美國的國會制度

美國史專題—美國的國會制度在世界林林總總的議會形式中，美國的議會模式不論是理論上還是實踐上，都可以稱為獨樹一幟。從理論上講，雖然不是最為完善的但是最實用的；從實踐上講是最為有效的，切實有效地行使了三權分立中立法權的功能和作用，堪稱楷模，為人類朝著理想的道路樹立了一面旗幟。雖然它不斷地遭到集權主義者和極權主義者的炮轟、詆毀以及理想主義者的詬病，但是，與專制政體的所謂“民主”形式相互比較，它要先進的多，要民主的多，也讓身心飽受專政之苦、飽受專權之害的人們看到了社會變革的一線希望。一、國會的權能和地位

美國是成文的憲政國家，實行的是聯(lián)邦制三權分立，州和縣、市等地方政府實行高度自治。在聯(lián)邦，議會被稱為“國會”（1765年九個殖民地的代表在紐約舉行“代表大會”，用Congress表示，會議達成決議，各殖民地聯(lián)合抵制英國的印花稅。此后，“第一屆大陸會議”和“第二屆大陸會議”中的“會議”一詞，用的都是Congress，表示"代表大會"。后來美國一直堅持采用Congress一詞，以別于英國的Parliament），憲法規(guī)定國會行使立法權，以總統(tǒng)為首的政府行使行政權，法院行使司法權；在地方，州和縣、市議會行使地方立法權。國會是最高立法機構，憲法所授予的立法權均屬于由參議院和眾議院所組成的國會，國會制定執(zhí)行憲法授予國會及政府或政府中任何機關或官員之一切權力時所必需的法律。1.國會的立法權國會的權力首先是立法權，它是美國惟一的全國性立法機構。憲法第一條第八款詳細列舉了賦予國會的18項權力，其中包括：征稅（包括關稅、輸入稅和貨物稅等），舉債和貸款；管理內(nèi)外貿(mào)易，制定移民條例和破產(chǎn)法，鑄造錢幣和確定度量衡的標準，設立郵政，保護專利，設立法院，懲罰犯罪行為，宣戰(zhàn)，招募軍隊和民兵，等等。國會有參與修改憲法的權力。憲法規(guī)定，在參眾兩院三分之二的議員認為必要時，國會可對憲法提出修正案，或根據(jù)全國三分之二州議會的請求，召開制憲會議提出修正案。修正案經(jīng)全國四分之三的州議會批準后生效。2.財政控制權憲法將管理“錢袋子”的權力交給了國會，規(guī)定“除非經(jīng)法律規(guī)定撥款，不得從國庫中提取款項”。憲法規(guī)定國會享有下述財政控制權：賦課并征收直接稅、間接稅、進口稅與消費稅，償付國債，并籌劃合眾國的國防與全民福利，但所征各種稅收、進口稅與消費稅應全國統(tǒng)一；以國家之信用借貸款項；鑄造貨幣；厘定國幣及外幣之價值；招募陸軍并供給陸軍軍需，但充作該項用途的款項，其撥款期不得超過2年；設立海軍并供給海軍軍需；除依法律所規(guī)定的經(jīng)費外，不得從國庫中支撥款項。3.對條約及官員任命的審批權憲法還授予參議院對條約及官員任命的審批權。總統(tǒng)與外國締結的條約需要參議院三分之二多數(shù)的批準。總統(tǒng)任命大使、公使、領事、最高法院法官及政府其他官員須與參議院協(xié)商，并獲出席議員三分之二贊成。如參議院不同意，總統(tǒng)就需要重新提名。3.國會的調(diào)查權國會有廣泛的調(diào)查權，可對它認為需要調(diào)查的任何問題進行調(diào)查，其調(diào)查的對象可以是政府的政策也可以是商品的定價等等。國會各委員會可以舉行各種聽證會，傳喚包括政府官員、企業(yè)界人士和科研人員在內(nèi)的所有相關人員到國會作證。被傳喚的人如果拒絕作證，將以藐視國會罪論處。國會還可以設立特別委員會對某個重大問題進行系統(tǒng)的調(diào)查。4.國會的彈劾權憲法賦予參眾兩院彈劾權。參眾兩院可對不稱職的或犯重罪的總統(tǒng)、副總統(tǒng)、高級行政官員及聯(lián)邦法院法官進行彈劾。彈劾程序由眾議院提出，參議院裁決。對總統(tǒng)進行彈劾并不多見，歷史上僅有兩次。