高速公路收費(fèi)

高速公路收費(fèi)與政府組織行為分析

小組成員曾超周俊岑陸斌樓宇豪王旭鄭鑫

首先介紹一下我過(guò)高速公路的情況，自1998年我國(guó)開(kāi)通第一條高速公路起，截至2007年底，高速公路通車?yán)锍掏黄?萬(wàn)公里，通車總旅程穩(wěn)居世界第二位。但是我國(guó)的公路收費(fèi)也創(chuàng)下了世界之最，目前世界上收費(fèi)公路的平均比例是1%，而中國(guó)的收費(fèi)公路占總旅程的7%，全世界二十幾個(gè)國(guó)家的收費(fèi)公路共計(jì)14萬(wàn)公里，而中國(guó)的收費(fèi)總旅程占10萬(wàn)公里，我國(guó)的90%的高速公路都是收費(fèi)的。另外，在我國(guó)一些由政府投資的公路，在15年收費(fèi)期到來(lái)之前，也常常通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式搖身變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路。高速公路產(chǎn)業(yè)是典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，高速公路具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、服務(wù)全社會(huì)等特點(diǎn)，是具有自然壟斷屬性的準(zhǔn)公共物品。提供公共物品是政府應(yīng)盡的職責(zé)，然而一些地方政府卻熱衷于將高速公路的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府的關(guān)聯(lián)公司已謀取收費(fèi)的長(zhǎng)期化、固定化。從高速公路收費(fèi)年限來(lái)看，出于收費(fèi)還貸的考慮，國(guó)家批準(zhǔn)的高速公路收費(fèi)年限一般為20—30年。高速公路管理總體上來(lái)講是屬于事業(yè)性質(zhì)的管理體制，事業(yè)性質(zhì)的管理體制是存在很多弊端的，這點(diǎn)我們?cè)诤竺鏁?huì)進(jìn)行討論。

由于準(zhǔn)公共物品在性質(zhì)上既不同于公共物品，也不同于私人物品，因而其供給制度上存在著一個(gè)從“免費(fèi)供應(yīng)”到“按價(jià)付費(fèi)”之間的較為廣泛的選擇。從世界各國(guó)的情況來(lái)看，許多國(guó)家對(duì)提供準(zhǔn)公共物品實(shí)行了收費(fèi)制度，從國(guó)外高速公路實(shí)踐來(lái)看，既存在免費(fèi)通行的高速公路，也存在收費(fèi)高速公路，免費(fèi)通行的高速公路大部分出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐國(guó)家，世界上大部分高速公路都需要收費(fèi),而高速公路的通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府交通主管部門和物價(jià)部門共向制定。從高速公路的建設(shè)到管理，收費(fèi)，都體現(xiàn)了政府在高速公路管理上占主導(dǎo)的地位，政府發(fā)揮高速公路資源配置中主導(dǎo)性作用主要通過(guò)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)這途徑來(lái)進(jìn)行。所謂特許權(quán)經(jīng)營(yíng)是高速公路實(shí)行有償使用的一種經(jīng)營(yíng)管理模式，是指政府授權(quán)投資者，允許其建立特許經(jīng)營(yíng)公司，并在一定時(shí)期（一般20—30年）內(nèi)享有公路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)。經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，公司可通過(guò)收取車輛通行費(fèi)和綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，回收投資并獲取效益，經(jīng)營(yíng)期滿后高速公路收歸國(guó)有。政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)公司的控制性較強(qiáng)。主要表現(xiàn)在：首先，具體修建哪一條高速公路由政府根據(jù)交通發(fā)展規(guī)劃決定。其次，政府政策直接影響公路建設(shè)成本，對(duì)公路征地、拆遷賠償費(fèi)用具有決定性影響。第三，通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般要由政府確定。第四，一些國(guó)家對(duì)特許經(jīng)營(yíng)公司的利潤(rùn)做了最高限制。

