第8章系統(tǒng)方法

第8章系統(tǒng)分析方法本章導(dǎo)讀理解系統(tǒng)和系統(tǒng)分析的基本概念掌握系統(tǒng)分析的特征正確認識系統(tǒng)分析的作用和局限性掌握公共政策系統(tǒng)分析的過程第一節(jié)系統(tǒng)分析概述一、系統(tǒng)

系統(tǒng)是由兩個以上相互作用的要素結(jié)合成的集合體，各要素之間存在著一定的聯(lián)系和相互作用，形成特定的整體結(jié)構(gòu)并具有特定功能的綜合體。系統(tǒng)具有下列性質(zhì)與基本組成：1、要素的有機聯(lián)系。2、系統(tǒng)的功能。各個要素的有機組合，可以完成特定的功能，如課堂教學(xué)系統(tǒng)，具有完成教育任務(wù)的功能。3、系統(tǒng)的總體性與統(tǒng)一性。系統(tǒng)作為許多要素的綜合體，它們構(gòu)成一個統(tǒng)一的整體。4、系統(tǒng)的環(huán)境。5、系統(tǒng)的層次與維數(shù)。二、系統(tǒng)分析的概念從概念的一般理解上說，系統(tǒng)分析是以系統(tǒng)論為理論基礎(chǔ)的一種適用于各種對象的分析方法，它運用現(xiàn)代科學(xué)的方法和技術(shù)對構(gòu)成事物的系統(tǒng)的各個要素及其相互關(guān)系進行分析，比較研究可行方案從而為決策者提供可靠的依據(jù)?？梢詫⑾到y(tǒng)分析看作根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分、整體與結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)與功能、系統(tǒng)與內(nèi)外環(huán)境等方面的相互聯(lián)系與相互作用，以求得整體最優(yōu)的現(xiàn)代科學(xué)方法。背景

20世紀40年代，由于出現(xiàn)了大量不確定性、競爭性的復(fù)雜系統(tǒng)，如經(jīng)濟危機、戰(zhàn)爭等系統(tǒng)，一般預(yù)測方法越來越不適應(yīng)事物發(fā)展的需要，于是產(chǎn)生了采用系統(tǒng)思維和技巧的分析方法。系統(tǒng)分析最早是由美國蘭德公司于本世紀40年代提出并使用的一套對復(fù)合確定目標的不同方案從費用和效果兩個方面進行評價的方法。戰(zhàn)后50多年來，系統(tǒng)分析沿著兩條明顯不同的路線發(fā)展著。一條路線是運用數(shù)學(xué)工具和經(jīng)濟學(xué)原理分析來研究軍事系統(tǒng)和社會系統(tǒng)等。另一條路線是在大學(xué)和科研機構(gòu)把系統(tǒng)的思想和方法在一些研究領(lǐng)域逐步加以系統(tǒng)化、理論化。到了70年代中期，系統(tǒng)分析從作為分析經(jīng)濟合理性的應(yīng)用工具和作為研究對象的理論體系通過弧形分離的狀態(tài)，逐步走向相互結(jié)合相互補充，發(fā)展成為一種有效的方法體系，尤其在解決有風(fēng)險的和不確定的經(jīng)濟社會政策方面，系統(tǒng)分析提供了有用的信息，在改進決策系統(tǒng)的功能方面發(fā)揮了重要的作用。三、系統(tǒng)分析的特征1、以整體為目標系統(tǒng)分析首先把所研究的事物、現(xiàn)象和過程看作是一個整體系統(tǒng)，確定給定系統(tǒng)的邊界范圍，把它從周圍的系統(tǒng)中劃分出來

2、以特定問題為重點系統(tǒng)分析是一種處理問題的方法，其目的在于尋求解決特定問題的滿意方案。3、運用定量分析方法4、憑借價值判斷四、系統(tǒng)分析的基本原則第一，整體性原則。

第二，有序性原則。第三，結(jié)構(gòu)性原則。第四，動態(tài)性原則。第五，開放性原則。第二節(jié)公共政策系統(tǒng)分析的過程現(xiàn)代公共政策過程本身就是由一系列相關(guān)行為組成的過程，一般而言，可將政策過程的邏輯結(jié)構(gòu)概括為七個實施環(huán)節(jié)：界定問題、確認目標、設(shè)計方案、調(diào)查研究、建立模型、評價方案、確定方案。一、界定問題而所謂界定問題即劃定問題范圍，包括系統(tǒng)邊界確定和系統(tǒng)環(huán)境分析。

二、確認目標