第一次是在1868年對安德魯·約翰遜總統(tǒng)進行過一次彈劾，但在參議院投票中，以一票之差，彈劾失敗；第二次是1999年對比爾·克林頓總統(tǒng)進行彈劾，也未獲成功。但有十余位最高法院的法官曾被成功彈劾。1974年8月，尼克松總統(tǒng)為免遭彈劾而被迫辭職。由于政府無須對國會負責，執(zhí)政亦無須獲得國會的信任，故彈劾是國會賴以撤銷總統(tǒng)等高級官員職務以及化解政府與國會之間嚴重沖突的惟一手段。在行使彈劾權時，只有眾議院具有提出彈劾權和提出任何有關征稅的議案；只有參議院具有對彈劾舉行審問的權力，但如果被彈劾的是總統(tǒng)，必須由大法官主持。經(jīng)2/3參議員同意，彈劾才能有效，但彈劾的處理權限最高只能是撤職和撤消合眾國榮譽職務。5.國會的軍事權力美國憲法規(guī)定，國會在軍事政策方面的權力包括：宣戰(zhàn)；招募陸軍并供給陸軍軍需；裝備海軍并供給海軍軍需；制定統(tǒng)轄陸海軍的法規(guī)；召集、組織、武裝和訓練民兵；為國防征稅，支付資金；為執(zhí)行上述權限而制定必要的法律。憲法的這些規(guī)定意味著美國在軍事政策領域向來是一種分權體制。6.憲法對國會權力的限制美國國會的權力也是有限的，并非毫無限制。在美國憲法修正案中對國會的權力做出了明確限制：不得立法確立國教，不得差別對待各種理論和言論、限制宗教和言論自由；不得通過任何允許缺席審判的議案；不得通過任何剝奪公民權利、沒收財產(chǎn)、具有追述效力的議案；不得通過任何遭受曾經(jīng)水的議案。此外，兩院議員除了議員工資外，不得接受任何政府部門的報酬和補貼，不得在任何政府部門任職。在任何政府部門任職的人，不得被選為任何一院議員。二、國會及議員的產(chǎn)生

國會每屆任期2年，每2年進行一次國會選舉。每次選舉要選舉所有的眾議員和三分之一的參議員，因為眾議員的任期為每屆2年，屆滿全部改選，而參議員的任期是每屆6年，所以每兩年只改選三分之一，以便較好地保持參議院工作的連續(xù)性。國會議員的選舉和其他政府官員的選舉往往是同時進行的，例如同時選舉總統(tǒng)、國會議員和地方政府官員的選舉被稱為大選，在兩次大選之間的偶數(shù)年份選舉國會議員和地方政府官員，被稱為中期選舉。1.國會議員選舉資格不論是參議員還是眾議員，都由選舉產(chǎn)生。凡年滿18周歲的美國公民有選舉權，除北達科他州外，其他州都規(guī)定，選民必須事先辦理登記手續(xù)，方能參加投票。憲法規(guī)定，凡年滿25周歲、成為美國公民已7年者，均可競選國會眾議員；凡年滿30周歲、成為美國公民已9年者，均可競選國會參議員。但是候選人在參選時必須在選區(qū)居?。ㄒ虼嗣绹谝环蛉讼＠餅楦傔x紐約州參議員而臨時移居紐約州）。2.國會議員的選舉方式（1）國會議員預選候選人的產(chǎn)生有許多方式，如黨組織推薦、政治權勢人物提名、利益集團推舉，不過多數(shù)情況是毛遂自薦。如屬于某一政黨的候選人，則必須在某一黨內(nèi)的預選中擊敗黨內(nèi)其他對手，方贏得該黨提名。在某些一黨占壓倒優(yōu)勢的國會選區(qū)內(nèi)，贏得該黨提名差不多就贏得了競選。一般候選人通過預選的方式獲得黨內(nèi)提名。預選制度的形成經(jīng)過了一個多世紀的時間。美國在19世紀30年代形成了由政黨代表大會提名候選人的制度，從那以后，大多數(shù)議員都由黨內(nèi)的秘密會議提名產(chǎn)生，而這種制度使議員人選往往由黨魁所控制。1867年，賓夕法尼亞州的克勞福縣首先采用直接預選的方法提名地方的公職候選人，即由兩黨的選民直接投票確定該政黨提名的候選人。20世紀初，直接預選制度得到推廣，到1917年，全國48個州中已有44個實行了某種形式的直接預選制?，F(xiàn)在，美國所有50個州都采用直接預選的方法提名政黨候選人。