第四章各國(guó)社會(huì)保障制度比較

第四章

社會(huì)保障基金的籌集模式及資金運(yùn)營(yíng)國(guó)際比較2/4/20231一、新加坡中央公積金管理模式及其投資政策分析

20世紀(jì)50年代建立的新加坡公積金制度是一種政府強(qiáng)制雇主和雇員共同供款的、為居民提供綜合保障的個(gè)人儲(chǔ)蓄制度。2/4/202321、新加坡中央公積金制度概述二戰(zhàn)以后,英國(guó)迅速建立起了福利國(guó)家制度,這對(duì)當(dāng)時(shí)仍處于英國(guó)殖民統(tǒng)治之下的新加坡產(chǎn)生了重大影響。為了安撫民心,新加坡殖民當(dāng)局于1953年12月11日通過(guò)了公積金法令,1955年7月成立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理公積金的中央公積金局,開(kāi)始實(shí)施中央公積金制度。但是,當(dāng)時(shí)的中央公積金制度只是一種為雇員退休后或不能繼續(xù)工作時(shí)提供一定經(jīng)濟(jì)保障的純粹的強(qiáng)制性退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃。2/4/20233新加坡1965年8月9日獨(dú)立以后開(kāi)始極力擴(kuò)展中央公積金的職能,使它能夠?yàn)楦黝?lèi)社會(huì)、政治和其他目標(biāo)進(jìn)行融資。這些目標(biāo)包括:住宅所有權(quán)、退休前的投資、保險(xiǎn)(人壽保險(xiǎn)、住宅保險(xiǎn)和健康保險(xiǎn))、新加坡國(guó)內(nèi)的高等教育、醫(yī)療保險(xiǎn)(包括自雇者)和法定的62歲以后的月收入等。2/4/20234因此,中央公積金制度已不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的養(yǎng)老保障計(jì)劃,而成為一種重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策工具。新加坡中央公積金制度由雇主和雇員雙方繳費(fèi),政府只承擔(dān)讓利、讓稅的義務(wù)。所有繳費(fèi)都存入政府依照“中央公積金法令”為每位參加者設(shè)立的“個(gè)人賬戶”中。雖然“個(gè)人賬戶”屬私人財(cái)產(chǎn),可隨本人工作調(diào)動(dòng)而轉(zhuǎn)移,也可以繼承,但退休前不準(zhǔn)變現(xiàn),只有符合政府規(guī)定者才允許提前支取。個(gè)人賬戶又被劃分成普通賬戶、醫(yī)療救助賬戶和專(zhuān)門(mén)賬戶。普通賬戶可以用于規(guī)定的購(gòu)房、保險(xiǎn)、投資和教育等支出;醫(yī)療救助賬戶可以為成員及其直系親屬支付規(guī)定的住院和門(mén)診費(fèi)用,支付大病醫(yī)療保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi),稱為醫(yī)療保障;專(zhuān)門(mén)賬戶用于退休金積累。2/4/20235由于不斷引入了新的計(jì)劃,提供了種類(lèi)越來(lái)越多的服務(wù)和保障,制度的繳費(fèi)費(fèi)率不斷提高。1955年,雇主和雇員的繳費(fèi)各為雇員工資的5%,到1984年已經(jīng)攀升至各繳25%,但到1999年雇主繳費(fèi)下降為10%,雇員下降為20%。此外,繳費(fèi)不僅有最高工資限制(1999年為每月6000新加坡元),而且隨職工年齡的提高而不斷降低。特別值得注意的是,新加坡55歲以下的雇員僅有十分之一的繳費(fèi)(即職工工資的4%左右)是專(zhuān)門(mén)用于養(yǎng)老金積累,55歲以后就不再向?qū)ｉT(mén)賬戶供款,這就駁斥了新加坡中央公積金制度養(yǎng)老成本過(guò)高的理論。2/4/202362、新加坡中央公積金管理模式(1)新加坡中央公積金計(jì)劃的管理組織結(jié)構(gòu)(2)新加坡中央公積金管理政策的演變2/4/20237新加坡的中央公積金計(jì)劃由中央公積金局統(tǒng)一管理,由勞工部制定有關(guān)政策并進(jìn)行監(jiān)督。中央公積金局雖然隸屬于勞工部,但性質(zhì)是半官方機(jī)構(gòu),實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制,依法獨(dú)立工作,其他部門(mén)不得干預(yù)其日常事務(wù)。董事會(huì)由董事會(huì)主席、總經(jīng)理和其他10名董事會(huì)成員組成,均由勞工部部長(zhǎng)在得到總理的同意后任命,任職3年或更短,由勞動(dòng)部部長(zhǎng)決定。10名董事會(huì)成員包括2名政府官員、2名雇主代表、2名雇員代表和4名有關(guān)專(zhuān)家。中央公積金局的主要業(yè)務(wù)包括征收費(fèi)用、保存記錄、支付收益和投資所積累的基金。2/4/20238相關(guān)投資決定由另外兩個(gè)非常重要的政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行:●新加坡貨幣管理局(themonetaryauthorityofSingapore,簡(jiǎn)稱MAS)負(fù)責(zé)中央公積金對(duì)國(guó)債和銀行存款的投資管理.

