第二講 行政環(huán)境

行政管理學公共管理系行政管理教學團隊行政環(huán)境一、行政環(huán)境的含義行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和，也即各種直接或間接地作用和影響行政活動的外部客觀因素的總和；二、行政環(huán)境的特征：1、廣泛性：氣候、資源、人口、民族，階級、傳統(tǒng)、科技；2、復雜性：要素之間交叉，關聯(lián)復雜；3、差異性：國家間、地區(qū)間、部門間的差異；4、多變性：萬物皆變，行政系統(tǒng)內(nèi)外部各種要素；三、行政環(huán)境的分類1、按地域劃分：國際行政環(huán)境和國內(nèi)行政環(huán)境；（1）、國際社會環(huán)境：國際社會的政治、經(jīng)濟、文化等的發(fā)展情況A、國際社會的政治情況：和平和發(fā)展；強權(quán)政治，“伊拉克問題”B、國際社會的經(jīng)濟情況：經(jīng)濟秩序和經(jīng)濟差距；C、國際社會的文化情況：文化侵略，“民主”、“快餐”；（2）、國際自然環(huán)境：全球的生態(tài)環(huán)境，臭氧層、水土流失、土地沙化（3）、國內(nèi)社會環(huán)境A、經(jīng)濟環(huán)境：生產(chǎn)力水平；B、政治法律環(huán)境：政治的穩(wěn)定性；法律的完備性；C、精神文化環(huán)境：教育狀況、人口素質(zhì)；全國失學兒童有300萬D、人口構(gòu)成環(huán)境：人口數(shù)量、質(zhì)量、構(gòu)成、分布；（4）、國內(nèi)自然環(huán)境：A、生態(tài)資源：國土、太陽輻射、氣溫、水分、河流、海區(qū)B、生物資源：森林、草原、鳥獸魚蟲C、礦產(chǎn)資源：煤、鐵、石油、天然氣2、按行政環(huán)境對行政管理作用的層次劃分：宏觀、中觀和微觀A、宏觀：國際、國內(nèi)的社會、自然環(huán)境B、中觀：行政系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和運行環(huán)境C、微觀：行政機構(gòu)內(nèi)部或行政領導班子內(nèi)部具體情況自然環(huán)境：主要指作用于行政系統(tǒng)的，一個國家的地理位置、自然條件和自然資源。（如大氣、水、土地、礦藏、森林、草原等）“地緣政治”學說經(jīng)濟環(huán)境：主要指作用于行政系統(tǒng)的物質(zhì)技術(shù)和經(jīng)濟制度，即通常所說的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系。在這兩者中，物質(zhì)技術(shù)水平（生產(chǎn)力）經(jīng)濟制度（生產(chǎn)關系）行政系統(tǒng)的產(chǎn)生、性質(zhì)、運作目標和方式行政管理效率和水平政治環(huán)境：主要是指作用于行政系統(tǒng)的國家政治制度、如國家政權(quán)的性質(zhì)和組織形式、階級關系、政黨制度及立法、司法、軍事、監(jiān)督等方面的制度。其中尤以政權(quán)性質(zhì)、政黨制度和立法制度對行政系統(tǒng)的作用最為直接。文化環(huán)境：主要是指作用于行政系統(tǒng)的科學技術(shù)、文化教育、思想意識形態(tài)、宗教、道德、社會心理等。不同文化氛圍決定了形成不同思維、行為模式，同樣也會影響到政府運作，因為決策都是由處于一定文化價值中的人作出的。人口、民族、歷史傳統(tǒng)等因素：人口環(huán)境因素：人口的數(shù)量、質(zhì)量、性別比例、老齡化程度、出生率、平均壽命以及人力資源的可開發(fā)和實際開發(fā)的程度、人口流動狀況等結(jié)構(gòu)。民族與歷史傳統(tǒng)等因素。四、行政生態(tài)學的興起（一）、歷史背景：1、興起：20世紀50年代，人口劇增、環(huán)境惡化、能源緊張，人們普遍關注生態(tài)環(huán)境；

2、以往公共行政理論研究的偏頗：側(cè)重組織內(nèi)部因素的研究上，如行政組織設立、權(quán)限劃分、人員行為等，忽略研究行政現(xiàn)象的外部環(huán)境因素；

（二）、代表人物和觀點2.1957年、1961年雷格斯(FredW.Riggis)《比較公共行政模式》、《生態(tài)行政學》：生態(tài)模式（EcologicalModel）集大成者

1.1947年，美國哈佛大學的J.W.高斯發(fā)表了《政府生態(tài)學》一文，首創(chuàng)以行政生態(tài)學方法研究公共行政現(xiàn)象；3.雷格斯對各國行政模式的劃分：三類