（2）參議員選舉方式的變化國會參議員由各州直接選舉產(chǎn)生，每州選舉出2名參議員，共100人，任期6年，每兩年改選三分之一，具體做法是將參議員分為3組，1組兩年后改選，1組4年后改選，1組任滿6年改選?；痉峙湓瓌t是保證一個州的2位議員不要在同一年任期屆滿。如參議員在任期內(nèi)死亡或辭職，州長應組織補選，除非該州立法機構授權州長指定一位參議員繼任者，繼任者可一直任職到下次大選，但大選中繼任者只競選其前任余下的任期，如一位參議員任期為6年，在第3年去世，繼任者繼任一年后參加大選，獲選者任期只有2年。現(xiàn)在50個州中有49個州都授權州長指定參議員繼任者，只有俄勒岡州是例外，必須經(jīng)過補選選出參議員繼任者。1866年以前，美國沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦參議員選舉制度，各州自行其是，大約半數(shù)州使用兩院表決，即州議會兩院以院為單位分別選舉，直到兩院各以過半數(shù)票選出同一人士為聯(lián)邦參議員，這種制度的弊端是兩院常常陷入僵局，以致國會開會后幾個月，參議院的有些州議席還空缺。另外半數(shù)州使用“聯(lián)席投票制”，即州議會兩院議員一起投票，獲多數(shù)票者當選。各州自行其是的選舉制度給國會選舉帶來不少混亂。1866年7月，參議院司法委員會向全院提交報告，建議國會通過法律，統(tǒng)一參議員選舉制度。國會兩院迅速通過了有關議案。新的參議員選舉方式為：州議會兩院分別投票，采用口頭表決方式選舉參議員，次日，兩院應舉行聯(lián)席會議，清點兩院表決結果，如果兩院分別以過半數(shù)票選舉同一人為聯(lián)邦參議員，即宣布該人當選；如沒有一個同時獲得兩院過半數(shù)者，該州議會兩院應在同一會期每天中午12點，至少每日一次地舉行聯(lián)席投票，直至選出聯(lián)邦參議員。這種通過間接選舉的辦法選舉聯(lián)邦參議員的做法一直沿用到1913年。1913年，三分之二的州批準憲法第17條修正案，規(guī)定合眾國參議員由每州人民選舉，即在州議會選舉參議員前先由該州選民預選，州議會的選舉實質(zhì)上只是對預選結果加蓋公章。目前，美國有48個州參議員選舉只須一次投票，獲得簡單多數(shù)者就可以當選，只有佐治亞州和路易斯安那州是例外。（3）眾議員的產(chǎn)生眾議員的選舉原則規(guī)定為：國會眾議員依據(jù)各州人口比例分配名額選出，眾議員與人口的比例不得超過1∶3萬（即每位眾議員至少須代表3萬選民），但每個州至少應有1名眾議員。美國人口普查每10年進行一次，依普查結果重新分配眾議院議席。如按此比例，美國國會現(xiàn)在議員數(shù)將高達7000人?，F(xiàn)在的435位議員數(shù)是按1910年第13次人口普查結果定下的。在第87屆國會時曾又給阿拉斯加和夏威夷各一個名額，使眾議院有437名議員，但人們普遍認為像英國平民院那樣擁有650個議員的立法機構太龐大、太笨重了，不希望再增加眾議員數(shù)額，因此1929年國會將眾議員總數(shù)固定為435名后不再隨人口增加名額。憲法規(guī)定，眾議員所代表的選民數(shù)不得少于3萬，但實踐中發(fā)現(xiàn)這個規(guī)定范圍太寬。與最高法院通過案例確定的“盡量使每一位議員與其他議員所代表的選民數(shù)相當”原則不相符。因此最高法院又通過一個案例裁決劃分選區(qū)時要使各選區(qū)人口比例差額不超過3.1%。1967年美國又通過法律取消了所有以州為單位選舉眾議員的辦法，即如果給某一州分配了3個名額，該州必須在本州劃分3個選區(qū)，每個選區(qū)選出一位議員，而不得全州選民集體投票選出3名議員，當然若該州只有一個名額的除外?，F(xiàn)行的眾議院議席分配中加利福尼亞州的議席數(shù)最多，為52席；紐約州其次，為31席；阿拉斯加等7個州各有1席；僅有14個州的議席數(shù)超過10席。