社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)政策法律的現(xiàn)狀分析及措施,法社會學(xué)論文

社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)政策法律的現(xiàn)在狀況分析及措施,法社會學(xué)論文隨著中國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，人民群眾對醫(yī)療服務(wù)的需要越來越多。鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)，有利于增加醫(yī)療衛(wèi)生資源，擴大服務(wù)供應(yīng)，有利于建立競爭機制，提高醫(yī)療服務(wù)效率和質(zhì)量，完善醫(yī)療服務(wù)體系，能知足人民群諸多層次、多元化的醫(yī)療服務(wù)需求，成為中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的重點和熱門問題。1中國社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)政策法律回首與現(xiàn)在狀況分析新中國成立前，提供醫(yī)療服務(wù)的機構(gòu)有辦舉辦的醫(yī)療機構(gòu)、教會辦的醫(yī)療機構(gòu)、私人診所3種[1].新中國成立后，中國實行多種所有制并存的經(jīng)濟政策，一方面，解放前遺留下來的各種資本主義形式的大醫(yī)院逐步被收歸國有，另一方面，國家允許個體開業(yè)醫(yī)生和個體開業(yè)診所繼續(xù)存在和發(fā)展[2].此后，隨著社會改造時期的到來，各種社會資本醫(yī)療機構(gòu)都轉(zhuǎn)變?yōu)槿窕蚣w所有制的醫(yī)療機構(gòu)，到1966年9月，在計劃經(jīng)濟體制下，社會資本舉辦的醫(yī)療機構(gòu)幾乎不存在[3].1994年中國公布了醫(yī)療機構(gòu)管理的根本性法規(guī)(醫(yī)療機構(gòu)管理條例〕，(條例〕內(nèi)容包括總則、規(guī)劃布局和設(shè)置審批、登記、執(zhí)業(yè)、監(jiān)督管理、罰則和附則7個部分。盡管該條例第四條規(guī)定：國家扶持醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展，鼓勵多種形式興辦醫(yī)療機構(gòu)，但條例既沒有醫(yī)療機構(gòu)分類相關(guān)的規(guī)定，也沒有就不同類型的醫(yī)療機構(gòu)該怎樣管理作出規(guī)定，更沒有社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)權(quán)益保衛(wèi)的相關(guān)規(guī)定。鼓勵社會各界舉辦醫(yī)療機構(gòu)僅停留在政治倡導(dǎo)層面，在這里后的一段時間里，中國的醫(yī)療機構(gòu)基本上都是公立醫(yī)療機構(gòu)，社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)在醫(yī)療服務(wù)體系中的作用極其微小。1997年，(、關(guān)于衛(wèi)生改革發(fā)展的決定〕提出將社會辦醫(yī)定位為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的補充氣力。2000年，衛(wèi)生部、財政部和國家計委等聯(lián)合公布(關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)分類管理的施行意見〕，將醫(yī)療機構(gòu)分為非營利性醫(yī)療機構(gòu)和營利性醫(yī)療機構(gòu)兩大類，劃分的主要根據(jù)是醫(yī)療機構(gòu)的經(jīng)營目的、服務(wù)任務(wù)，以及執(zhí)行不同的財政、稅收、價格政策和財務(wù)會計制度。同年，為解決社會資本舉辦的非營利性醫(yī)療機構(gòu)登記問題，民政部和衛(wèi)生部發(fā)布(關(guān)于城鎮(zhèn)非營利性醫(yī)療機構(gòu)進行民辦非企業(yè)單位登記有關(guān)問題的通知〕，(通知〕指出，為做好城鎮(zhèn)非營利性醫(yī)療機構(gòu)的登記管理工作，根據(jù)(民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例〕和(醫(yī)療機構(gòu)管理條例〕，各類城鎮(zhèn)非營利性醫(yī)療機構(gòu)〔舉辦的非營利性醫(yī)療機構(gòu)除外〕在獲得(醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證〕后，應(yīng)當(dāng)依法到民政部門進行民辦非企業(yè)單位登記。并就登記對象、登記程序和方式方法作出了具體規(guī)定。2001年，衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局、財政部和國家計委又印發(fā)(關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)分類管理若干問題的意見〕，就非營利性醫(yī)療機構(gòu)中合資合作部分進行處理，加強對非營利性醫(yī)療機構(gòu)的財務(wù)監(jiān)管，加強全行業(yè)監(jiān)管，就創(chuàng)造有利于不同類別醫(yī)療機構(gòu)公平競爭的環(huán)境等方面做出了規(guī)定。但上述政策對社會辦醫(yī)都只是進行了原則性規(guī)定，可操作性不強，社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)在中國的醫(yī)療服務(wù)體系中的比例仍然非常低。2018年3月，、在(關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見〕明確提出，堅持非營利性醫(yī)療機構(gòu)為主體，營利性醫(yī)療機構(gòu)為補充，公立醫(yī)療機構(gòu)為主導(dǎo)，非公立醫(yī)院共同發(fā)展的辦醫(yī)原則，建設(shè)構(gòu)造合理、覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療服務(wù)體系。2018年5月，中國印發(fā)(關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見〕，意見要求鼓勵民間資本介入發(fā)展醫(yī)療事業(yè)。