●新加坡政府投資管理公司(thegovernmentofSingaporeinvestmentcorporation,簡(jiǎn)稱GSIC)。負(fù)責(zé)把積累的基金投資于國(guó)內(nèi)的住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面,也把大量資金投資于外國(guó)資產(chǎn)以獲取較高的收益,成為新加坡龐大的外匯儲(chǔ)備的一個(gè)重要來(lái)源.2/4/20239與智利等拉美國(guó)家的分散管理體制相比,這種集中管理體制具有一些明顯的優(yōu)點(diǎn):

首先,由于沒(méi)有大量的私營(yíng)管理機(jī)構(gòu)參與,避免了為“拉客”而產(chǎn)生的惡性競(jìng)爭(zhēng),幾乎不負(fù)擔(dān)行銷(xiāo)成本,而且具有規(guī)模效應(yīng),所以運(yùn)作成本很低。1999財(cái)政年度,其營(yíng)運(yùn)開(kāi)支為6390萬(wàn)新加坡元,而其基金總規(guī)模大約為928億新加坡元,年度繳費(fèi)總額大約為128億新加坡元,也就是說(shuō),營(yíng)運(yùn)成本僅為其資產(chǎn)總額的0．07%和年度繳費(fèi)的0．5%。2/4/202310其次,由于中央公積金局董事會(huì)成員由各方代表構(gòu)成,其制定的有關(guān)政策能夠比較廣泛地反映各方的利益和意志,也能集思廣益,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。第三,由于勞工部制定政策并進(jìn)行監(jiān)督而不參與具體事務(wù),相對(duì)獨(dú)立的中央公積金局制定具體政策并承擔(dān)一些日常事務(wù),但把大量的投資管理職能交給了貨幣管理局和政府投資管理公司并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,所以能夠形成一個(gè)多方相互制約機(jī)制,既有效遏制了腐敗行為,又保證了制度的運(yùn)作高效。更重要的是,這種集中管理模式使得新加坡政府可以把中央公積金積累用在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的地方,成為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的有力工具。2/4/202311

20世紀(jì)80年代以前,新加坡中央公積金嚴(yán)格由中央公積金局直接管理,投資局限于國(guó)債。這種管理模式主要是由于當(dāng)時(shí)新加坡國(guó)內(nèi)資本積累不足,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又急需大量資金。而且,新加坡政府為了促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定,推行了“居者有其屋”等政策,也需要大量資金,政府通過(guò)這種集中管理模式可以有效地解決這些關(guān)鍵問(wèn)題。然而,即使在這個(gè)時(shí)期,新加坡政府也一直在不斷引進(jìn)新的投資計(jì)劃,以改進(jìn)中央公積金投資政策。早在1968年,新加坡政府就允許中央公積金投資于住房,1978年,又允許投資新加坡公共汽車(chē)有限公司的股份。2/4/202312從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始,由于一系列新計(jì)劃的引入,新加坡中央公積金制度出現(xiàn)了很明顯的“兩寬松”現(xiàn)象,即對(duì)投資主體與投資工具的限制均趨于寬松:允許具備相應(yīng)條件的基金管理者進(jìn)入公積金管理行業(yè),以形成有效的競(jìng)爭(zhēng);放松了公積金投資工具的限制,允許一部分資金投資于國(guó)內(nèi)股票和公司債券、一些指定國(guó)家的股票以及其他投資工具。2/4/202313這種變化的深層原因有三個(gè)方面:

第一,從中央公積金制度本身來(lái)講,集中投資于國(guó)債只能保證中央公積金的名義安全,而實(shí)際收益率可能過(guò)低,加之新加坡人口老齡化的加劇,養(yǎng)老保障不足的問(wèn)題將日益嚴(yán)重,中央公積金自身的社會(huì)保護(hù)職能的實(shí)現(xiàn)面臨挑戰(zhàn);

第二,從新加坡政府來(lái)說(shuō),由于新加坡經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度發(fā)達(dá),基礎(chǔ)設(shè)施十分完善,政府不再感覺(jué)到手頭拮據(jù),因此,政府寧愿把中央公積金管理的重任分解一部分給市場(chǎng)投資主體,而強(qiáng)化自己的監(jiān)管職能;2/4/202314第三,從外部環(huán)境來(lái)說(shuō),20世紀(jì)80年代以來(lái),新加坡政府越來(lái)越感受到發(fā)展本國(guó)資本市場(chǎng)特別是股票市場(chǎng)的必要性和緊迫性,允許一些投資機(jī)構(gòu)參與中央公積金管理,允許中央公積金成員在選擇投資機(jī)構(gòu)和投資工具上有一定的發(fā)言權(quán),正是發(fā)揮中央公積金對(duì)資本市場(chǎng)的促進(jìn)作用的一種嘗試。2/4/202315然而,近幾年來(lái),新加坡政府發(fā)現(xiàn),在中央公積金投資計(jì)劃下,雖然個(gè)人可以按照他們的風(fēng)險(xiǎn)偏好和投資習(xí)慣做出投資抉擇,但由于單個(gè)成員的平均數(shù)額很低,銀行和信托投資公司的收費(fèi)就相對(duì)偏高,基金管理行業(yè)也十分缺乏競(jìng)爭(zhēng),投資收益還不是很理想。在1994-1997年,每一年只有不到20%的自己投資的成員獲取的投資回報(bào)率高于如果把資金留在中央公積金將會(huì)獲取的投資回報(bào)率。在1998年,相應(yīng)的比例只有10%。2/4/202316