眾議院除有各州選出的議員外還有從波多黎各自由邦來的屬地代表，哥倫比亞特區(qū)、美屬薩摩亞、關島、美屬維爾京群島的列席代表，這些派駐眾議院的代表享有大部分眾議員的權力，只是不能投票表決。3.美國國會議員的任期憲法對總統(tǒng)的任職規(guī)定了連選連任但不得超過兩屆，而對議員的任期未作任何限制。事實上，美國議員的連選連任率相當高，眾議院有92%再度競選的議員獲得連任，參議院也有75%。在普通的大選中，眾議院有50～70個席位的議員幾乎不需作任何競選努力就可當然連任。三、美國國會的組織結構

國會由參眾兩院組成，兩院均設有議長。但兩院實際上是按政黨組織的，各黨在兩院中的組織分別選出自己黨派的領袖。多數(shù)黨的干部會議選出多數(shù)黨領袖和多數(shù)黨督導員等黨的干部，少數(shù)黨的干部會議則選出少數(shù)黨領袖和少數(shù)黨督導員等。這些黨干都是國會中實權在握的人物。多數(shù)黨領袖的地位僅次于議長，在參議院由于議長由副總統(tǒng)兼任，多數(shù)黨領袖是實際上的議長。多數(shù)黨督導員協(xié)助議長和多數(shù)黨領袖工作，協(xié)調(diào)該黨對議案的立場，上傳下達，溝通信息，勸說議員按黨的意圖投票等。少數(shù)黨領袖和督導員的工作同多數(shù)黨督導員相似，也是負責協(xié)調(diào)本黨議員對議案的立場等。1.參議院參議院，議長由副總統(tǒng)兼任，他有權主持參議院的全體會議，但只能在反對票與贊成票相等時才可以投票，以打破僵局。參議院設有臨時議長，在副總統(tǒng)缺席時擔任議長，但這實際上僅是一個沒有實權的榮譽職位，應由多數(shù)黨在參議院資歷最深的議員出任。但在參議院議事廳里主持會議是件單調(diào)乏味的工作，所以近年來一般由多數(shù)黨領袖指定資力不深的議員輪流擔任。在參議院行使議長職權的實際上是多數(shù)黨領袖，他有權制定參議院辯論的計劃，將議案分配給委員會，協(xié)調(diào)黨的政策并任命專門委員會的成員。多數(shù)黨領袖的助手是多數(shù)黨督導員和副督導員。少數(shù)黨領袖和少數(shù)黨督導員負責協(xié)調(diào)少數(shù)黨的立場和議事策略，他們也是參議院頗有影響的人物，因為沒有少數(shù)黨議員的支持，許多議案是無法通過的。(下圖，參議員Biden就任副總統(tǒng))2.眾議院眾議院議長：由眾議員選舉產(chǎn)生，一般由眾議院多數(shù)黨議員擔任，任期同國會任期，為總統(tǒng)、副總統(tǒng)之后國家第三號人物。眾議長有權召集會議，并擁有眾議院議事規(guī)則賦予的廣泛權力，如：將議案委托給某個委員會審議；為眾議院制定立法計劃；任命某個議員去某個委員會等。在主持眾議院全會時議長有權準許某位議員發(fā)言，有權維持會場秩序，回答議員有關國會的詢問。眾議長不僅是眾議院領袖，也是眾議院多數(shù)黨領袖，他可以投票并參加辯論。（SpeakeroftheHouse:NancyPelosi）

3.國會兩院大會參議院大會和眾議院大會是議院最高規(guī)格議事程序。全院大會擁有的基本權力是（1）選舉權。議院中各委員會主席和委員、眾議長均由全院大會選舉產(chǎn)生。所有候選人名單實際上是兩黨黨團制定的，但必須經(jīng)過全院選舉后，各位眾議員在委員會分工才被確認，議長候選人才能就任，眾議院才能開始議事；（2）審議權。各常設委員會通過的議案，必須送全院大會處理。全院大會有權從國會立法的整體出發(fā)，決定一次年會內(nèi)眾議院制定法案的輕重緩急；議案修正權是審議權的重要內(nèi)容。越是重要的議案，越需要全院大會行使修正權，其他委員會的議員、反對方的議員必須借助修正權，才能積極地參與制定議案，確切地表述他們對全院最終通過的議案的態(tài)度；（3）監(jiān)督權。