給予私人組織過高的投資收益的，即PPP項(xiàng)目中存在著公私利益沖突，極易因此引發(fā)糾紛。（三）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理邊界模糊由于PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化還處于初期階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，因此還需關(guān)注實(shí)施過程中公私雙方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合理性，認(rèn)為“PPP模式就是要讓私人組織承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)”或是“承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越多獲得的回報(bào)也越多”是錯(cuò)誤的，讓私人組織承擔(dān)其沒有能力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)反而會(huì)使控制風(fēng)險(xiǎn)的成本大大增加，所以，PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理是PPP項(xiàng)目能否成功的重要因素，并與公私利益息息相關(guān)。影響PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)因素的主要有四個(gè)方面：第一，PPP項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，這使政府和社會(huì)私人企業(yè)都對(duì)風(fēng)險(xiǎn)抱有十分謹(jǐn)慎的態(tài)度；第二，雙方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，政府各個(gè)部門往往會(huì)誤認(rèn)為PPP模式就是將所有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人組織身上，而私人組織也容易誤認(rèn)為長(zhǎng)期的PPP項(xiàng)目合作自己需要承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)；第三，有一個(gè)重要因素，會(huì)直接影響到協(xié)商進(jìn)度，即雙方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿；第四，目前還沒有一套標(biāo)準(zhǔn)的程序和合同文件，這大大延長(zhǎng)了談判的時(shí)間。目前，我國(guó)還沒有建立成熟的PPP理論體系和專門系統(tǒng)的法律規(guī)范，缺少專業(yè)人員和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，操作程序繁瑣，因此我們還不能確定PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的正確比例，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理邊界仍然是模糊的。（四）政府監(jiān)管力度不夠PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化時(shí)政府還承擔(dān)著監(jiān)管的職責(zé)，PPP項(xiàng)目中政府的選擇、評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)可被統(tǒng)稱為監(jiān)管。政府監(jiān)管PPP項(xiàng)目主要可以分為三個(gè)階段，首先要確認(rèn)一個(gè)項(xiàng)目是否要采用PPP模式及選定特許經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入監(jiān)管；二是項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目時(shí)的績(jī)效監(jiān)管，其中包括了價(jià)格質(zhì)量、財(cái)務(wù)和服務(wù)水平等方面的監(jiān)管；最后則是項(xiàng)目退出監(jiān)管。準(zhǔn)入監(jiān)管的目的是排除那些質(zhì)次價(jià)高的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和特許經(jīng)營(yíng)者們；績(jī)效監(jiān)管的目的是解決市場(chǎng)失靈和績(jī)效不合要求等一系列重要問題，從而保護(hù)公共利益；項(xiàng)目退出監(jiān)管的目的是有始有終，在持續(xù)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)滿足公眾的需求的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。然而，目前對(duì)于PPP模式這種持續(xù)時(shí)期長(zhǎng)、復(fù)雜的項(xiàng)目，法律制度仍不完善，甚至有的地方政府還沒有完成角色轉(zhuǎn)變?nèi)匀粚⒆陨矶楣伯a(chǎn)品和服務(wù)的提供者而不是監(jiān)管者，容易造成部門權(quán)責(zé)不清、審批流程混亂、監(jiān)管力度薄弱。目前一些地方政府采取的監(jiān)管手段不能完全符合PPP模式的要求，對(duì)于監(jiān)管的定位十分模糊，不能清晰認(rèn)識(shí)到其監(jiān)管的職責(zé)，只會(huì)推脫監(jiān)管職責(zé)，最后導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)中的PPP項(xiàng)目不能順利進(jìn)行甚至最終失敗。政府只有在認(rèn)清自己的角色定位的條件下，對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全方位監(jiān)管，具備了強(qiáng)有力的監(jiān)督力度，才能充分發(fā)揮政府公權(quán)力的強(qiáng)制作用，才能確保城鎮(zhèn)化建設(shè)中的PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行和發(fā)展。