由此可以看出,在新加坡當(dāng)前的情況下,擴(kuò)大個(gè)人對(duì)公積金投資的自由選擇權(quán)并不是一種很好的政策選擇。新加坡政府還發(fā)現(xiàn),中央公積金的管理在信息披露、行政管理程序等方面還有許多問(wèn)題。為此,新加坡政府已經(jīng)宣布,將要求信托投資公司提供業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn),并加強(qiáng)對(duì)傭金、行政費(fèi)用和其他費(fèi)用以及標(biāo)價(jià)與出價(jià)之間的利差的監(jiān)管。2/4/2023173、當(dāng)前新加坡中央公積金投資政策剖析2/4/202318如圖所示,根據(jù)中央公積金法案以及以后頒布的各有關(guān)法案,新加坡中央公積金中可用于投資的基金可以劃分為:成員結(jié)余(memberbalances)保險(xiǎn)基金(insurancefunds)退休前取款基金(pre-retirementwithdrawalfunds)相互獨(dú)立的三個(gè)組成部分,各遵循不同的投資規(guī)則。2/4/202319(1)成員結(jié)余投資成員結(jié)余是新加坡中央公積金計(jì)劃投資基金的最大組成部分,由新加坡中央公積金局掌管,只能投資于政府債券。這些政府債券是專(zhuān)門(mén)為中央公積金局償付利息和其他債務(wù)而發(fā)行的浮動(dòng)利率債券,沒(méi)有市場(chǎng)報(bào)價(jià)。浮動(dòng)利率剛好等于中央公積金局向成員支付的利率。2/4/202320從1986年開(kāi)始,中央公積金局向普通賬戶和醫(yī)療救助賬戶的成員結(jié)余支付的利率一直是四家主要的當(dāng)?shù)劂y行12月期定期存款利率的簡(jiǎn)單平均數(shù)與月末儲(chǔ)蓄存款利率的簡(jiǎn)單平均數(shù)的加權(quán)平均數(shù)(二者采取相同的權(quán)重),但不得低于中央公積金法案中明確規(guī)定的2．5%最低名義利率。向?qū)ｉT(mén)賬戶支付的利率比它們高1．5個(gè)百分點(diǎn)。中央公積金局每月把利息計(jì)算出來(lái),每年加總并記入有關(guān)賬戶?？梢?jiàn),新加坡實(shí)際上是在向作為長(zhǎng)期基金的成員結(jié)余支付短期利率,而且,政府還嚴(yán)格控制四家相對(duì)獨(dú)立的地方銀行的存款利率。2/4/202321這樣的投資政策會(huì)產(chǎn)生兩方面的結(jié)果一方面,新加坡政府由此獲得了大規(guī)?？芍滟Y金,用于修建公路、港口、機(jī)場(chǎng)等公共設(shè)施,并向國(guó)外投資,從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的提高,并在一定程度上確保了公積金的回報(bào)率和安全系數(shù)相對(duì)較高。新加坡中央公積金在1960-1990年期間獲得了5．36%的年均名義收益率和2．02%的年均實(shí)際收益率,這是一個(gè)不錯(cuò)的結(jié)果。而且,即使經(jīng)歷了嚴(yán)重的金融危機(jī),在1995-1999年,普通賬戶和醫(yī)療救助賬戶仍然獲得了3．6%的年平均名義收益率,專(zhuān)門(mén)賬戶獲得5．1%的年平均名義收益率,而同期3月期定期存款平均利率為3．3%。2/4/202322另一方面,也帶來(lái)了一系列問(wèn)題:第一,對(duì)成員而言,名義收益率是固定的,不能分享社會(huì)資本的平均回報(bào)。

許多研究表明,這么多年來(lái),新加坡政府支付給中央公積金成員結(jié)余的名義利率一直低于政府運(yùn)用這些結(jié)余獲取的回報(bào)率,在20世紀(jì)70年代,新加坡中央公積金獲取的實(shí)際收益率為-0．24%,而在1987至1997年期間,新加坡政府支付給中央公積金成員結(jié)余的實(shí)際利率(定義為名義利率與通貨膨脹率之差)也幾乎為零,而且其中有幾年的實(shí)際利率為負(fù)。即便政府規(guī)定成員結(jié)余只能投資于國(guó)債,但如果政府按照其運(yùn)用公積金所獲得的收益率來(lái)確定中央公積金購(gòu)買(mǎi)的國(guó)債的利率,那么,公積金的收益率也許不會(huì)太低。2/4/202323第二,政府通過(guò)債券形式擁有基金的使用權(quán),其基金使用的收益率高于政府付給基金的債券利息,這就相當(dāng)于成員向政府交納了隱性稅,而且收入越低的人,承擔(dān)的這種隱性稅負(fù)擔(dān)相對(duì)來(lái)說(shuō)就越重。