（1）.融合型(FusedModel)的農(nóng)業(yè)型行政模式；A.經(jīng)濟基礎是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；B.行政活動以地域為基礎，土地的分配和管理是政府的重要事務；C.官僚的職位重于行政政策本身；D.行政風范帶有濃重的親族主義色彩；E.流行世卿世祿的行政制度；F.政治與行政合一，行政官吏在政治和經(jīng)濟上自成特殊的階級；G.政府與民眾溝通較少；H.行政的主要問題是維持行政的一致和統(tǒng)一

（2）.衍射型(DiffractedModel)的工業(yè)型行政模式A.經(jīng)濟基礎是美國式的自由經(jīng)濟或前蘇聯(lián)式的管制經(jīng)濟；B.民眾有影響政府決策的渠道，政府與民眾關系密切；C.行政風范體現(xiàn)平等主義、成就導向和對事不對人原則；D.溝通渠道發(fā)達；E.社會高度專業(yè)化，行政的主要問題是謀求專業(yè)化基礎上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一；

（3）.棱柱型(PrismaticModel)的過渡行政模式A.同時具有農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會行政形態(tài)的一些特征；B.政府的制度、法規(guī)不能實際起到約束和規(guī)范作用，傳統(tǒng)社會的行政特性仍具有很大影響力；C.傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代結(jié)構(gòu)重疊存在；第二節(jié)行政環(huán)境與行政管理一、行政環(huán)境決定、制約行政管理1、適應政治環(huán)境的性質(zhì)2、適應經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展水平3、適應文化環(huán)境等綜合狀況特定文化、社會背景如美國“大熔爐”效應，適應多文化的管理模式；（CityManagerinOakland,CA,USA）(MyPhoto)（mayor）4、適應自然環(huán)境的特點日本、西班牙等海洋島嶼型國家——海外殖民擴張；中國——地大物博，“安于現(xiàn)狀”；二、行政管理對行政環(huán)境的反作用1、積極：通過制定政策，改造現(xiàn)有行政環(huán)境的弊端如提高GDP的經(jīng)濟政策、提升國民素質(zhì)的文化政策2、消極：違背規(guī)律，阻礙和破壞行政環(huán)境，如資源過度開采等巴西聯(lián)邦共和國國土遼闊，面積有850多萬平方公里，全境大部為丘陵、高原和低山。交通不發(fā)達，大部分道路為自然路，鐵路總長僅2萬余公里，沿海航道為許多地區(qū)之間惟一交通渠道。原先首都設在里約熱內(nèi)盧，它偏居東部海岸，遠離內(nèi)地。聯(lián)邦政府的政令不能及時地順利地傳遞到全國，尤其是邊遠地區(qū)。廣大內(nèi)地長期得不到開發(fā)。到本世紀40年代，巴西已開發(fā)的面積還不及總國土的23%，全國經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡，對國防安全工作也極為不利。巴西政府再三研究，經(jīng)過半個世紀的醞釀，1960年決定把首都由沿海遷往內(nèi)地巴西利亞，以促進廣大邊遠地區(qū)，特別是中西部地區(qū)和亞馬遜河地區(qū)的開發(fā)。首都設到巴西內(nèi)地高原上，在此形成一個政治中心和文化中心，既使國家政令和文化思潮得以就近向外傳遞，增強了邊遠地區(qū)的向心力，喚起開發(fā)落后地區(qū)的民族意識，又使以巴西利亞為中心，形成伸向全國重要城鎮(zhèn)和邊疆地區(qū)的交通網(wǎng)，帶動了周圍地區(qū)的開發(fā)和建設。根據(jù)社會環(huán)境的變化，巴西利亞首都的興建，確實大大促進了巴西政府的行政管理職能作用的發(fā)揮，促進了西部地區(qū)草原地帶的開發(fā)，現(xiàn)在那里的谷物產(chǎn)量占全巴西的30%。【案例思考】1．什么是行政環(huán)境？本案例主要體現(xiàn)了何種具體的行政環(huán)境對行政管理的影響？2．結(jié)合本案例，談談你對行政環(huán)境與行政管理關系的認識。中國生態(tài)環(huán)境之痛國家環(huán)境保護總局的資料顯示，當前我國生態(tài)環(huán)境整體功能在下降，其表現(xiàn)為：森林覆蓋率低，質(zhì)量不高，草地退化，土地沙化速度加快，水土流失嚴重，水生態(tài)環(huán)境仍在惡化；農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染嚴重，食品安全問題日益突出；有害外來物種入侵，生物多樣性銳減，遺傳資源喪失，生物資源破壞形勢不容樂觀；生態(tài)安全受到威脅。生態(tài)環(huán)境形勢如此嚴峻，主要是由粗放型的經(jīng)濟增長方式造成的。一方面，我國資源利用效率普遍偏低。從能源利用效率看，我國單位GDP的能源消耗，分別是日本的11.5倍，意大利的8.6倍，法國和德國的7.7倍，英國的5.3倍，美國的4.3倍，加拿大的3.3倍。從水利用效率看，我國農(nóng)業(yè)灌溉用水利用系數(shù)只有0.43，而許多國家已達到0.7~0.8；工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量平均為222立方米，是發(fā)達國家的5倍~10倍，工業(yè)用水的重復利用率平均為40%左右，而發(fā)達國家平均為75%~85%。另一方面，我國單位產(chǎn)值的污染負荷普遍偏高。以二氧化硫和氮氧化合物為例，我國單位GDP排放的二氧化硫，分別是美國的8倍，加拿大的5倍，澳大利亞的2.8倍，丹麥的12.3倍，捷克的1.5倍，韓國的6.2倍。墨西哥的6倍，經(jīng)合組織國家的9.3倍。