全院大會有權聽取各委員會對聯(lián)邦政府各部門的監(jiān)督報告，安排和調(diào)整各委員會的監(jiān)督范圍，規(guī)定各委員會的監(jiān)督權力，督促、協(xié)調(diào)各委員會的監(jiān)督活動；有權強迫證人接受各委員會的傳訊；有權根據(jù)各委員會的監(jiān)督報告，制定議案或決議，迫使政府修正錯誤。4.決定經(jīng)費和雇用助理權。全院大會決定每年撥款議案的國會項目中眾議院的經(jīng)費，參議院一般不予變動，總統(tǒng)也無權修改。4.國會委員會制各專門委員會是國會的中心，國會將其大部分起草、審議、監(jiān)督工作交給委員會完成。國會兩院的委員會有三類：（1）常設委員會。常設委員會根據(jù)法律、本院規(guī)則、決議設立，跨越國會屆別而長期存在，擁有長期不變的職責范圍，配有固定的辦公經(jīng)費和助手經(jīng)費，享有審議權和監(jiān)督政府部門的權力。本屆國會中參議院常設委員會有17個：農(nóng)業(yè)、食品營養(yǎng)及森林委員會；撥款委員會；軍事委員會；銀行，住宅及都市事務委員會；預算委員會；商業(yè)，科學及交通委員會；能源及天然資源委員會；環(huán)境及公共工程委員會；財政委員會；外交委員會；政府事務委員會；司法委員會；健康，教育，勞工及養(yǎng)老金委員會；規(guī)則委員會；中小企業(yè)委員會；退伍軍人事務委員會；印第安事務委員會。眾議院常設委員會有19個：農(nóng)業(yè)委員會；撥款委員會；軍事委員會；銀行及財政委員會；預算委員會；商業(yè)委員會；教育及勞動力委員會；政府改革與監(jiān)督委員會；眾議院行政委員會；國際關系委員會；司法委員會；資源委員會；程序委員會；科學委員會；中小企業(yè)委員會；公務行為準則（紀律）委員會；交通及基礎建設委員會；退伍軍人事務委員會；籌款委員會；（2）特設委員會。特設委員會主要根據(jù)法律、本院決議設立，每一特設委員會都有專門的課題和任務，任務一旦完成或規(guī)定的期限一到，該委員會即予撤銷。特設委員會享有專配的辦公經(jīng)費和助手經(jīng)費，有權向本院提出建議報告，但沒有審議權，其監(jiān)督權也是本院專案專授的。但兩院的情報委員會卻屬例外，名義上它們都是特設委員會，然而實際上，它們都跨越多屆國會而延續(xù)下來，并且有權審議和報告議案。兩院不時設立特設委員會，或是為了避免常設委員會的職權之爭，或是表示全院對某一問題的高度重視，或是讓多數(shù)黨的某位議員能得到一個委員會主席的職位。參議院共有4個特設委員會：情報委員會；紀律委員會；老人事務委員會；2000年科技問題委員會。（3）兩院協(xié)商委員會兩院之間的的協(xié)調(diào)。按立法程序，一院審議通過的議案須交另一院審議。如果另一院對送來的議案不提出任何修正案，或者，如果議案提交院完全同意另一院的修正，那么，議案即是獲得了兩院通過，可送總統(tǒng)簽署。如果另一院對議案提出大量修正案，提交院不接受這些修正案，那么兩院均可提議舉行兩院協(xié)商。兩院一旦正式同意協(xié)商，便組成各自的代表團，兩院的代表團即構成兩院協(xié)商委員會。眾議長指定眾議院代表團人員，參議院的臨時議長或代理臨時議長指定參議院協(xié)商代表團人員。眾議院協(xié)商代表團的人數(shù)平均為12人，參議院代表團平均為10人，每院代表團通常包括審議該議案的委員會及小組委員會的主席，少數(shù)黨首席委員、其他有關委員（包括其他委員會的有關委員）；多數(shù)黨在代表團里占多數(shù)席位，每院代表團中的多數(shù)人員必須是支持本院態(tài)度的議員。協(xié)商委員會的任務是，竭盡所能消除同一議案兩院文本中的差異，向兩院提交內(nèi)容與文字完全同一的議案文本。