這也是公積金制度受指責(zé)最多的問(wèn)題。第三,政府的干預(yù)也傾向于掩飾運(yùn)用成員結(jié)余進(jìn)行投資的投資組合及其業(yè)績(jī)的不透明性。實(shí)際上,政府一直在通過(guò)新加坡政府投資公司和其他政府控制的公司進(jìn)行中央公積金投資。然而,這些基金到底投資于何處?有什么投資規(guī)定?投資業(yè)績(jī)應(yīng)該怎樣評(píng)估?公積金成員都很難獲得確切信息。這就使得中央公積金結(jié)余的投資既缺乏透明度,又沒(méi)有明確投資者應(yīng)付的公共責(zé)任。2/4/202324(2)保險(xiǎn)基金投資保險(xiǎn)基金的數(shù)額相對(duì)較少,1997年僅有15億新加坡元。這些基金被投資于定期存款、可轉(zhuǎn)讓存款單、股票和債券。與中央公積金結(jié)余相比,這種保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)配置更加分散化。因此,這種保險(xiǎn)基金的投資回報(bào)率要比中央公積金結(jié)余高一些。然而,由于它們?cè)谕顿Y總額中所占的比重微不足道,它們對(duì)支付給成員的收益率的影響也是微不足道的。2/4/202325(3)退休前取款基金投資投資基金的第三部分由中央公積金投資計(jì)劃下的退休前取款基金構(gòu)成。該計(jì)劃允許個(gè)人直接通過(guò)購(gòu)買(mǎi)中央公積金法案許可的股票或間接通過(guò)共同基金(稱為信托投資公司)投資于股票市場(chǎng)。成員還能夠投資于人壽保險(xiǎn)單、黃金、新加坡政府債券、銀行存款和基金管理賬戶。在投資管理過(guò)程中,除了支付股票價(jià)值的1%給券商用于買(mǎi)賣(mài)股票外,指定銀行對(duì)每筆交易都收取固定的費(fèi)用(有最高收費(fèi)限制),還可以征收其他服務(wù)費(fèi)用或管理費(fèi)用。費(fèi)用的固定性特征表明,投資數(shù)額越小,承擔(dān)的負(fù)擔(dān)相對(duì)來(lái)說(shuō)就越重。2/4/202326我們可以看出,這部分投資具有明顯的顛倒的再分配效應(yīng),即收入越高的人從中獲益越多,因?yàn)樗麄儾粌H有機(jī)會(huì)投資收益更高的投資工具,而且承擔(dān)較低的管理費(fèi)用。這部分投資采用分散管理模式,問(wèn)題已經(jīng)凸現(xiàn)出來(lái),新加坡政府正雙管齊下來(lái)改進(jìn)該投資政策:在管理模式上由分散管理向相對(duì)集中管理過(guò)渡;在監(jiān)管模式上由松散趨于嚴(yán)格。2/4/2023273、給我們的啟示第一,社會(huì)保障基金投資決策者在制定投資政策時(shí)不僅要考慮基金本身的保值增值,還要兼顧眾多的社會(huì)所期望的目標(biāo)。第二,從新加坡中央公積金管理體制我們可以發(fā)現(xiàn),基金制和個(gè)人賬戶同樣可以實(shí)行相對(duì)集中的公共管理體制,它們是處于不同層面上的因素,是構(gòu)建社會(huì)保障大廈的不同的“建筑材料”。同樣,相對(duì)集中的公共管理也并不意味著一定要全部買(mǎi)國(guó)債或一定要非市場(chǎng)化運(yùn)作,投資工具的選擇與由誰(shuí)來(lái)管理也完全是兩回事。2/4/202328二、美國(guó)社會(huì)保障基金投資管理與借鑒2/4/2023291、關(guān)于我國(guó)“全國(guó)社會(huì)保障基金”投資行為的感想

我國(guó)的社會(huì)保障基金可以分為三種類(lèi)型:一是“全國(guó)社會(huì)保障基金”,即掛靠在財(cái)政部的全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)主管的儲(chǔ)備性的社會(huì)保障基金。二是城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金(即社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)基金)和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,這兩種基金直接歸勞動(dòng)和社會(huì)保障部管理。三是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,現(xiàn)在叫做“企業(yè)年金”,由企業(yè)自主建立,勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管。目前,按照我國(guó)有關(guān)部門(mén)的規(guī)定,第二類(lèi)基金不得進(jìn)入證券市場(chǎng),第三類(lèi)可以進(jìn)入證券市場(chǎng)(這一點(diǎn)與大多數(shù)國(guó)家基本一致),但是我們的第一類(lèi)基金很快進(jìn)入了證券市場(chǎng),這一點(diǎn)與證券市場(chǎng)十分發(fā)達(dá)的美國(guó)相比,就顯得有點(diǎn)不夠慎重。2/4/202330美國(guó)聯(lián)邦政府所直接建立和管轄的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(老年保險(xiǎn),遺屬保險(xiǎn)、殘疾保險(xiǎn)和住院保險(xiǎn))基金是絕對(duì)不進(jìn)入證券市場(chǎng)的。