確認目標必須堅持兩項原則：（1）總體性原則，即應(yīng)著眼于系統(tǒng)的總體效果而非局部；（2）具體性原則，即必須清楚目標的內(nèi)涵。三、設(shè)計方案設(shè)計方案時應(yīng)考慮兩項原則：（1）整體詳盡性原則，即把所有各種可能備選方案盡可能都列舉出來；（2）相互排他性原則，方案之間應(yīng)互相排斥，這樣才有可能進行選擇和必須進行選擇。四、調(diào)查研究五、建立模型六、評價方案七、確定方案案例分析：我國新農(nóng)村建設(shè)系統(tǒng)分析我國新農(nóng)村建設(shè)不僅是一項迫在眉睫的現(xiàn)實任務(wù)，也是我國社會發(fā)展的一次重大戰(zhàn)略調(diào)整，它必須以完善的政策系統(tǒng)為依托，靠一系列科學(xué)的決策，調(diào)動社會各階層的積極性，平衡各方利益，促進新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。1、新農(nóng)村建設(shè)政策系統(tǒng)構(gòu)成新農(nóng)村建設(shè)政策系統(tǒng)由政策主體、政策客體、政策媒體、政策環(huán)境四個部分組成。政策主體是新農(nóng)村建設(shè)政策制定者，確定著政策問題的目標；政策客體是新農(nóng)村建設(shè)政策作用的對象，規(guī)定著政策客體的范圍與性質(zhì)，但政策客體也不是消極被動的，它存在既有的類型與結(jié)構(gòu)，對政策主體起著限制與約束作用；政策媒體是新農(nóng)村建設(shè)政策主客體之間溝通的橋梁與紐帶；政策環(huán)境是新農(nóng)村建設(shè)政策產(chǎn)生與實施依賴的基礎(chǔ)。四個組成部分有機的結(jié)合在一起，相互影響，相互作用，作用于新農(nóng)村建設(shè)政策的運行過程。2、新農(nóng)村建設(shè)政策主體新農(nóng)村建設(shè)政策主體是新農(nóng)村建設(shè)政策系統(tǒng)的重要角色，是新農(nóng)村建設(shè)政策的決策者、參議者、參與者。從我國的政策運行體制看，新農(nóng)村建設(shè)政策的主體有以下幾類。（１）政黨組織：中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的核心力量，它的有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的綱領(lǐng)、線、方針、政策是我國新農(nóng)村建設(shè)政策的基石，其他的民主黨派直接參與國家重大政策的討論，他們通過調(diào)查研究，提出的有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的各項政策性建議，是我國制定新農(nóng)村建設(shè)的政策重要參考。中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，以及２００６年２月２１日《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的一號文件，揭開了我國新農(nóng)村建設(shè)的大幕。（２）立法與行政機關(guān)：指全國及地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會，它是新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)法律與政策的制定主體，同時也是新農(nóng)村建設(shè)政策監(jiān)督主體，可以通過質(zhì)詢、詢問、審查、撤銷等方式對各類行政機關(guān)的行政法規(guī)、決定、命令進行干預(yù)，從而保證新農(nóng)村建設(shè)沿一個正確的方向運行。行政機關(guān)包括國務(wù)院及其職能部門、直屬部門，地方各級人民政府及其工作部門，他們是指掌國家行政權(quán)，管理國家公共事務(wù)的機關(guān)，既是新農(nóng)村建設(shè)政策的執(zhí)行主體，負責(zé)執(zhí)行同級立法機關(guān)和上級行政機關(guān)的新農(nóng)村政策；又是新農(nóng)村建設(shè)政策的制定主體，按照立法機關(guān)制定的新農(nóng)村建設(shè)法律和政策制定大量的行政管理法規(guī)和政策，實現(xiàn)國家新農(nóng)村建設(shè)的目標與任務(wù)。（３）農(nóng)民利益團體：利益團體是由具有共同的立場、觀點和利益的個人團體所總成的團體組織，它以履行團體利益聚合功能為職責(zé)，以保障或增進成員利益為目標，他們通過訴求的方式干預(yù)或影響政策的制定。在我國，工人有工會組織，青年有團組織，婦女有婦聯(lián)，而八九億的農(nóng)民卻沒有一個代表農(nóng)民利益的全國性的農(nóng)會組織，農(nóng)民利益訴求團體的缺位是我國三農(nóng)問題厚積薄發(fā)的重要原因。在新農(nóng)村建設(shè)政策體系中，完善政策主體，建立農(nóng)民群體的代表性組織是一個急需解決的問題。（４）農(nóng)民：胡錦濤總書記曾明確指出社會主義新農(nóng)村建設(shè)的“主體是農(nóng)民”。農(nóng)民最知道自己想要什么，需要什么，農(nóng)民應(yīng)該成為新農(nóng)村建設(shè)的實踐主體和主要推動力。新農(nóng)村建設(shè)政策的制定必須要征求農(nóng)民意見，代表最廣大的農(nóng)民利益，把政策動力轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民動力，才能夠?qū)崿F(xiàn)新農(nóng)村的建設(shè)目標。