支持民間資本興辦各類醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、療養(yǎng)院、門診部、診所和衛(wèi)生所〔室〕等醫(yī)療機構(gòu)，介入公立醫(yī)院轉(zhuǎn)制改組。支持民營醫(yī)療機構(gòu)承當(dāng)公共衛(wèi)生服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保險定點服務(wù)。切實落實非營利性醫(yī)療機構(gòu)的稅收政策。鼓勵醫(yī)療人才資源向民營醫(yī)療機構(gòu)合理流動，確保民營醫(yī)療機構(gòu)在人才引進、職稱評定和科研課題等方面與公立醫(yī)院享受平等待遇。從醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療行為和收費標準等方面對各類醫(yī)療機構(gòu)加強監(jiān)管，促進民營醫(yī)療機構(gòu)健康發(fā)展。2018年11月中國辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委、衛(wèi)生部等部門(關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)意見的通知〕，(通知〕從放寬社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的準入范圍，進一步改善社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的執(zhí)業(yè)環(huán)境，促進非公立醫(yī)療機構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展等3個方面，提出了25條意見，對怎樣促進社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)進行了系統(tǒng)規(guī)定。此后，相關(guān)部門先后就中外合資合作醫(yī)療機構(gòu)審批權(quán)限，非公立醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置審批和管理，擴大醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)試點范圍，社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)營性質(zhì)，確定社會資本舉辦醫(yī)院級別，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，關(guān)于利用價格杠桿鼓勵和引導(dǎo)民間投資發(fā)展等出臺一系列配套政策。2020年，中國發(fā)布了(關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見〕，(意見〕要求加快構(gòu)成多元辦醫(yī)格局。切實落實辦醫(yī)責(zé)任，合理制定區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，明確公立醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)量、規(guī)模和布局，堅持公立醫(yī)療機構(gòu)面向城鄉(xiāng)居民提供基本醫(yī)療服務(wù)的主導(dǎo)地位。鼓勵企業(yè)、慈善機構(gòu)、基金會和商業(yè)保險機構(gòu)等以出資新建、介入改制、托管和公辦民營等多種形式投資醫(yī)療服務(wù)業(yè)。大力支持社會資本舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)、提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。進一步放寬中外合資、合作辦醫(yī)條件，逐步擴大具備條件的境外資本設(shè)立獨資醫(yī)療機構(gòu)試點。各地要加快落實對非公立醫(yī)療機構(gòu)和公立醫(yī)療機構(gòu)在市場準入、社會保險定點、重點?？平ㄔO(shè)、職稱評定、學(xué)術(shù)地位、等級評審和技術(shù)準入等方面同等對待的政策。對出資舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的非公經(jīng)濟主體的上下游產(chǎn)業(yè)鏈項目，優(yōu)先按相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策給予扶持。鼓勵地方加大改革創(chuàng)新力度，在社會辦醫(yī)方面先行先試，國家選擇有條件的地區(qū)和重點項目作為推進社會辦醫(yī)聯(lián)絡(luò)點。隨著中國鼓勵和促進社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的各項政策的密集出臺，社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)得到了快速發(fā)展。截至2020年中國醫(yī)院總數(shù)為24709個，公立醫(yī)院13396個，民營醫(yī)院11313個，兩者數(shù)量幾乎持平[4].從2005年到2020年底，中國社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)量從3000多家上升到10000多家，八年內(nèi)增加了2.3倍[5],華而不實民營醫(yī)院多為百張床位下面的醫(yī)院，民營醫(yī)院床位數(shù)僅占床位數(shù)總數(shù)15.6%[4].但發(fā)展中的民營醫(yī)院仍存在一些問題，主要有整體規(guī)模偏小，服務(wù)能力不強；在門診和住院診療人次上，民營醫(yī)院僅占據(jù)全國醫(yī)院總診療人次的10%左右，民營醫(yī)院占整個醫(yī)療服務(wù)收入的比例缺乏7%等[6].2部分省市促進社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)地方立法情況介紹促進社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)作為一項重要的社會政策，在層面政策頻出的同時，各地方也相繼出臺配套措施，尤其是天津、云南、重慶和深圳等地，不僅出臺了相關(guān)政策，還通過地方立法來促進社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)健康、可持續(xù)發(fā)展。