在這方面,美國(guó)聯(lián)邦政府一直奉行非常保守的投資政策。美國(guó)聯(lián)邦政府明確規(guī)定,老年養(yǎng)老及遺屬幸存保險(xiǎn)(OASI)基金的信托基金結(jié)余,只能購(gòu)買(mǎi)聯(lián)邦政府的特別債券(specialissues),而不能購(gòu)買(mǎi)其它證券。不過(guò),社會(huì)保障基金中的住院保險(xiǎn)信托基金可以購(gòu)買(mǎi)少量的公共債券,即一般公眾也可以購(gòu)買(mǎi)的市場(chǎng)債券,并且也只是聯(lián)邦政府發(fā)行的市場(chǎng)債券,而不是其它任何證券。OASI信托基金不得持有公共債券,只能持有特別債券。特別債券是針對(duì)社會(huì)保障基金發(fā)行的,只允許社會(huì)保障基金持有。與市場(chǎng)債券不同,特別債券可以在任何時(shí)間按面值兌換成現(xiàn)金。2/4/202331我國(guó)全國(guó)社會(huì)保障基金與美國(guó)OASI在性質(zhì)上基本相似,但運(yùn)作過(guò)程卻明顯不夠規(guī)范,主要表現(xiàn)在:第一,投資行為上,全國(guó)社會(huì)保障基金于2001年8月8日作為戰(zhàn)略投資者從一級(jí)市場(chǎng)申購(gòu)了3億股中國(guó)石化(600028),標(biāo)志著全國(guó)社會(huì)保障基金進(jìn)入證券市場(chǎng)。首先,與美國(guó)聯(lián)邦政府在發(fā)達(dá)而完善的證券市場(chǎng)條件下仍然堅(jiān)持不進(jìn)入證券市場(chǎng)的行為相比較而言,我國(guó)的全國(guó)社會(huì)保障基金匆匆忙忙進(jìn)入證券市場(chǎng),這是不夠慎重的。其次,我國(guó)上市公司股權(quán)分置改革沒(méi)有進(jìn)行,證券市場(chǎng)存在巨大的制度缺陷和隱患,這時(shí)進(jìn)入證券市場(chǎng),是有很大風(fēng)險(xiǎn)的。2/4/202332第二,管理方式上,違背了作為基金的行政管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)該直接進(jìn)入證券市場(chǎng),而必須委托專(zhuān)門(mén)的證券投資機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作的最基本原則。第三,投資目標(biāo)上,股票投資比例提高得過(guò)快。全國(guó)社?；饘?duì)于股票的投資比例從2003年的5.1%提升到2004年最高限的30%,如此提升風(fēng)險(xiǎn)投資比例,過(guò)快、過(guò)高了。2/4/2023332、美國(guó)私有退休基金投資的監(jiān)管制度值得借鑒美國(guó)政府對(duì)私有退休基金的監(jiān)管,在1974年之前,企業(yè)(或幾個(gè)企業(yè)的聯(lián)合體)對(duì)自己?jiǎn)T工的退休金賬戶擁有完全的自主管理權(quán),原則上可以隨時(shí)挪用基金、退出聯(lián)合基金,甚至可隨時(shí)終止支付給付金。員工對(duì)基金的管理運(yùn)作也毫不知情。這就將員工置于相當(dāng)不公平的地位。

1974年《雇員退休金保障法》出臺(tái)之后,有關(guān)對(duì)私有退休基金的法制化管理,不斷得到加強(qiáng),主要措施有:2/4/202334(1)設(shè)立和變更。企業(yè)設(shè)立退休金規(guī)劃,必須把詳細(xì)的年度撥款方案、投資增值方案和支付方案,提交財(cái)政部批準(zhǔn)?！豆蛦T退休金保障法》并沒(méi)有規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)撥入多少資金,也沒(méi)有規(guī)定員工退休金的最低標(biāo)準(zhǔn),也就是說(shuō),對(duì)投入和支出的力度,并無(wú)管制,完全由企業(yè)自主決定。但是,一旦確定了投入和支付方案,就不能隨意變更。確需變更時(shí),要再次報(bào)批,而且已經(jīng)執(zhí)行的退休標(biāo)準(zhǔn)必須按舊標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)執(zhí)行。如果擅自變更、終止或未能執(zhí)行方案,將以欺詐罪論處。2/4/202335(2)管理和執(zhí)行。必須按年度向財(cái)政部報(bào)告基金管理和執(zhí)行情況。進(jìn)入基金賬戶的款額,除在大量盈余時(shí)可轉(zhuǎn)入員工健康保險(xiǎn)賬戶外,不得挪做它用。對(duì)退休金賬戶的財(cái)務(wù)制度,也有詳盡標(biāo)準(zhǔn)。例如,退休金賬戶因變更支付規(guī)則而產(chǎn)生的預(yù)計(jì)虧空,可在未來(lái)10年內(nèi)攤平;而因資產(chǎn)損失產(chǎn)生的虧空,只能在未來(lái)5年內(nèi)攤平,等等。(3)披露和通報(bào)。必須按年度向員工通報(bào)退休金賬戶的經(jīng)營(yíng)概況,以及員工個(gè)人的預(yù)期受益等。2/4/202336(4)終止。