（4）小組委員會委員會可下設小組委員會。眾議院議事規(guī)則規(guī)定，每個委員會下設小組委員會數(shù)不得超過5個，但撥款委員會、政府改革與監(jiān)督委員會、交通及基礎建設委員會不在此列。小組委員會一般分為兩類，一類隸屬于常設委員會，另一類隸屬于特設委員會。隸屬于常設委員會的小組委員會被稱為立法小組委員會，有權向所在委員會報告議案，它們的主席、少數(shù)黨首席委員等人有權代表所在委員會，在全院辯論中報告議案的審理經(jīng)過。隸屬于特設委員會的小組委員會被稱為非立法小組委員會，只能進行調(diào)查研究，無權審議和報告議案。小組委員會最突出的作用是對議案進行審議。由于小組委員會成員長期從事議案的審議，所以對議案最懂行，相關知識知道最多，經(jīng)驗也最豐富。小組委員會對議案進行初審，就是從專門知識方面為議案把關。四、立法程序美國立法一般至少要經(jīng)過提出議案、委員會審議和表決、議院全院辯論和表決、另一議院辯論和表決、總統(tǒng)簽署等程序。1.提出議案議案由國會議員提出，政府官員沒有提出議案的權利。但政府行政部門可以草擬議案，交由一名議員提出，一般的做法是通過相關的國會常設委員會負責人提出。議案可在一院提出也可同時在兩院提出。議案由提出人署名，如通過為法律，也多以提出該議案的議員的姓氏命名。議案提出后，即錄入《國會記錄》，然后進行“一讀”，即向全院宣讀該議案的名稱并表決，通過后即正式列入該院議事日程。2.委員會審議列入議程后，議案交由一個有關的常設委員會審議，如果議案的內(nèi)容涉及多個委員會的管轄范圍，一般將送交最主要的有關委員會審議。委員會收到議案后，可以使議案作廢或長時間擱置，也可以把議案修改得面目全非。議案通常先由委員會下設的相關小組委員會進行審議，但也可由全體委員會直接審議。審議過程中要舉行若干聽證會，聽取行政部門、政府官員、有關專家、利益集團和公民的證詞。聽證會可以是公開的也可以是秘密的。小組委員會審議完后，即向委員會提交審議報告，提出立法建議對議案的修正案。委員會對經(jīng)過修訂的議案進行審議和表決，通過后提交全院表決。在向全院遞交審議報告時，委員會要準備一份書面報告，陳述議案的目的、涉及的領域，解釋委員會修訂的理由和法律依據(jù)，通常還要附上所征詢過的有關行政部門的意見，對議案持反對意見的議員則在書面報告后附上“反對聲明”。3.全院辯論和表決議案由委員會送交議院后，首先要向全院大會宣讀該議案全文，即進行“二讀”，將議案列入議院的議事日程。然后議院召開全體會議對議案進行辯論，辯論結束后即將議案付諸表決。大會先對修正案表決，然后對議案進行“三讀”，最后對議案進行表決。一般只要出席會議的議員的簡單多數(shù)同意，議案即獲通過。議案在一院通過后，需要送另一院審議。議案在另一院經(jīng)過從委員會審議到全院大會辯論的整個審議過程后，才能付諸表決。如果是按第一院原來議案的文本通過的，或只對該議案做少量改動，那么只要所作的改動得到第一院的認可，即可直接送交總統(tǒng)簽署。4.兩院協(xié)商如果一院對另一院提交的議案改動較大，通過的議案在文本上同第一院遞交的原議案有很大差別，這時一院就會提出成立兩院協(xié)商委員會，進行討價還價，若另一院拒絕，則議案自動作廢。如另一院同意成立協(xié)商委員會，協(xié)商委員會在就議案文本達成一致意見后，將分別向兩院提交“協(xié)商報告”，兩院對協(xié)商報告要么接受，要么拒絕，不能修改。如兩院在“協(xié)商報告”表決時，都接受經(jīng)修改后統(tǒng)一了文本的議案，那么該法案將送總統(tǒng)簽署。5.總統(tǒng)簽署兩院通過的議案被稱為法案，經(jīng)眾議院議長和參議院議長先后簽字后，送交總統(tǒng)簽署后成為法律?？偨y(tǒng)也可以否決法案并將其退回國會，但國會兩院如分別以三分之二多數(shù)再次通過，即推翻總統(tǒng)否決，該法案仍成為法律。五、美國國會的聽證制度