(天津市社會醫(yī)機構(gòu)管理條例〕于1994年7月天津市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第16次會議通過，并于2004年和2018年進行了2次修訂。作為唯一的一部社會醫(yī)療機構(gòu)管理的地方性法規(guī)，從總則、設(shè)立與登記、權(quán)利與義務(wù)、執(zhí)業(yè)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則等7個方面對社會辦醫(yī)療機構(gòu)進行了規(guī)定，但在該怎樣促進社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)上，很多詳細條款基本上還是參照了(醫(yī)療機構(gòu)管理條例〕的相關(guān)規(guī)定。(云南省醫(yī)療機構(gòu)管理條例〕經(jīng)云南省第十二屆人大常委會第6次會議審議通過，已于2020年1月1日起正式施行。(條例〕明確社會舉辦的醫(yī)療機構(gòu)在技術(shù)準入、醫(yī)院等級評審、基本醫(yī)療保險定點等方面與舉辦的醫(yī)療機構(gòu)享受同等待遇。社會舉辦的非營利性醫(yī)療機構(gòu)在扣除辦醫(yī)成本、預(yù)留發(fā)展基金及其他必需費用后，出資人能夠從辦醫(yī)結(jié)余中獲得合理回報。各級應(yīng)當(dāng)通過購買服務(wù)、定額補助等方式，對社會舉辦的營利性醫(yī)療機構(gòu)承當(dāng)公共衛(wèi)生等非營利性服務(wù)項目給予補償。醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)支持醫(yī)師個人和技術(shù)團隊到基層醫(yī)療機構(gòu)和社會舉辦的醫(yī)療機構(gòu)多點執(zhí)業(yè)。醫(yī)療機構(gòu)發(fā)布醫(yī)療廣告，應(yīng)當(dāng)向其所在地的州、市衛(wèi)生行政部門申請辦理(醫(yī)療廣告審查證明〕，發(fā)布的內(nèi)容不得超出(醫(yī)療廣告審查證明〕核準的范圍[6].(重慶市醫(yī)療機構(gòu)管理條例〕經(jīng)重慶市四屆人大常委會第12次會議修訂通過，于2020年11月1日起施行。(條例〕對在社會辦醫(yī)方面的規(guī)定實現(xiàn)較大突破，明確放寬社會資本準入；下放醫(yī)院設(shè)置審批權(quán)，強化日常監(jiān)督管理。(條例〕提出，放寬社會資本申請設(shè)置三級綜合醫(yī)院、二級以上?？漆t(yī)院、中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)、康復(fù)醫(yī)院、護理院，以及符合法定條件的執(zhí)業(yè)醫(yī)師申請設(shè)置診所的準入條件。社會資本申請舉辦的醫(yī)療機構(gòu)，只要符合醫(yī)療機構(gòu)基本標準的要求，主管部門都應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定予以審批。(條例〕明確，進一步下放設(shè)置審批權(quán)，將500張床位下面的綜合醫(yī)院，300張床位以上的中醫(yī)醫(yī)院、中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院，100張床位以上的?？漆t(yī)院、民族醫(yī)院、療養(yǎng)院和康復(fù)醫(yī)院審批權(quán)全部下放區(qū)〔縣〕衛(wèi)生行政部門[7].廣東省深圳市人大常委會起草了(深圳經(jīng)濟特區(qū)醫(yī)療條例〔征求意見稿〕〕，并于2020年11月向社會公開征求意見。征求意見稿就醫(yī)療資源配置與保障、在財政投入、醫(yī)療用地、醫(yī)療服務(wù)價格、醫(yī)保支付、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)建設(shè)、社會辦醫(yī)和醫(yī)師多地點執(zhí)業(yè)等內(nèi)容作出了規(guī)定。作為全國首部醫(yī)療法規(guī)，征求意見稿一經(jīng)發(fā)布，立即引起了社會各界的廣泛關(guān)注。(深圳經(jīng)濟特區(qū)醫(yī)療條例〔征求意見稿〕〕對當(dāng)下醫(yī)療體制改革中的很多重點、難點和熱門問題進行了積極探尋求索和回應(yīng)，如增加了醫(yī)療資源配置與保障的專門章節(jié)，并規(guī)定市、區(qū)地方性財政支出總額中衛(wèi)生支出所占比例應(yīng)當(dāng)不低于8%.市、區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展特點和行業(yè)管理需要，制定衛(wèi)生投入政策，建立健全基本醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費保障機制。并對財政、國土、價格管理部門的職責(zé)作出規(guī)定，這些對于醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展無疑具有極強重要的意義。當(dāng)然，作為地方性法規(guī)，地方人大常委會在進行立法時，也存在不少缺陷，很難突破上位法規(guī)定的范圍，另外，在法制創(chuàng)新的同時，也存在一些爭議的問題。如(云南省醫(yī)療機構(gòu)管理條例〕規(guī)定：社會舉辦的非營利性醫(yī)療機構(gòu)在扣除辦醫(yī)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定提取的其他必需費用后，出資人能夠從辦醫(yī)結(jié)余中獲得合理回報。這個條款能否有法理根據(jù)，爭議很大。(深圳經(jīng)濟特區(qū)醫(yī)療條例〔征求意見稿〕〕作為全國首部醫(yī)療法規(guī)，在積極進行醫(yī)療法制創(chuàng)新的同時，就醫(yī)療法人制度，醫(yī)療機構(gòu)分類制度完善等沒有作出相關(guān)規(guī)定，對于整個醫(yī)療服務(wù)體系的完善很難起到法律所應(yīng)該發(fā)揮的指引作用。