一個(gè)企業(yè)可以申請(qǐng)主動(dòng)或被動(dòng)終止支付退休金,或從多企業(yè)聯(lián)合退休金中退出。一是主動(dòng)終止。退休金賬戶有足夠盈余,企業(yè)本身也無(wú)經(jīng)營(yíng)危機(jī),但由于經(jīng)營(yíng)策略等需要,企業(yè)主動(dòng)決定終止退休金計(jì)劃。二是被動(dòng)終止。退休金賬戶余額不足,且企業(yè)本身無(wú)力補(bǔ)足資金缺口,不得不終止計(jì)劃。2/4/202337美國(guó)私有退休基金管理存在的問(wèn)題主要有:一是股票投資比重過(guò)高。二是若干企業(yè)沒(méi)有遵守現(xiàn)行的法律,違規(guī)誘導(dǎo)雇工大量購(gòu)買(mǎi)本企業(yè)的股票。2/4/202338美國(guó)私有退休基金在股票市場(chǎng)的投資比重幾乎是世界各國(guó)和地區(qū)中最高的,因而投資風(fēng)險(xiǎn)較高。從2000年到2004年,美國(guó)私有退休基金在證券市場(chǎng)上的投資損失較大。2004年上半年,根據(jù)美國(guó)退休金保險(xiǎn)公司最保守的估計(jì),美國(guó)企業(yè)界所有的確定收益型退休計(jì)劃,共有3000億美元的資金缺失(underfunded),如果加上退休后的醫(yī)療保險(xiǎn)福利,資金缺失超過(guò)6000億美元。如此巨大的資金缺失,對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的威脅。按照規(guī)定,這些計(jì)劃在任何時(shí)候如出現(xiàn)資金缺失超過(guò)20%,或任何3年平均資金缺失超過(guò)10%,企業(yè)都必須在3-5年內(nèi)補(bǔ)足。只不過(guò),從2005年開(kāi)始,美國(guó)股指反彈,私有退休基金在證券市場(chǎng)上投資的收益才有所增加。2/4/202339較為突出的案例是安然(Enron)。安然違規(guī)誘導(dǎo)本企業(yè)雇工過(guò)多地購(gòu)買(mǎi)本企業(yè)的股票,雇工按照公司的建議,將其養(yǎng)老金賬戶中個(gè)人所存入的錢(qián)款都變?yōu)楣镜墓善?而安然公司提供的配套資金也全部以股票形式支付。該公司總值超過(guò)21億美元的職工養(yǎng)老基金中,安然股票占了58%。2001年12月,安然公司破產(chǎn),造成本企業(yè)雇員私有退休基金毀滅性的損失。因?yàn)?這不僅使得雇工失業(yè),而且同時(shí)使他們投資于該公司股票的養(yǎng)老金幾乎損失殆盡。2/4/202340美國(guó)私有退休基金投資管理也有值得我們借鑒和吸收的有益經(jīng)驗(yàn)。如州和地方政府等積極支持養(yǎng)老基金投資機(jī)構(gòu)作為股東參與上市公司的治理、管理、監(jiān)督。早在1989年,美國(guó)勞工部和財(cái)政部養(yǎng)老基金處就發(fā)表聯(lián)合聲明,要求養(yǎng)老基金重視公司的長(zhǎng)期價(jià)值,勞工部還明確要求養(yǎng)老基金不應(yīng)割裂股份的收益權(quán)與投票權(quán),要以履行投票權(quán)為手段對(duì)基金受益人進(jìn)行負(fù)責(zé)任的投票。2/4/202341美國(guó)還有一家機(jī)構(gòu)投資者理事會(huì)(CouncilofInstitutionalInvestors,CII),建立于1985年,是一個(gè)專(zhuān)門(mén)為大型基金的投資活動(dòng)服務(wù)的非政府組織,它為養(yǎng)老基金參與公司治理、促進(jìn)公司提高效益、維護(hù)養(yǎng)老基金利益,做出了突出的貢獻(xiàn)。以CII公布業(yè)績(jī)差公司名單的措施為例,1991-1993年,被CII列入業(yè)績(jī)優(yōu)秀公司焦點(diǎn)名單的96家公司,在列入名單的那年,平均股價(jià)上漲率超出標(biāo)準(zhǔn)·普爾500的11.6%,為股東多創(chuàng)造價(jià)值397億美元。到2004年,有130多個(gè)養(yǎng)老基金加入CII,這些養(yǎng)老基金的資產(chǎn)達(dá)到3萬(wàn)億美元。2/4/202342反觀我國(guó),還缺乏較為完善的為養(yǎng)老基金投資服務(wù)的環(huán)境和組織第一,我國(guó)的養(yǎng)老基金從2003年中期以較大規(guī)模進(jìn)入證券市場(chǎng)后,在證券市場(chǎng)上,很快表現(xiàn)出短炒的行為。第二,盡快建立養(yǎng)老基金的投資監(jiān)管制度,尤其是證券投資方面的投資監(jiān)管制度。這也有利于證券市場(chǎng)的健康發(fā)展。否則,機(jī)構(gòu)帶頭短炒,只能加劇證券市場(chǎng)的非理性行為。2/4/202343例如,全國(guó)社會(huì)保障基金在2003年中期作為一些上市公司的十大股東,出現(xiàn)在這些上市公司的年報(bào)上,但是到2004年的中期報(bào)表上,這些上市公司的十大股東名單上就沒(méi)有了全國(guó)社會(huì)保障基金的名字。2005年,也是類(lèi)似情況。