高速公路經(jīng)營(yíng)主體存在“雙軌制”，即事業(yè)性質(zhì)的收費(fèi)還貸經(jīng)營(yíng)主體和企業(yè)性質(zhì)的收費(fèi)經(jīng)營(yíng)主體同時(shí)并存。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》對(duì)收費(fèi)公路類型的有關(guān)規(guī)定，目前理論界普遍將收費(fèi)公路分為兩類：收費(fèi)還貸公路和收費(fèi)經(jīng)營(yíng)公路。這兩類公路建成投入運(yùn)營(yíng)以后，都表現(xiàn)為設(shè)立收費(fèi)站收取通行費(fèi)，車輛交費(fèi)之后就可以通行，從表面上是看不到兩者有什么區(qū)別。但是政府部門無(wú)論是建章立制，還是在實(shí)際工作中，都將兩者截然區(qū)分開(kāi)來(lái)，幾乎按完全不同的方式操作。收費(fèi)還貸公路與收費(fèi)經(jīng)營(yíng)公路相比，帶有明顯的行政色彩，是一種“政企合一”的經(jīng)濟(jì)組織。高速公路產(chǎn)業(yè)作為具有自然壟斷屬性的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，和我國(guó)大多數(shù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)一樣，現(xiàn)行的政府管制體制的基本特征仍然是政企合一，所以要實(shí)現(xiàn)高速公路產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展、建立規(guī)范的政府管制體系，其前提就是實(shí)行政企分離。通常情況下，我國(guó)的高速公路收費(fèi)是屬于企業(yè)收費(fèi)制的，但是在這種政企不分的情況下，加上高速公路是屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品這一特殊屬性，高速公路收費(fèi)中政府組織行為就顯得較為復(fù)雜。根據(jù)《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)高速公路產(chǎn)業(yè)實(shí)施管的機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院交通主管部門和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府交通主管部門，另外還有省級(jí)物價(jià)主管部門和財(cái)政部門，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，政府與市場(chǎng)有替代關(guān)系，是政府管還是市場(chǎng)管，要看替代效率。凡是市場(chǎng)能發(fā)揮作用的，政府就應(yīng)該退出，而市場(chǎng)機(jī)制全部或部分失靈的，政府就必須介入。針對(duì)高速公路的具體情況而言，政府對(duì)高速公路資源配置的作川，應(yīng)取決于高速公路行業(yè)中資源是否能通過(guò)市場(chǎng)有效配置。由于高速公路的自然壟斷屬性和準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，致使市場(chǎng)機(jī)制部分失靈，這就必然要求政府在高速公路資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府的職能是提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品，對(duì)于準(zhǔn)公共物品來(lái)說(shuō)，是否由政府提供完全取決于與地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府的財(cái)政能力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，存在高速公路到期停止收費(fèi)，變成公共物品的情況，這也需要政府來(lái)出面協(xié)調(diào)，通過(guò)改建、擴(kuò)建等方式延長(zhǎng)收費(fèi)或承擔(dān)免費(fèi)通行期的養(yǎng)護(hù)管理任務(wù)。

行政事業(yè)收費(fèi)管理體制存在著明顯的弊端：一是以行政主體為中心來(lái)制定收費(fèi)政策，管理者的需要就會(huì)成為管理者的意志，不尊重其他相對(duì)人的利益；二是阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求公正、公平，要求生產(chǎn)要素能合理流動(dòng)，一些收費(fèi)帶有歧視性，阻礙資源的合理流動(dòng)；三是以國(guó)家利益取代公共利益，侵占其他社會(huì)主體的利益，如一些地方擴(kuò)大收支兩條線的范圍，將非政府社會(huì)公共管理組織為公共服務(wù)取得的收入納入財(cái)政收支兩條線的范圍；四是不依法治費(fèi)，收費(fèi)政策的制定有很大的自由裁量權(quán)，長(zhǎng)官意志，權(quán)力決定；五是收費(fèi)管理主體不明確，政出多門，一些管理主體同時(shí)還是收費(fèi)的受益者；六是收費(fèi)管理沒(méi)有理論支撐，行政事業(yè)性收費(fèi)是一個(gè)語(yǔ)義不明、概念不清的多種不同性質(zhì)收費(fèi)混合的結(jié)合體。

對(duì)于高速公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的解釋，可以借用國(guó)務(wù)院頒發(fā)的企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例第六條的規(guī)定：“企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)是指企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有使用和依法處分的權(quán)利”。商品經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)分離出來(lái)的情況越普遍。政府作為高速公路資產(chǎn)的所有者不可能、也沒(méi)有必要將全部權(quán)力掌握在自己手中，政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓高速公路經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓有能力、有條件的經(jīng)營(yíng)者依法對(duì)高速公路進(jìn)行使用與經(jīng)營(yíng)，為所有者創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益。政府允許高速公路經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行有附加條件的有償轉(zhuǎn)讓，并不意味著放棄高速公路資產(chǎn)所有權(quán)，并且高速公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓也不能是永久的，只能在一定的期限之內(nèi)，受讓人不能一次購(gòu)買永久使用。

高速公路收費(fèi)這種政府主導(dǎo)的行為時(shí)具有一定的合理性，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是維持特定的公共產(chǎn)出；二是貫徹“受益者負(fù)擔(dān)”原則，體現(xiàn)社會(huì)公平；三是抑制浪費(fèi)，提高公共開(kāi)支的使用效率；四是減少“擁擠”和“負(fù)外部效應(yīng)”，降低、補(bǔ)償社會(huì)成本。從世界各國(guó)的情況來(lái)看，許多國(guó)家政府對(duì)提供準(zhǔn)公共物品實(shí)行了收費(fèi)制度。因此，國(guó)家行政機(jī)關(guān)授予經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)的存在有其正當(dāng)性，符合公共利益、社會(huì)公正和效率原則。由于自然資源、公共資源供給的有限性和社會(huì)需求的無(wú)限性，為維護(hù)社會(huì)公正，減少擁擠，應(yīng)實(shí)行收費(fèi)，但這類收費(fèi)多應(yīng)以“競(jìng)價(jià)”的方式實(shí)現(xiàn)。而這種競(jìng)價(jià)應(yīng)該是由政府去主導(dǎo)的。

