中國人口政策的回顧和展望

中國人口政策的回顧和展望本講主要內容一、人口政策的基本概念二、中國人口政策及其實踐三、三十年來中國人口政策的得失評價四、中國人口政策展望一、人口政策的基本概念

1、人口政策的含義人口政策是一個國家或地區(qū)用來影響和干預人口運動過程以及人口因素發(fā)展變化的法規(guī)、條例和措施的總和。人口政策體系是影響和干預人口運動全過程的，不僅是人口的自然變動，而且包括人口的遷移變動和社會變動；不僅是調節(jié)人口數量的增減，而且也影響和干預人口質量、人口構成和人口分布的變化。2、人口政策的種類（1）廣義人口政策和狹義人口政策（2）鼓勵人口增殖政策和限制人口增殖政策（3）公開的人口政策和隱蔽的人口政策（4）全國性人口政策和地區(qū)性人口政策

（1）狹義人口政策和廣義人口政策——狹義人口政策：是影響和干預人口自身生產和再生產過程的人口政策，其作用結果直接制約和影響著人口自然變動過程的數量和質量。包括生育政策、死亡政策、優(yōu)生政策、婚姻家庭政策等。生育政策是狹義人口政策的主導或核心政策?！獜V義人口政策：是影響和干預人口運動全過程的政策，既影響和干預人口自然變動過程，也影響和干預人口遷移變動過程和人口社會變動過程。包括國內國際人口遷移流動政策、國家地域人口分布政策、人口結構政策、人口勞動就業(yè)政策、人口教育結構政策、民族人口政策等。（2）鼓勵人口增殖政策和限制人口增殖政策——鼓勵人口增殖政策：就是一個國家的政府通過直接和間接的經濟、行政、法律和技術措施來影響、干預人們的生育行為，鼓勵早婚、早育、多育，限制不婚不育，禁止或懲罰墮胎、避孕、溺嬰、棄嬰，以達到促進人口較快增長的目的。目前，主要集中在歐洲、大洋洲和西亞地區(qū)，如英國、法國、俄羅斯、澳大利亞、科威特等20多個國家?！拗迫丝谠鲋痴撸菏且粋€國家的政府通過多種措施鼓勵人們晚婚、晚育、少生、優(yōu)生，以降低人口增長速度，穩(wěn)定或縮小人口規(guī)模的政策。當前，絕大多數發(fā)展中國家和部分發(fā)達國家實行這一政策，如印度、中國、埃及、秘魯、墨西哥和日本。（3）公開的人口政策和隱蔽的人口政策——公開的人口政策：指政府對人口變動過程的影響和干預的主張是公開的，即堅定地公開鼓勵人口增殖或限制人口增殖，前者如法國、德國、俄羅斯等，后者如印度、中國、泰國等?！[蔽的人口政策：指政府對人口變動過程的影響和干預的主張是不公開的，措施是間接的，主要通過社會經濟政策和其他一些措施以及支持民間組織開展活動來達到影響和干預人口變動過程的目的。如科威特、阿曼（鼓勵）和日本（限制）。（4）全國性人口政策和地區(qū)性人口政策——全國性人口政策：是在一個國家的地域內發(fā)揮作用的。——地區(qū)性人口政策：是在全國性人口政策基本原則指導下，再制定一項符合本地區(qū)特定要求的地區(qū)性人口政策。3、制定人口政策的依據和原則A.