一、水生態(tài)環(huán)境惡化不容忽視我國水生態(tài)環(huán)境惡化有多方面的表現(xiàn)。

1、水資源供需矛盾突出。按正常需要和不超采地下水，中國年缺水總量約為300億~400億立方米。到20世紀末，全國600多座城市中，已有400多個城市存在供水不足問題，其中比較嚴重的缺水城市達110個，全國城市缺水總量為60億立方米。國際公認的水資源利用警界線為30%~40%，但目前，我國淮河水資源利用率為60%，遼河65%，黃河62%，海河高達90%。遠遠超過國際警戒線。黃河、淮河、海河三大流域目前都已處于“不堪重負”狀態(tài)。華北地區(qū)因地下水超采而形成了3萬~5萬平方公里的漏斗區(qū)。

2、水土流失情況嚴重。全國水土流失面積已達到3.6億公頃，約占國土面積的38%，并且仍在繼續(xù)增加。土地荒漠化、草原沙化面積仍在快速擴展。全國沙漠化土地面積達1.7億公頃，占國土面積的18.2%，受沙漠化影響的人口達到4億。

3、水污染嚴重。我國的廢水排放總量已達到439.5億噸，日排污水量1.3億噸左右，超過環(huán)境容量的82%，七大水系近一半河段嚴重污染，五類劣質(zhì)水占40.9%，75%的湖泊出現(xiàn)不同程度的富營養(yǎng)化；還有3.6億農(nóng)村人口喝不上符合衛(wèi)生標準的水。許多沿海城市污水直接排海，造成近岸海域水質(zhì)惡化，赤潮頻繁發(fā)生。這些水環(huán)境的污染，已經(jīng)造成了不同程度的危害。僅以黃河為例，水污染每年造成的經(jīng)濟損失就達115億元至156億元。而許多地區(qū)被迫用污水灌溉農(nóng)田或作為居民飲用水，對區(qū)域內(nèi)居民健康帶來危害。某些城市的自來水水源及魚體內(nèi)均檢出致突變陽性結(jié)果，有導致癌癥、畸形兒以及形形色色原因不明的疾病的可能。幾年前，據(jù)吉林省報道，專家從第二松花江吉林段測得有機物317種，其中甲基汞含量與日本發(fā)生水俁病時的含量相近。研究表明，農(nóng)業(yè)面源的污染已成為水資源的污染大戶。據(jù)了解，我國化肥的平均施用量是發(fā)達國家安全施肥上限的兩倍。我國污水灌溉主要集中在中東部地區(qū)，該地區(qū)受重金屬污染的土地占污灌面積的20%。全國畜禽養(yǎng)殖污染物的產(chǎn)生量是工業(yè)固體廢棄物的兩倍多。2000年，16個省會城市蔬菜批發(fā)市場的監(jiān)測表明，農(nóng)藥總檢出率為20%~60%，總超標率為20%~45%。

二、酸雨區(qū)占國土面積1/3

目前，全球有三大酸雨區(qū)——以德、法、英等國為中心，波及大半個歐洲的北歐酸雨區(qū)，包括美國和加拿大在內(nèi)的北美酸雨區(qū)，以及我國青藏高原以東、長江干流以南的世界第三大酸雨區(qū)。我國酸雨區(qū)面積占國土面積的30%，61.8%的南方城市出現(xiàn)酸雨，宜賓、懷化、紹興、遵義、寧波、溫州等南方城市酸雨頻率超過90%。專家指出，我國酸雨區(qū)面積擴大之快、降水酸化率之高，在世界上也是罕見的。中國環(huán)境科學研究院、清華大學的研究結(jié)果表明，酸雨污染給中國造成的損失每年超過人民幣1100億元。酸雨頻發(fā)的背后是我國大氣污染的嚴峻現(xiàn)實。

目前，中國城市數(shù)量已達663個，城市人口超過5.4億人，百萬人口以上城市有32個。近年來，大氣污染