3、新農(nóng)村建設(shè)政策客體新農(nóng)村建設(shè)政策的客體是新農(nóng)村建設(shè)政策發(fā)揮作用所涉及的對象、解決的問題以及所要改變的狀態(tài)，它包括了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀的改變、農(nóng)民問題、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題三個層面，這三個方面是三位一體的，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展狀況的改善是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，農(nóng)民問題是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是新農(nóng)村建設(shè)的保證。（１）農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展狀況改善。新農(nóng)業(yè)建設(shè)政策在農(nóng)業(yè)發(fā)展上必須注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系、農(nóng)村現(xiàn)代流通體系建設(shè)，通過培育壯大龍頭企業(yè)，加快發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟組織，大力開發(fā)節(jié)約資源和保護環(huán)境的農(nóng)業(yè)技術(shù)，重點推廣廢棄物綜合利用技術(shù)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈接技術(shù)和可再生能源開發(fā)利用技術(shù)。農(nóng)村是人類集聚的兩大聚落之一，尤其是像我國這樣在大部分人口居住在農(nóng)村的國家，農(nóng)村的發(fā)展與建設(shè)是關(guān)乎社會進步與發(fā)展的關(guān)鍵所在。（２）農(nóng)民問題。農(nóng)民數(shù)量目前占我國人口的大多數(shù)只有農(nóng)民的狀況得到了徹底的改善，才能充分說明我國的社會發(fā)展取得了較大的進步。當前農(nóng)民問題集中于三個方面：一是農(nóng)民的素質(zhì)問題；二是農(nóng)民流動問題；三是貧困人口救助問題；（３）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。新農(nóng)村建設(shè)政策不僅涉及農(nóng)村與農(nóng)業(yè)，也涉及到正確處理城市與農(nóng)村的關(guān)系、工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也是新農(nóng)村建設(shè)的目標之一。工農(nóng)業(yè)關(guān)系上，我國建國幾十年來由于工業(yè)落后，在政策傾斜、資金投入等問題上一直把工業(yè)放在較高的位置，強調(diào)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，為工業(yè)服務(wù)的地位，導(dǎo)致工農(nóng)業(yè)之間的差距不斷加大，尤其是近十年來工業(yè)的高速發(fā)展使這一差距達到了極限，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)已成為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求。4、新農(nóng)村建設(shè)政策媒體（１）政策研究組織。新農(nóng)村建設(shè)政策研究組織是指由各類專家、學(xué)者組成的綜合性政策研究和政策咨詢機構(gòu)其主要任務(wù)是進行多學(xué)科理論研究，為政府的新農(nóng)村建設(shè)政策的規(guī)劃、設(shè)計、評估、分析出謀劃策。我國的新農(nóng)村政策研究組織可以分為三類，一類是行政性研究組織，包括國務(wù)院及各級政府及其相關(guān)職能部門的新農(nóng)村政策研究機構(gòu)。二類是各類高等院校的專家學(xué)者組成的新農(nóng)村建設(shè)研究中心及科研院所。第三類是以企業(yè)化方式運作的政策研究組織，此類組織在國外有較大的影響力，在我國方興未艾，他們獨立于政府之外，機制靈活，研究視角獨特，在政策的評估分析咨詢方面有一定的參考價值，隨著我國社會的不斷進步，在新農(nóng)村建設(shè)政策中參考這些中立機構(gòu)的建議，對于合理制定新農(nóng)村建設(shè)政策會有所裨益。（２）政策傳播組織。