依據：——理論基礎：“兩種生產”理論?！獓榛A：世界上第一人口大國、人口基數大、素質偏低；經濟較為落后、底子薄、人均收入水平低于世界平均水平；資源總量可觀，人均水平屬于世界低列行列；經濟、社會、資源、環(huán)境承受的人口壓力巨大?！罕娀A：群眾生育觀念是可塑的，廣大群眾有節(jié)育和控制人口的需要。B、原則：第一、社會根本利益原則：指以社會根本利益作為制定人口政策的基礎和出發(fā)點；第二、國家利益優(yōu)先原則：把國家利益放在首位，制定人口政策優(yōu)先考慮國家的整體利益和長遠利益，兼顧地方、集體和個人利益；第三、群眾為主體原則：群眾是實施人口行為的主體，要尊重育齡群眾的生育自主選擇權；第四、公平原則；育齡群眾在人口行為、特別是生育行為上平等地享有同等權利，并承擔相應的義務。第五、協(xié)調原則：人口政策要力求實現人口、經濟、社會、資源、環(huán)境之間的協(xié)調發(fā)展。4、實施人口政策的若干措施（1）法制措施：通過立法程序而制定的公民必須履行的法規(guī)、法令、法律和條例，以及相應采取的辦法。（2）行政組織措施：通過行政組織系統(tǒng)，采取自上而下地貫徹所頒布的有關人口的指示、命令、決議、規(guī)定的行政手段和辦法。（3）思想教育措施：用思想教育的方法，使群眾認識、接受和履行人口政策的具體規(guī)定。（4）經濟措施：在實施人口政策時運用經濟手段和利益導向機制。（5）技術措施：落實避孕節(jié)育和促進母嬰健康的技術方法。（6）綜合治理措施：各個部門齊抓共管，綜合治理。二、中國人口政策及實踐

1、鼓勵生育政策階段

1949—1953年鼓勵生育政策

2、政策轉變醞釀階段

1954—1957年政策轉變醞釀

1958—1959年思想反復時期

3、限制生育政策階段

1960—1966年確定限制生育政策并開展工作

1966—1969年

喪失政策實施環(huán)境

1970—1980年初全面推行限制生育政策，晚稀少

1980年秋—1984年春嚴格的一孩政策

1984年春—1991年完善生育政策，地方出臺條例

1991—至今穩(wěn)定現行生育政策1、鼓勵生育政策階段：1949—1953年鼓勵生育政策

背景：生活改善，醫(yī)療發(fā)展，死亡率顯著下降；認為人口不斷迅速增長是社會主義人口規(guī)律的客觀要求，是社會主義制度優(yōu)越性的表現；計劃生育等同于節(jié)制生育，是馬爾薩斯主義；受蘇聯(lián)增殖人口政策的影響。

政策內容：按人口多少分配城市居民住房和農村的自留地，對人口多特別是子女多造成的家庭生活困難給予補助，政府嚴格限制人口流產，除繼續(xù)妊娠嚴重危及孕婦健康或出生嬰兒健康并經批準允許打胎外，所有打胎均屬違法。

結果：自然增長率到1952年猛增至20‰。2、政策轉變醞釀階段：

1954—1957年

政策轉變醞釀背景：1953年第一次人口普查，人口突破6億，自增率達到23‰；育齡人群的避孕要求強烈起來；住房、校舍出現緊張。

內容：1956年，《1956-1957全國農業(yè)發(fā)展綱要》：“除少數民族地區(qū)外，在一切人口稠密的地方，宣傳和推廣節(jié)制生育，提倡有計劃地生育子女，使家庭避免過重的生活負擔，使子女受到較好的教育，并且得到充分就業(yè)的機會”。

1958—1959年

思想反復時期

1957年反右和1958年大躍進，節(jié)制生育工作受到沖擊。3、限制生育政策階段

1960—1966年

確定限制生育政策并開展工作

背景：三年困難時期后的補償性生育高峰；1964年第二次人口普查人口超7億，總和生育率超過6；社會各種壓力加大。

內容：1962年12月，中共中央批示“在城市和人口稠密的農村提倡節(jié)制生育，適當控制人口自然增長率”“大力提倡晚婚，國務院要做出限制早婚的全國統(tǒng)一的規(guī)定，對不利于計劃生育的職工生活福利、勞動保險、公費醫(yī)療等規(guī)定進行適當修改，今后節(jié)育和結扎手術一律免費，并且給以短期休養(yǎng)時間，工資照發(fā)”。這是中國限制人口增殖生育政策誕生的標志。

效果：主要在城市和五分之一的農村縣開展起來，1968年的城市人口出生率為20.86‰，比1963年的44.05‰降低了23.2個千分點，農村人口出生率降低了6.48個千分點。