四、完善我國(guó)新型城鎮(zhèn)化中PPP模式法律規(guī)制的建議（一）明確PPP合同的性質(zhì)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展還需一段很長(zhǎng)的時(shí)間，那么城鎮(zhèn)化建設(shè)中的PPP項(xiàng)目合作就也有著一個(gè)很長(zhǎng)的生命周期，在這長(zhǎng)期的合作期間內(nèi)，政府和社會(huì)資本必須恪守契約精神，嚴(yán)格遵守PPP合同規(guī)定，然而PPP合同作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)，目前人們對(duì)其究竟屬于行政合同還是民事合同依然存在著爭(zhēng)議，因此立法明確PPP合同的性質(zhì)是必須的。在立法上明確PPP合同的性質(zhì)有利于政府正確依法而治，也有利于社會(huì)資本利益的保護(hù)，增強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目投資的信心。一方面，在簽訂PPP合同時(shí)，政府與社會(huì)資本處于平等地位，這使得PPP合同具有了民事合同的特點(diǎn)；另一方面，由于政府有權(quán)監(jiān)督管理即將實(shí)施的PPP項(xiàng)目，而政府這樣的管理行為屬于行政行為，這又使PPP合同具有了行政性質(zhì)。爭(zhēng)議產(chǎn)生時(shí)適用的法律由PPP合同屬于行政合同還是民事合同來決定，法律適用不同，其處理結(jié)果也有可能不同。個(gè)人認(rèn)為，政府在PPP模式中兼具合作者和監(jiān)管者的角色，這也就使PPP合同同時(shí)具備了民事合同和行政合同的雙重性質(zhì)，立法中可以明確規(guī)定在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的PPP項(xiàng)目時(shí)，履行、解釋、變更、終止PPP合同而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，適用中華人民共和國(guó)民事法律，如果是PPP合同中沒有涵蓋的具體行政行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議，則應(yīng)通過行政訴訟進(jìn)行解決。明確PPP合同性質(zhì)能使PPP爭(zhēng)議的法律救濟(jì)制度更加完善。（二）完善爭(zhēng)端解決機(jī)制PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中應(yīng)用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，使其在實(shí)施過程中十分容易產(chǎn)生爭(zhēng)議，為了解決這些爭(zhēng)議，完善爭(zhēng)端解決機(jī)制迫在眉睫，然而當(dāng)前的PPP模式爭(zhēng)端解決機(jī)制不完善且立法缺失，這不僅會(huì)使政府背負(fù)訟累，降低政府的公信力，還會(huì)使社會(huì)投資者的信心受到打擊，PPP模式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中就不能發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)。完善在新型城鎮(zhèn)化中PPP項(xiàng)目的爭(zhēng)端解決機(jī)制可以從防范爭(zhēng)議產(chǎn)生和爭(zhēng)議產(chǎn)生后的救濟(jì)兩個(gè)方面進(jìn)行。首先，防范爭(zhēng)議產(chǎn)生的主要措施就是立法，有了明確的立法規(guī)定，就可以使公私雙方依法行事，減少糾紛發(fā)生的可能性。往往新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的大多是權(quán)利義務(wù)糾紛和利益糾紛，為了解決這兩種類型的糾紛應(yīng)當(dāng)將政府和社會(huì)私人資本在PPP項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)通過立法的形式明確規(guī)定，并使雙方按照PPP協(xié)議安排切實(shí)履行自己的權(quán)利義務(wù)，[10]還可以在法律中列出政府和私人組織各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，明確雙方的責(zé)任分擔(dān)和利益分配，從而減少PPP模式中政府與社會(huì)私人資本發(fā)生權(quán)利義務(wù)糾紛和利益糾紛的可能性，而且這樣一來，一方面可以使政府部門認(rèn)清自身在PPP模式中所扮演的角色，從而防止行政權(quán)力的濫用，促使其正確執(zhí)行法律，另一方面也可以使社會(huì)私人資本的合法權(quán)益得到法律保障，從而調(diào)動(dòng)私人資本投資城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性并增強(qiáng)其投資的信心。對(duì)于爭(zhēng)議產(chǎn)生后的爭(zhēng)端解決辦法，一般而言，可以根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的具體情況進(jìn)行靈活選擇，對(duì)于一些小糾紛，為了維護(hù)各方友好關(guān)系，不妨通過協(xié)商、調(diào)解或者專家裁決的方式解決；對(duì)于一些大的糾紛，可以根據(jù)具體情況來決定是民事糾紛還是行政糾紛，適用民事訴訟還是行政訴訟，若明確是民事糾紛后不能通過調(diào)解等友好方式解決的再由當(dāng)事人自行選擇提起民事訴訟或仲裁。因此，針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，行政訴訟、民事訴訟和仲裁制度等現(xiàn)行的法律糾紛解決制度需要更好地完善，以有效解決PPP模式中當(dāng)事人之間的法律糾紛。（三）完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制新型城鎮(zhèn)化中的PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，在實(shí)施過程中存在的不確定因素多，導(dǎo)致需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也很大，僅靠政府或社會(huì)私人組織單方承擔(dān)不利于項(xiàng)目的順利實(shí)施。