3促進社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的政策法律建議3.1加強醫(yī)療立法，明確社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的功能定位和運行規(guī)則2020年10月，中國第十八屆委員會第四次全體會議通過了(關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〕，要求加快保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)，依法加強和規(guī)范公共服務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等方面的法律法規(guī)。1994年公布的(醫(yī)療機構(gòu)管理條例〕無論是法律位階還是詳細內(nèi)容都已經(jīng)不能知足社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的法制保障需求，必須借鑒日本、臺灣等國家和地區(qū)的醫(yī)療立法經(jīng)歷體驗，盡快制定(醫(yī)療法〕或者(醫(yī)院法〕，將社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的政策和成熟經(jīng)歷體驗上升為法律，明確社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的法律主體地位和詳細存在形式。通過醫(yī)療立法，明確公立醫(yī)療機構(gòu)、社會資本舉辦的非營利性和營利性醫(yī)療的社會功能定位和運行規(guī)則。3.2保障社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的合法權(quán)益，監(jiān)督其責(zé)任的履行中國從上個世紀開場至今已有幾次促進社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的浪潮，每次都沒能到達預(yù)期的政策目的，一個重要的原因就是對社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的權(quán)益保障不到位，同時，對他們履行責(zé)任的監(jiān)管也不到位。在保障社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)公平、公正介入醫(yī)療服務(wù)市場競爭方面還有待加強，并且在醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、公益責(zé)任履行和信息公開等方面對社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管還很欠缺。因而，無論是權(quán)益保障還是責(zé)任承當(dāng)，都要求積極發(fā)揮作用。3.3加強行業(yè)監(jiān)管，對違法、違規(guī)醫(yī)療行為及時進行懲罰處置社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的健康、持續(xù)發(fā)展離不開良好的社會辦醫(yī)生態(tài)環(huán)境，而良好的社會辦醫(yī)生態(tài)環(huán)境的構(gòu)成除了依靠行業(yè)自律外，更重要的是依靠公權(quán)利機構(gòu)對違法、違規(guī)醫(yī)療行為及時發(fā)現(xiàn)并處理。當(dāng)下民眾對社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的信賴度不高的一個重要原因是一些社會資本舉辦的醫(yī)療機構(gòu)存在不以維護患者權(quán)益為根本出發(fā)點，違法、違規(guī)經(jīng)營，被人們稱之為黑醫(yī)院、黑診所,這些違法、違規(guī)的醫(yī)療機構(gòu)不僅直接損害了廣大患者的合法權(quán)益，也間接損害了其他依法依規(guī)經(jīng)營的社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的正當(dāng)權(quán)益，衛(wèi)生計生行政部門、工商行政部門、公安機關(guān)應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)并處理。3.4順應(yīng)信息化浪潮，將互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療納入社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)范疇信息技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展已經(jīng)極大的改變了人們的生產(chǎn)、生活方式，而且這種改變?nèi)詫⒊掷m(xù)?；ヂ?lián)網(wǎng)+計劃是今年中國工作計劃的重要內(nèi)容。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與醫(yī)療行業(yè)的廣泛結(jié)合，無疑將推動醫(yī)療服務(wù)升級，改善醫(yī)療服務(wù)流程，提高醫(yī)療服務(wù)效率，極大的方便廣大患者看病就醫(yī)。盡管互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療如今還處于初步發(fā)展階段，可能存在這樣或那樣的問題，但總體而言，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療將是將來醫(yī)學(xué)發(fā)展趨勢之一，有必要將互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療納入社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)范疇，通過這種方式既能完善社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)體系，也能促進互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療健康發(fā)展。以下為參考文獻：[1]黃存瑞，梁浩材。中國非衛(wèi)生機構(gòu)研究[J].中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2003,18:388-389.[2]陳良俠。我們國家發(fā)展非公有醫(yī)院的策略研究[D].武漢：