1966—1969年

喪失政策實施環(huán)境社會環(huán)境處于無政府狀態(tài)，1966年至1969年，年均人口出生率都在34‰以上，年凈增人口都在2000萬以上。

1970—1980年初全面推行限制生育政策，晚稀少背景：文革期間的人口暴漲，使本來很尖銳的人口與經濟的矛盾更加突出，1969年人口過8億。

內容：“晚、稀、少”：“晚婚為女23周歲、男25周歲，一對夫婦生育子女數最好一個、最多兩個，生育間隔3年以上”。對職工和農民接受節(jié)育手術后的福利待遇問題做出了規(guī)定，要求城市住房和農村口糧、自留地分配等社會經濟政策和其他一些規(guī)定，都要有利于計劃生育工作的開展。

效果：取得巨大成績，為廣大群眾廣泛接受。1980年總和生育率從1970年5.81降至2.23，人口出生率從33.43‰降至18.21‰，自然增長率從25.83‰下降至11.87‰，年凈增人口由2321萬減少至1163萬。創(chuàng)造了世界近代生育率下降的奇跡。

1980年秋—1984年春嚴格的一孩政策背景：一是1980年9月召開的五屆人大第三次會議上確立了20世紀末將中國人口控制在12億以內的奮斗目標，這一目標是與人均一千美元的目標聯(lián)系在一起的，認為，人口每增加一點，都是對“四個現代化”的沖擊，唯一的出路就在于少生；二是剛剛改革開放，國家面臨著短缺經濟的巨大壓力，同時看到知情返城等帶來的失業(yè)壓力；三是對70年代的成績過于樂觀，認為人口增長速度會按等比例遞減，未充分重視控制人口的合理程度和可行空間，有些急于求成；四是缺乏科學理論的指導，只能采取實用主義；五是對群眾的估計是，讓生兩個就敢生三個，所以必須從嚴。形式：1980年9月25日，中共中央發(fā)表“關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信”，要求所有共產黨員、共青團員特別是各級領導干部要帶頭響應國務院發(fā)出的“一對夫婦只生育一個孩子”的號召。

1981年五屆人大四次會議確定了我國的人口政策：控制人口數量，提高人口素質。

1982年，中共十二大正式提出實行計劃生育是我國的一項基本國策。內容：國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民，除特殊情況經過批準外，一對夫婦只生育一個孩子；農村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難要求生二胎的，經過審批可以有計劃地安排。無論哪一種情況都不能生三胎；對于少數民族，也要提倡計劃生育，在要求上，可適當放寬一些。繼續(xù)提倡晚婚、晚育、少生、優(yōu)生。

1984年春—1991年完善生育政策，地方出臺條例背景：八一年以來的政策所帶來的問題，特別是在一定程度上影響了中國的對外開放，為減少國際上的人權壓力，為改革開放提供良好環(huán)境；經濟體制改革的影響，家庭聯(lián)產承包責任制強化了農民的多育愿望，同時計劃經濟體制的逐漸解體弱化了計劃生育工作賴以實施的載體，采取非常手段已難奏效；開始認真審視群眾生育愿望的合理性，并認識到傳統(tǒng)文化的巨大慣性。決定“開小口，堵大口”內容：中共中央1984年7號文件，“對農村繼續(xù)有控制地把口子開得稍大一些，按照規(guī)定的條件，經過批準，可以生二胎；嚴禁超生計劃外二胎和多胎；嚴禁生育問題上徇私舞弊和不正之風；人口在1000萬以下的少數民族允許一對夫婦生育二胎，個別可生育三胎，不準生四胎”。

1991—至今穩(wěn)定現行生育政策內容：1991年5月14日，中共中央國務院做出《關于加強人口與計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，目標是年均自然增長率為12.5‰，總人口2000年控制在13億以內。提出：人口與計劃生育目標管理責任制；人口與計劃生育的重點在基層，主要是農村；堅持“三為主”方針；要求齊抓共管，綜合治理人口問題。

效果：整個90年代的人口生育政策是較為成功的。一是第三次人口出生高峰平穩(wěn)過渡，實現了人口再生產類型的轉變，90年代中后期我國育齡婦女生育水平已降至更替水平以下，中國人口發(fā)展進入低生育水平階段，總和生育率1.8（低生育水平，相對于高生育水平，我們認為低生育水平就是低于更替水平，用NRR=1計算）。