是指利用傳播媒介如報紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、黑板報等等，對新農(nóng)村建設(shè)政策信息進行傳播，從而影響政策制定、執(zhí)行的組織，是新農(nóng)村建設(shè)政策系統(tǒng)運行的重要輔助手段。它對于新農(nóng)村建設(shè)政策的作用主要有：政策咨詢功能、政策動員功能、政策批評功能、政策反饋功能。5、新農(nóng)村建設(shè)政策環(huán)境新農(nóng)村建設(shè)政策環(huán)境是指影響和作用于新農(nóng)村建設(shè)政策的外部條件的總和，政策是環(huán)境的產(chǎn)物，環(huán)境決定和制約政策，起著主導(dǎo)作用，政策改善和塑造環(huán)境，具有反作用，二者相互聯(lián)系，相互影響，相互作用，對立統(tǒng)于一體。（１）資源與生態(tài)環(huán)境。我國資源約束性極強，大部分農(nóng)村地區(qū)，自然生態(tài)基本上都受到了人類的嚴重干擾，環(huán)境方面，農(nóng)村地區(qū)按產(chǎn)值計算，其污染物的排放量遠高于城市，大量的五小企業(yè)缺乏監(jiān)管，化肥、農(nóng)藥造成的面源污染日益嚴重，農(nóng)村地區(qū)的污染如不加強管理，將會迅速惡化。這些因素將是新農(nóng)村建設(shè)政策選擇的基本依據(jù)。（２）經(jīng)濟環(huán)境。從我國國民經(jīng)濟面臨的問題看，投資拉動型經(jīng)濟增長模式必須向消費拉動型轉(zhuǎn)變，而城鎮(zhèn)的居民消化已經(jīng)進入邊界化，林毅夫認為要挖掘農(nóng)村地區(qū)的存量需求，既可以提高農(nóng)民生活，又可以促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。從我國經(jīng)濟發(fā)展的階段看，已經(jīng)進入工業(yè)化中期階段，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的經(jīng)濟實力。從農(nóng)業(yè)發(fā)展方向看，農(nóng)產(chǎn)品供給由過去的全面短缺轉(zhuǎn)向總量基本平衡和結(jié)構(gòu)性、地區(qū)性相對過剩；生產(chǎn)目標由過去的單純追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量轉(zhuǎn)向在保證一定數(shù)量基礎(chǔ)上追求品質(zhì)、效益和安全；增長方式由過去的主要依靠傳統(tǒng)投入和勞動集約轉(zhuǎn)向勞動力數(shù)量已開始絕對減少和對資本、技術(shù)的依賴性逐漸增強；經(jīng)營形式由過去的單純的原料型生產(chǎn)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)、加工、營銷相聯(lián)結(jié)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)由過去的農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相互隔離轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)與國民經(jīng)濟各部門的經(jīng)濟聯(lián)系日趨緊密等等。這些特點決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展策略的選擇。（３）政治環(huán)境。從中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)看，是為廣大人民謀福利的政黨，這就決定了其一切政策的出發(fā)點是為了追求最廣大人民群眾的利益的最大化。我國正處于工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化建設(shè)進一步加快的特殊時期，三農(nóng)問題日益突出，逐步引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的重視，自２００３年執(zhí)政以來，就將工作重心從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。從２００４年開始，中央再次連續(xù)發(fā)出“一號文件”，從“兩減免、三補貼”到限期取消農(nóng)業(yè)稅并加大補貼力度，步步推進，直到啟動建設(shè)社會主義新農(nóng)村的運動。目前，各地區(qū)、各部門對解決“三農(nóng)”問題的理解不斷加深，認識趨于一致。一個關(guān)心農(nóng)業(yè)、關(guān)注農(nóng)村、關(guān)愛農(nóng)民的社會氛圍正在全國逐步形成，構(gòu)成了新農(nóng)村建設(shè)政策的重要政治基礎(chǔ)。