而美國(guó)養(yǎng)老基金雖然在證券市場(chǎng)上虧損了,但這并未引起短炒行為,而是進(jìn)一步引起養(yǎng)老基金加強(qiáng)對(duì)上市公司的參與管理。短炒是一種消極行為,它可能適合于中小投資者,但是不適合于機(jī)構(gòu)投資者。2/4/202344所以,一方面,我們應(yīng)當(dāng)不斷完善證券市場(chǎng)制度,為社會(huì)保障基金投資提供良好的環(huán)境;另一方面,應(yīng)當(dāng)開(kāi)拓多種投資渠道,切不可把社會(huì)保障基金過(guò)多地投入證券市場(chǎng)。結(jié)論2/4/202345三、社會(huì)保障基金投資的外部規(guī)定及投資組合2/4/2023461、社會(huì)保障基金投資的外部規(guī)定一般來(lái)講，各國(guó)對(duì)社保基金投資的外部規(guī)定可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)以美國(guó)、英國(guó)、加拿大等國(guó)家和北歐的荷蘭為代表，它們采用謹(jǐn)慎人原則（prudent-personrule）。另一類(lèi)以歐洲（意大利除外）的一些國(guó)家為代表，它們通常會(huì)對(duì)養(yǎng)老金投資組合中的投資工具分布進(jìn)行限制。2/4/202347謹(jǐn)慎人原則建立在較為完善的法律基礎(chǔ)之上，政府對(duì)養(yǎng)老基金的資產(chǎn)組合沒(méi)有太多的限制，同時(shí)，該原則要求社?；鹜顿Y管理人“只能為受益人的利益”進(jìn)行投資，養(yǎng)老基金的資產(chǎn)必須做到相當(dāng)?shù)姆稚?。?jǐn)慎人原則有時(shí)會(huì)對(duì)養(yǎng)老金的自我投資進(jìn)行限制。如美國(guó)和英國(guó)的養(yǎng)老金投資規(guī)則中，只要求基金的投資組合滿足一般基金的多樣化要求，并對(duì)自我投資的比例進(jìn)行限制（美國(guó)不能超過(guò)10%，英國(guó)不能超過(guò)5%）。2/4/202348如德國(guó)對(duì)養(yǎng)老金投資組合中不同投資工具的最高比例進(jìn)行限制，其中：房地產(chǎn)投資不能超過(guò)25%；股票投資不能超過(guò)30%（場(chǎng)外股票為10%）；債券投資不能超過(guò)50%；投資基金為30%、抵押和其他貸款以及銀行存款為50%。2/4/202349與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家對(duì)社?；鹜顿Y傾向于采取更為嚴(yán)厲的限制措施。這主要是因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家的資本市場(chǎng)還不是很完善，總體風(fēng)險(xiǎn)較高。如墨西哥、菲律賓等國(guó)對(duì)投資工具的種類(lèi)也進(jìn)行了限制，不允許社會(huì)保障基金進(jìn)入一些風(fēng)險(xiǎn)較大的領(lǐng)域（如房地產(chǎn)）進(jìn)行投資。2/4/202350我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，資本市場(chǎng)很不完善，風(fēng)險(xiǎn)很大，我國(guó)政府對(duì)社?；鹜顿Y的資產(chǎn)組合也進(jìn)行了嚴(yán)格的外部規(guī)定。根據(jù)財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部2001年12月13日頒發(fā)的《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。我國(guó)社?；鹜顿Y的范圍限于銀行存款、買(mǎi)賣(mài)國(guó)債和其他具有良好流動(dòng)性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級(jí)在投資級(jí)以上的企業(yè)債、金融債等有價(jià)證券。理事會(huì)直接運(yùn)作的社保基金的投資范圍限于銀行存款、在一級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，其他投資需委托社?；鹜顿Y管理人管理和運(yùn)作并委托社保基金托管人托管。2/4/202351社?；鹳Y產(chǎn)的投資，按成本計(jì)算，應(yīng)符合下列規(guī)定:①銀行存款和國(guó)債投資的比例不得低于50%。其中，銀行存款的比例不得低于10%。在一家銀行的存款不得高于社?；疸y行存款總額的50%。②企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%。③證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。2/4/202352單個(gè)投資管理人管理的社?；鹳Y產(chǎn)投資于一家企業(yè)所發(fā)行的證券或單只證券投資基金，不得超過(guò)該企業(yè)所發(fā)行證券或該基金份額的5%；按成本計(jì)算，不得超過(guò)其管理的社保基金資產(chǎn)總值的10%。投資管理人管理的社?；鹳Y產(chǎn)投資于自己管理的基金須經(jīng)理事會(huì)認(rèn)可。委托單個(gè)社?；鹜顿Y管理人進(jìn)行管理的資產(chǎn)，不得超過(guò)年度社?