當(dāng)前，政府在高速公路收費(fèi)立項(xiàng)上處于支配地位，同時(shí)又參與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，是收費(fèi)政策的主要制定者；在收費(fèi)的征收過(guò)程中，政府制定征收規(guī)則，統(tǒng)一征收票據(jù)，直接參與收費(fèi)的征收工作，是收費(fèi)行為的參與者。但是政府在參與高速公路問(wèn)題上在很多方面存在不合理現(xiàn)象，在收費(fèi)價(jià)格的制定上，由公司報(bào)方案，再由交通部門報(bào)批，然后由政府部門來(lái)批準(zhǔn)。政府與企業(yè)之間聯(lián)系千絲萬(wàn)縷，本就容易導(dǎo)致一些不公正的因素，所以說(shuō)現(xiàn)在的核準(zhǔn)程序本身就存在問(wèn)題，這個(gè)環(huán)節(jié)本身就缺乏公正、透明、科學(xué)、合理。也正是因?yàn)檫@樣，現(xiàn)在高速公路存在普遍的亂收費(fèi)現(xiàn)象，收費(fèi)高，收費(fèi)點(diǎn)多都讓老百姓苦不堪言。政府應(yīng)該對(duì)收費(fèi)高速公路定價(jià)進(jìn)行管制。高速路的設(shè)站是政府許可行為，高速路的定價(jià)是政府定價(jià)，這都是政府行為，政府行為就應(yīng)該公開(kāi)、透明、合理，而不是隨意的創(chuàng)收。在價(jià)格法有規(guī)定，壟斷商品的定價(jià)、公共利益的定價(jià)由政府來(lái)制定，政府定價(jià)的主要方式是聽(tīng)證定價(jià)，但是高速路的收費(fèi)沒(méi)有舉行聽(tīng)證。高速路收費(fèi)應(yīng)該是政府定價(jià)，同時(shí)要聽(tīng)取消費(fèi)者的意見(jiàn)。對(duì)于還貸公路，還貸信息的公開(kāi)化也是沒(méi)有進(jìn)行的，許多公路是無(wú)限制的收費(fèi)。2007年，《北京市公路條例（草案）》曾規(guī)定，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)向市公路管理機(jī)構(gòu)提供收費(fèi)、還貸等有關(guān)信息。但涉及商業(yè)秘密的，應(yīng)當(dāng)予以保密。而什么類型的公路還貸信息屬商業(yè)秘密，草案并未詳細(xì)規(guī)定，原因是“這個(gè)問(wèn)題比較復(fù)雜，無(wú)法統(tǒng)一規(guī)定”。這樣，還貸信息的公開(kāi)化便無(wú)法進(jìn)行。而這些是政府應(yīng)該進(jìn)行管制監(jiān)督的。政府在高速公路收費(fèi)問(wèn)題上，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：1.完善法規(guī)，做到依法管制和依法定價(jià)。

目前收費(fèi)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)制定，沒(méi)有統(tǒng)一定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和原則，收費(fèi)費(fèi)率普遍偏高，成為“超限超載”現(xiàn)象難以根除的重要原因。為加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)機(jī)制的管理，應(yīng)研究制定《高速公路收費(fèi)定價(jià)管理辦法》，對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定程序，收費(fèi)年限、平均車流量的測(cè)定，養(yǎng)管成本的核算，銀行貸款利率和平均利潤(rùn)水平的確定等做出詳盡可行的法律規(guī)定。從而做到政府依法管制，做到高速公路依法定價(jià)。

2.積極推行價(jià)格聽(tīng)證制度。地方政府在制定高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)進(jìn)行公眾聽(tīng)證，廣泛聽(tīng)取并吸納社會(huì)各界尤其是道路使用者的意見(jiàn)。以此提高定價(jià)的科學(xué)性和透明度，科學(xué)論證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性和可行性，減少定價(jià)過(guò)程中的盲目性和隨意性，從而將價(jià)格監(jiān)管納入規(guī)范化、法制化軌道。

3.針對(duì)公路不同發(fā)展階段采取不同的管制措施。高速公路具有較高的規(guī)模報(bào)酬遞增和投資回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，其從開(kāi)始的交通流量不足到達(dá)到預(yù)期的流量，再到收回投資并取得一定盈利，需要漫長(zhǎng)的階段。而公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)在不同階段的收費(fèi)收入能力是不同的，因此政府管制需要因地制宜，在其不同的發(fā)展階段采取不同的管制4.要提