理論上來講，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)是政府的職能之一，PPP模式只是私人組織幫助政府來實(shí)現(xiàn)這一職能，政府不能因?yàn)椴捎昧薖PP模式就免除其維護(hù)管理公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)，若是都讓社會(huì)私人資本來承擔(dān)，那么一旦產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)最終使項(xiàng)目實(shí)施困難甚至失敗后，政府也會(huì)成為受害的一方；若是都由政府承擔(dān)，又會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本因不需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而造成經(jīng)營(yíng)建設(shè)效率低。因此，為了確保新型城鎮(zhèn)化中PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行，使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)具有合理性是必要保障。一般而言，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)依據(jù)的原則是：風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)由最能控制該類風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的一方來承擔(dān)，即風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與主體的承擔(dān)能力相符合，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與主體的參與程度相協(xié)調(diào)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與各自收益相對(duì)應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)的不處理應(yīng)與最后造成的損失對(duì)稱。因此PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)就應(yīng)遵循三個(gè)基本原則：能力風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則、成本效率最優(yōu)原則和風(fēng)險(xiǎn)收益匹配原則。[11]PPP項(xiàng)目中政府強(qiáng)調(diào)保障公共利益，對(duì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供承擔(dān)主要責(zé)任，堅(jiān)持共贏理念和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)最優(yōu)，才能保證新型城鎮(zhèn)化中PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。我國(guó)對(duì)于PPP模式中風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問題的法律規(guī)定還不足，個(gè)人認(rèn)為可以借鑒國(guó)外一些成功的經(jīng)驗(yàn)來完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，總結(jié)新型城鎮(zhèn)化中的PPP項(xiàng)目在實(shí)施中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，深入分析其成因，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)最優(yōu)原則，制定PPP模式風(fēng)險(xiǎn)對(duì)照表，完善PPP法律，為公私雙方合作實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)提供可靠參考，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，以發(fā)揮雙方的真正潛力，取得比預(yù)期更好的結(jié)果，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。（四）完善項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制若要在新型城鎮(zhèn)化中成功運(yùn)用PPP模式，還需完善監(jiān)管機(jī)制。對(duì)于完善監(jiān)管機(jī)制我們可以從政府監(jiān)管和群眾監(jiān)督兩方面來看。PPP模式中的政府既是合作者，又是監(jiān)管者[12]，行政監(jiān)管權(quán)則是政府在與社會(huì)資本合作中擁有的核心權(quán)力，為了實(shí)現(xiàn)政府這一核心的監(jiān)管功能，加強(qiáng)政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施中的監(jiān)管力度，政府就需要在事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三方面積極作為。政府監(jiān)管主要可以通過立法來實(shí)現(xiàn)，想要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，是離不開相應(yīng)的法律保障的，不僅如此還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持透明度原則，這就涉及到群眾監(jiān)督，群眾監(jiān)督主要依靠政府及時(shí)公開信息，切實(shí)履行信息披露義務(wù)，對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的隨意變更合同、賄賂和暗箱操作等行為，可以建立懲戒機(jī)制，不僅要處以金錢方面的處罰還應(yīng)包括公開違法違規(guī)的信息，將違法違規(guī)的參與者公之于眾，從而警戒、懲罰這些違法違規(guī)者，對(duì)此也可規(guī)定相關(guān)法律，使政府可