二是工作理念的轉變。突出以人為本、尊重了群眾的計劃生育主人地位。三是生殖健康的概念引入中國，為中國未來的人口與計劃生育工作指明了一個方向。四是群眾觀念有了較為明顯的轉變。進一步爭取了較為有利的國際環(huán)境。三、三十年來中國人口政策的得失評價1、主要成績：（1）生育率大幅度降低，人口快速增長的勢頭被有效遏制，成功地實現了人口低增長的目的。（2）減輕了人口與土地、資源的矛盾，促進了社會的可持續(xù)發(fā)展。（3）改善了婦女的生殖健康狀況，提高了婦女、兒童的健康水平，提高了婦女的社會地位。（4）最重要的，為中國的改革開放和現代化建設提供了良好的人口環(huán)境，為我國的經濟和福利增長做出了重要貢獻。（5）為世界人口發(fā)展做出貢獻，是世界60億人口日推遲3年。2、主要問題：（1）人口角度——老齡化問題：進入老齡化社會，生育率急劇下降造成，出現許多老年的社會問題——獨生子女問題：社會心理、性格行為、代際關系等——出生嬰兒性別比問題：持續(xù)偏高（2）社會角度：——觀念未有徹底轉變——改革帶來許多新挑戰(zhàn)（3）工作角度：——工作不平衡——部分地方觀念和手段未變——國際上批評較多，影響對外開放。四、中國人口政策展望

我們看到，人口政策特別是生育政策的目標制定和保證措施都是和經濟社會發(fā)展緊密相連的，無不體現著與時俱進的思想要求。21世紀的人口政策很大程度上取決于中國全面建設小康社會和可持續(xù)發(fā)展的目標，在繼續(xù)控制人口增長、突出生育政策的同時，將更多地從廣義人口政策角度去思考和決策，綜合解決各種人口問題。

在生育政策上，我們目前的看法是，穩(wěn)定現行生育政策。

一是我們沒有收緊政策的必要：（1）當前人口規(guī)模的繼續(xù)增長，原因主要不是公民個人生育數量的增長，而是人口總量的慣性增長。（2）當前中西部地區(qū)發(fā)展很不平衡，主要是這些地區(qū)受到種種條件的限制，生育政策執(zhí)行的效果不太好，這是工作的問題，而不是生育政策的問題。（3）現行生育政策已逐步被廣大群眾理解和接受，也基本上是群眾最大承受能力的底線。（4）收緊政策會使已經顯現的其他人口問題尖銳起來，將來的工作會更被動。（5）收緊政策可能造成不必要的思想混亂，在國際人權領域的斗爭中授人以柄，結果事與愿違。

二是我們沒有放寬的理由：我們根據經濟發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的要求以及社會資源的承載可能，已經確定到2010年全國總人口控制在14億以內。如果將目前的政策調整為允許普遍生育兩個孩子（少數民族政策不變），政策生育率可達2.15，即使計劃生育率達到100%，2009年總人口也將突破14億，因而政策不能放寬。

三是我們不排斥對政策的微調和今后在條件成熟時調整生育政策?，F在各省允許獨生子女生二胎就是一種微調。

1、2000年中央8號文件：《中共中央國務院關于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》

文件明確了今后人口與計劃生育工作的主要任務是穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質。文件指出了工作方針和措施：人口與發(fā)展綜合決策；穩(wěn)定現行生育政策；綜合治理人口問題；國家指導和群眾自愿相結合；整體推進和分類指導相結合；以人的全面發(fā)展為中心。它是未來十年人口與計劃生育工作的綱領性文件。

2、2001年《人口與計劃生育法》1998年底，九屆人大列入本屆人大立法規(guī)劃，2001年12月29日通過，2002年9月1日實行?！度丝谂c計劃生育法》共7章47條，突出體現了協(xié)調發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展思想；體現了綜合治理人口問題；強調穩(wěn)定現行生育政策；體現公民實行計劃生育權利與義務的統(tǒng)一；強調了嚴格依法行政；堅持了分類指導并借鑒了國際上的有益經驗，是首次以國家法律的形式確立了計劃生育的國策地位，是人口與計劃生育事業(yè)的一個里程碑。結束語