美國國會的聽證制度，為美國國會的立法工作做了一個前期的信息收集和分析。聽證制度，作為一項制度，是一個無法被忽視的運行機制。而聽證會作為一個實體組織，則是聽證制度運行的載體。聽證制度通過聽證會的運行過程得到了體現(xiàn)與表達。1.美國國會聽證會的類型（1）立法聽證會：舉行立法聽證的措施或政策問題，很有可能會成為法律。對于同一個問題，委員會一般會提出多個措施。在決定向國會提供進一步意見之前，委員會對這些措施舉行聽證，最后選出一個措施。聽證會為不同背景的人們提供了一個交流的平臺，包括國會議員和其他政府官員、利益團體、學者，以及可能會被直接或間接影響到的公民。通過聽證會的交流，意見可以變得更客觀、更全面、更能反映大家的利益情況。（2）監(jiān)督聽證會：監(jiān)督聽證會往往設法提高效率，建設節(jié)約和實效的政府。督聽證會審查或研究法律、政府行為、政府問題，往往把重點放在執(zhí)行相關活動的政府官員上。這有助于確保由行政部門執(zhí)行的法律符合立法原意，而且行政政策反映了公眾的利益需求。實質(zhì)上，委員會聽證的大量工作就是用于專門監(jiān)督方面。（3）調(diào)查聽證會：調(diào)查聽證會與立法和監(jiān)督聽證會有共同之處。而其特殊之處在于，調(diào)查聽證會多是一種事后調(diào)查聽證，是對已發(fā)生事情的調(diào)查聽證?！斑@種聽證往往針對聯(lián)邦政府、司法機構的瀆職行為、錯誤或是管理不善情況以及國會成員本身進行的檢查和彈劾案例而進行。”

（4）信息收集聽證會：絕大多數(shù)的信息收集聽證會是例行的。信息收集聽證會是為了確認政府的一些行為，尤其是總統(tǒng)的行為而舉行的。所有的聽證會都在為委員會的立法活動搜集信息。通常，這種信息搜集都會影響到有關立法，即使是并非專門為立法而舉行的聽證也是這樣。聽證會是委員會在政策制定和監(jiān)督中廣泛使用的信息收集渠道。（5）現(xiàn)場聽證會：現(xiàn)場聽證會是國會舉行聽證會的地點在華盛頓以外的地方。這是一個按地域分類的概念。參議院第26條第1款規(guī)定，委員會“在國會聽證會舉行期間、閉會期間或延遲、暫停期間，參議院有權舉行這樣的聽證會”，只要它認為是合適的。雖然現(xiàn)場聽證會涉及的一些問題不同于華盛頓聽證會，但大多數(shù)的程序要求是相同的。2.美國國會聽證會的主體（1）聽證組織機構：主要是國會的各專門委員會或者小組委員會，包括參議院的委員會、眾議院的委員會、二院聯(lián)合的委員會或為特定問題的調(diào)查而成立的專門委員會。一般而言，擔任聽證任務最多的是常設委員會下的小組委員會。（2）聽證主持人：一般由舉辦該聽證會的委員會主席或該委員會主席委托的其他委員擔任。在美國國會的聽證制度中，聽證主持人很少擁有裁決性的責任，純粹是一個主持人的身份，甚至連休息和休會的時間也不能夠決定。聽證會主持人在聽證會的過程中應保持中立的態(tài)度，不可偏向任何一方。（3）聽證參與人：聽證參與人是指與法案有利害關系的人，他們有充分參與聽證的機會，并發(fā)表自己的意見。如應該參加聽證的利害關系人，因故無法出席，可由其代理人出席，在被代理人的權限內(nèi)進行聽證活動。對一般聽證參與人來說，部分專業(yè)性較強的聽證會，會讓聽眾在聽證會的理解上存在一定難度。而這類聽證會的證人在證詞中提供的大量專業(yè)理論和大量數(shù)據(jù)不免讓人感到有些乏味，但正是議員對證人所提的問題往往具體生動，某種程度上彌補了聽眾的遺憾。（4）聽證證人：聽證證人是有義務出席作證或提供證詞的聽證參與人。如果此人不出席或提供證詞，國會有權依法采取強制措施。一場聽證會的證人安排依照聽證會的需要而定。聽證證人的數(shù)量依聽證會的需要而定。無論任何身份的人，只要聽證會需要，都有義務出席作證或提供證詞。