（４）社會文化環(huán)境。在中國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，舊有的農(nóng)村經(jīng)濟體制基本上被打破，而新的經(jīng)濟體制，比如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展等方面的投資體制，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)市場化的機制等尚未完全建立起來，生產(chǎn)力和社會發(fā)展受到了農(nóng)村經(jīng)濟體制和社會體制的瓶頸制約。我國大部分農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，據(jù)有關(guān)權(quán)威機構(gòu)統(tǒng)計，我國農(nóng)村住戶從業(yè)人員平均受教育不到７年，純農(nóng)業(yè)戶的從業(yè)人員中還有不少文盲。尤其是女性勞動力文化素質(zhì)偏低。農(nóng)村女性文盲率高達２８．０９％，較市鎮(zhèn)女性文盲率高１倍。農(nóng)村文化消費上，社會公共文化消費投資較少，各類文化設(shè)施普遍不能滿足農(nóng)戶需要，村、社區(qū)沒有充分履行文化供給功能。一些農(nóng)村，“搓麻風(fēng)”、“迷信風(fēng)”席卷各個角落，出現(xiàn)了“五多”現(xiàn)象：賭博的人增多，搞封建迷信的人增多，信仰宗教的增多，尋釁鬧事，擾亂治安的人增多，中學(xué)生輟學(xué)的多。這些將成為影響新農(nóng)村建設(shè)政策順利推行的關(guān)鍵因素。（５）國際環(huán)境。我國農(nóng)業(yè)仍是弱勢產(chǎn)業(yè)。由于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，科技水平和投入不高，中國農(nóng)業(yè)的整體素質(zhì)和國際競爭力還比較差。而從２００５年開始，中國已進入加入世貿(mào)組織的“后過渡期”，首先，來自國際市場的挑戰(zhàn)和壓力將越來越大，國外的低成本的農(nóng)產(chǎn)品對于我國農(nóng)業(yè)的沖擊日益明顯，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何調(diào)整以適應(yīng)國際競爭，揚長避短，已成為迫切需要解決的問題。6、新農(nóng)村建設(shè)政策系統(tǒng)運行（１）新農(nóng)村建設(shè)政策系統(tǒng)運行框架體系。新農(nóng)村建設(shè)政策系統(tǒng)的運行是政策主體、客體、媒體、政策環(huán)境四者相互影響、相互作用導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)政策按照一定的程序完成從產(chǎn)生、發(fā)展、實施、終結(jié)的生命過程。根據(jù)我國的政治體制以及歷史上農(nóng)業(yè)政策的決策過程看，新農(nóng)村建設(shè)政策的運行環(huán)節(jié)可以分為：新農(nóng)村問題與議程階段、政策規(guī)劃與決定階段、政策執(zhí)行階段、政策評估與調(diào)整四個階段，在每個階段又存在了多個運行環(huán)節(jié)。（２）我國新農(nóng)村建設(shè)政策系統(tǒng)運行的特點。第一，政策運行環(huán)節(jié)不完整，評估手段落后。從政策運行的四個階段看，我國新農(nóng)村政策運行機制的殘缺性就十分明顯，雖然在中央和省一級開始出現(xiàn)功能較全的政策研究機構(gòu)，但仍然缺乏由各種不同知識背景的專家組成的發(fā)達的政策咨詢系統(tǒng)和評估系統(tǒng)，政策信息反饋渠道不發(fā)達，監(jiān)督機制不夠健全，調(diào)查研究的手段和方式落后等。它勢必影響到對政策制定、執(zhí)行及效果的科學(xué)評價，也影響到對新出現(xiàn)問題的準確把握，會導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)過程中政策的變化振幅較大，造成投資的浪費，影響政府的公信力。第二，農(nóng)民的主體性不明顯。在政策制定階段，從農(nóng)民利益集團與城市利益集團的博弈看，農(nóng)民處于明顯的劣勢，農(nóng)村經(jīng)濟一直被擺在為城市經(jīng)濟的發(fā)展提供服務(wù)的位置，不斷采取以傷害農(nóng)村利益換取城市利益的政策，只有當農(nóng)村利益過度受到傷害而影響城市利益時，農(nóng)村利益才會引起重視，這是我國“三農(nóng)”問題形成的根本原因。新農(nóng)村建設(shè)政策必須扭轉(zhuǎn)農(nóng)村利益的弱勢地位，提高農(nóng)民在政策制定中的主體地位，拓寬農(nóng)民表達呼聲的渠道，擴大農(nóng)民