；鹞匈Y產(chǎn)總值的20%。社保基金建立的初始階段，減持國(guó)有股所獲資金以外的中央預(yù)算撥款僅限投資于銀行存款和國(guó)債。2/4/202353從以上論述中，我們可以看出：盡管理論上社?；鹂梢酝顿Y于任何投資工具。但在實(shí)踐操作中，各國(guó)政府或多或少對(duì)社會(huì)保障基金的投資有所限制。這正是體現(xiàn)了社保基金投資者風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度，強(qiáng)調(diào)基金的安全性。2/4/202354各國(guó)對(duì)社保基金投資工具的外部規(guī)定主要取決于以下3個(gè)方面：①謹(jǐn)慎人原則建立在較為完善的法律基礎(chǔ)之上，它與一國(guó)的法律和文化發(fā)展有著重要的淵源。②一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度和資本市場(chǎng)的成熟度影響到社?；鹜顿Y的外部規(guī)定。一般來(lái)講，發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)較為落后，社會(huì)保障的主要的思路是“低水平、廣覆蓋”，因此，它對(duì)社會(huì)保障基金的需求也相對(duì)較小。再加上國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)展不完善，投資工具少，風(fēng)險(xiǎn)較高，這導(dǎo)致了發(fā)展中國(guó)家對(duì)社?；鸨Ｖ狄筝^高，相對(duì)來(lái)說(shuō)，增值的要求不高，從而導(dǎo)致對(duì)社保基金投資的限制較多。③發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部的差異主要是由各國(guó)資本市場(chǎng)和?；疬\(yùn)作的具體情況造成的。2/4/2023552、社會(huì)保障基金的投資組合（1）社?；鹜顿Y組合的國(guó)際比較雖然社會(huì)保障基金投資組合中所包含的投資工具甚多，本文主要分析股票和債券兩種投資工具。一般認(rèn)為，股票和債券是社保基金投資組合中的主要組成部分，股票代表了風(fēng)險(xiǎn)較高收益也較高的資產(chǎn)，債券則代表風(fēng)險(xiǎn)較低的資產(chǎn)，相對(duì)來(lái)說(shuō)，它的收益也較低。2/4/202356從對(duì)部分OECD國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)組合中，我們可以看出：①社會(huì)保障基金的規(guī)模急劇膨脹，不同國(guó)家社?；鹜顿Y的資產(chǎn)組合有很大的差別。據(jù)OECD官方統(tǒng)計(jì)，OECD國(guó)家的養(yǎng)老金總額已由1990年的4萬(wàn)億美元升至2000年的10萬(wàn)億美元。各國(guó)社?；鹜顿Y的資產(chǎn)組合有很大的差別，這種差別不僅體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間（如美國(guó)和智利），也體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部（如德國(guó)和美國(guó)的社?；鹜顿Y組合就有很大的不同）。②股票投資的比重與資本市場(chǎng)的發(fā)育程度有關(guān)。在資本市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，股票在社?；鹜顿Y中的比重相對(duì)較高；資本市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家，股票的投資比重則相對(duì)較低。③債券，尤其是政府債券在所有國(guó)家都是社?；鸬闹匾顿Y工具。社?；鹜顿Y于政府債券的比例在一些國(guó)家高達(dá)40%左右（如加拿大、智利、馬來(lái)西亞等），比重低的也在10%上下。2/4/202357（2）我國(guó)社?；鸬耐顿Y組合隨著我國(guó)社?；鹨?guī)模擴(kuò)大和資本市場(chǎng)的發(fā)展，我國(guó)社?；鹜顿Y組合中的股權(quán)投資所占的比例有顯著提高，2004年的股權(quán)投資比2002年增加了約10倍，銀行存款所占的比例則明顯下降，但仍是我國(guó)社?；鹳Y產(chǎn)的主要形式。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社?；鹪诠善笔袌?chǎng)上的投資比例仍然過(guò)低，雖然2004年社保基金投資的收益率有所增加，但仍處于很低的水平。2/4/2023582003年6月9日社保基金首次進(jìn)入股票市場(chǎng)，經(jīng)過(guò)兩年多的發(fā)展，社?；鸪钟械墓蓹?quán)投資已經(jīng)由起初的16億元增長(zhǎng)到116億元，到目前為止，社?；鸸渤钟?4只股票，從持有股票的數(shù)量、規(guī)模及結(jié)構(gòu)上，我們可以看出社?；鹪诠善笔袌?chǎng)上投資的指導(dǎo)思想。①分散化投資的策略，用以分散風(fēng)險(xiǎn)。②基金投資安全性第一的原則。③社?；鹜顿Y的