無論證人來自什么部門，他們的證詞都反映了本部門利益需要。任何一次聽證會都要把與此有關的各個領域代表紛紛請來作證，以便平衡他們之間相互沖突的立場觀點，使國會有關委員會在立法決策時能夠盡可能地客觀實際。3.美國國會聽證會的程序（1）聽證的發(fā)起：聽證會的發(fā)起主體除委員會自身外，還包括：人民團體或利益團體、公眾等。委員會發(fā)起聽證，主要是在以下兩種情況下：當委員會收到大量有關立法問題的提案時。委員會就某項正在審議中的法律案舉行聽證會。；人民團體或利益集團也可發(fā)起聽證。當它們認為有需要對關系切身利益的法案、國會工作甚至行政失當?shù)仁乱苏匍_聽證會時，可主動致函立法部門，要求舉行聽證會。相關委員會應負責接洽。（2）聽證的啟動：雖然任何委員會委員都可以要求委員會舉行聽證會，但聽證會舉行的決定權在委員會主席手中。要使得聽證會得到批準，委員會的工作人員要為委員會主席準備聽證備忘錄，內(nèi)容包括聽證會的目的、范圍、預期結果、可能需要的證人、聽證的天數(shù)、少數(shù)黨可能持有的觀點等。（3）聽證的地點：絕大多數(shù)聽證會都在華盛頓舉行。但聽證會也允許在華盛頓之外的地方舉行。在首都華盛頓舉行的聽證會，多半是在正式的官方場所召開。有些聽證會會在華盛頓及之外兩個地點都舉行。例如，有些聽證會一半時間在各州舉行。（4）事先通知:在決定對某個議題舉行聽證會后，舉辦聽證的委員會主席必須在舉行聽證會前向公眾和媒體公布聽證會的性質(zhì)、內(nèi)容、時間、地點、程序、主持聽證的機構和有關的法律依據(jù)，擬制定法律的主要爭論焦點等等相關信息。公布通知的方式有多種，包括：刊登聯(lián)邦的公報、報刊，張貼公告或?qū)⒐嫠瓦_有關人員。一般公告期不少于一周。（5）登記作證和邀請證人：聽證準備中最重要的事情之一就是選擇證人。一般情況下，各委員會在辦公室外張貼出可參與聽證的議案列表。想?yún)⑴c做聽證證人的公眾只需在一張登記表上簽字，并注明自己的觀點是同意還是反對該議案，即可完成登記證人的環(huán)節(jié)。證人登記后，要收到委員會的邀請函才可出席作證。一般情況下，委員會對證人會作一些選擇。由委員會工作人員發(fā)現(xiàn)合適的證人后，委員會主席便向其發(fā)布正式邀請函，并要求證人在作證前24小時到72小時提交個人簡歷和書面證言副本供委員會使用。美國眾議院還規(guī)定，少數(shù)黨有權要求舉行聽證的委員會主席邀請自己提出的證人作證。（6）工作人員準備：工作人員在舉行聽證會前和聽證中要為委員們準備各種必要的文件，相關的背景資料及政策研究資料；有關聽證議題的范圍和目的；議案的副本及解釋說明；討論議案的摘要；有關利益團體及其他重要不同意見的信息；擬詢問證人的問題等等。（7）聽證主持人主持：聽證會至少要在有兩名委員會的委員參加的情況下方能召開。聽證會通常由委員會主席主持，而非工作人員。如委員會主席無法主持聽證會，可指定本委員會其他委員代替。聽證主持人要作開場陳述，向聽證會參與人等介紹聽證會的議題和目的，聽證的重要事項及關鍵點，委員們所關注的利益等.（8）證人陳述、詢問、辯論：首先由證人進行簡要陳述，時間為5分鐘。在證人較多的情況下，也可采取證人小組作證的辦法，一次傳召同一方的5-6位證人。由支持方、反對方交替進行。

證人陳述后，由該委員會委員針對證人或證人小組成員發(fā)問。詢問證人也遵循“五分鐘規(guī)則”，即一次不可超過5分鐘，以保證每位委員都有機會發(fā)問。

詢問一般是有先后順序的。一般先詢問國會委員，隨后是政府機關人員、利益團體代表等等。總之，國會委員是最先被詢問的。同時，無論如何，都必須保證多數(shù)黨和少數(shù)黨委員有合理的比例，詢問證人通常在黨派之間交替進行。

專家證人、政府機構代表等被詢問的機會最多。其次，直接利害關系人也有較多的發(fā)言機會。而普通公眾發(fā)言則很少