政府環(huán)境激勵機(jī)制構(gòu)建的必要性與實現(xiàn),環(huán)境法論文

環(huán)境激勵機(jī)制構(gòu)建的必要性與實現(xiàn),環(huán)境法論文有學(xué)者提出，我們國家環(huán)境責(zé)任問題產(chǎn)生的重要原因在于缺乏鼓勵機(jī)制，而解決問題的方式方法則是運(yùn)用法治手段強(qiáng)化鼓勵，構(gòu)建一種新型的環(huán)保鼓勵法。〔１〕事實上，在環(huán)境法領(lǐng)域，怎樣設(shè)置有效的鼓勵機(jī)制以推動環(huán)保履職是當(dāng)代環(huán)境法的重要內(nèi)容?！玻病忱纾绹?超級基金法〕就通過征收專門稅等手段，建立了超級基金與和有關(guān)彌補(bǔ)責(zé)任。在歐盟，環(huán)境治理機(jī)制經(jīng)歷了一個從命令控制型轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)刺激型的經(jīng)過。為了促使社會各階層共同分擔(dān)責(zé)任，歐盟越來越多地利用經(jīng)濟(jì)手段。歐盟現(xiàn)已采用的經(jīng)濟(jì)手段主要有環(huán)境稅、排污權(quán)交易、押金返還、環(huán)境補(bǔ)貼、環(huán)境標(biāo)簽、環(huán)境認(rèn)證、信息披露和自愿協(xié)議等?！玻场扯诃h(huán)境責(zé)任方面，基于污染者負(fù)擔(dān)原則以及風(fēng)險預(yù)防原則，歐盟于２００４年制定了(關(guān)于預(yù)防和彌補(bǔ)環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令〕〔ＤｉｒｅｃｔｉｖｅｏｎＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＬｉａｂｉｌｉｔｙｗｉｔｈＲｅｇａｒｄｔｏｔｈｅＰｒｅｖｅｎｔｉｏｎａｎｄＲｅｍｅｄｙｉｎｇｏｆＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＤａｍａｇｅ〕，明確提出了嚴(yán)格責(zé)任與過錯責(zé)任兩種環(huán)境責(zé)任形式，強(qiáng)調(diào)對金融危險活動的經(jīng)營者責(zé)任，并主張開創(chuàng)建立一個鼓勵機(jī)制，以盡量減少對環(huán)境的毀壞的風(fēng)險?！玻础吃诙砹_斯，負(fù)有重要的生態(tài)安全保障責(zé)任并設(shè)立保障基金，確保給付相關(guān)的財政預(yù)算支出。根據(jù)(俄羅斯聯(lián)邦法〕〔１９９７年〕的規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦負(fù)責(zé)在環(huán)境保衛(wèi)和國家生態(tài)安全保障方面施行統(tǒng)一的國家政策。其實，我們國家既有的環(huán)境政策、法律之中，也較為重視發(fā)揮環(huán)境保衛(wèi)的積極行政與鼓勵機(jī)制。例如，(國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要〕針對環(huán)境問題明確提出，積極應(yīng)對全球氣候變化、積極介入國際會談，推動建立公平合理的應(yīng)對氣候變化國際制度。加強(qiáng)氣候變化領(lǐng)域國際溝通和戰(zhàn)略政策對話，在科學(xué)研究、技術(shù)研發(fā)和能力建設(shè)等方面開展務(wù)實合作，推動建立資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓國際合作平臺和管理制度。加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的平衡性轉(zhuǎn)移支付力度，研究設(shè)立國家生態(tài)補(bǔ)償專項資金等積極行政措施，以保障實現(xiàn)公眾對生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)的訴求。(全面推進(jìn)依法行政施行綱要〕〔〔２００４〕１０號〕也明確提出：必須把堅持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來，做到既嚴(yán)格依法辦事，又積極履行職責(zé)。顯然，推進(jìn)就意味著不能消極等待，不能指望依法行政能力與水平的提高會自發(fā)生成，而要基于公眾廣泛介入和自上而下推動的優(yōu)勢互補(bǔ)，積極改變依法行政滯后于現(xiàn)實發(fā)展的現(xiàn)在狀況?！玻怠?國家環(huán)境保衛(wèi)十二五規(guī)劃〕也提出：進(jìn)一步深化環(huán)境保衛(wèi)鼓勵措施，充分發(fā)揮地方人民預(yù)防和治理環(huán)境污染的積極性。總之，２１世紀(jì)是消極行政日漸式微、積極行政崛起的時代?！玻丁橙欢谖覀儑噎h(huán)境保衛(wèi)領(lǐng)域，卻存在著環(huán)境治理的不出事邏輯和運(yùn)動式執(zhí)法的亂象，甚至出現(xiàn)了環(huán)境法律的地方性變通和懸置的異化情形?！玻贰彻P者以為，這些現(xiàn)象與我們國家現(xiàn)行的分稅制的財政體制以及權(quán)威型環(huán)境治理形式之間具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。因而，為激發(fā)潛能，落實環(huán)境責(zé)任，在環(huán)境治理經(jīng)過中假如僅僅強(qiáng)調(diào)責(zé)任強(qiáng)迫或懲戒并缺乏以充分調(diào)動的積極性，必須通過獎勵性措施的運(yùn)用，使環(huán)保與地方自我利益相協(xié)調(diào)，才能使得慣于選擇性履行職能的地方有選擇真正履行環(huán)保職能的可能?！玻浮彻蚀耍覀冎鲝垬?gòu)建一套制約與鼓勵并用的法律機(jī)制，制定契合生態(tài)安全價值的環(huán)境法律制度譜系，推進(jìn)環(huán)境責(zé)任法制化的進(jìn)程，以期早日實現(xiàn)美麗中國的宏偉目的。二、構(gòu)建鼓勵機(jī)制的必要性及其原因〔一〕構(gòu)建鼓勵機(jī)制的必要性分析構(gòu)建一套制約與鼓勵并用的環(huán)境法律施行機(jī)制，無疑對促進(jìn)環(huán)境保衛(wèi)責(zé)任的實現(xiàn)是極其必要的，這在心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及法學(xué)研究之中都已得到了充分證明。例如，在心理學(xué)家看來，心理學(xué)關(guān)于動機(jī)的研究成果表示清楚，利益和權(quán)利是法律服從動機(jī)構(gòu)成的基本變量，它們通過獎勵懲罰機(jī)制的作用構(gòu)成了法律服從動機(jī)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，有關(guān)成本收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表示清楚，通過獎勵和懲罰能夠改變行為人行為的成本或收益的比值，進(jìn)而影響改變行為的方向或向量?！玻保啊扯诠▽W(xué)者看來，當(dāng)代法治既要求權(quán)利制約與監(jiān)督，也要求鼓勵。在當(dāng)代社會，行政法治假如不同時確立制約與鼓勵雙重機(jī)制，就不可能建設(shè)高效和廉潔，濫權(quán)、腐敗、官僚主義和效率低下就不可避免。〔１１〕一直以來，我們國家所存在的環(huán)境保衛(wèi)不力以及不履行或不積極履行環(huán)境責(zé)任等眾多問題，但在環(huán)境責(zé)任法定以及環(huán)境法律體系本身符合完好、有效以及正當(dāng)?shù)睦碚撈谠S下，還有必要構(gòu)建一套制約與鼓勵并用的環(huán)境法律施行機(jī)制，以促進(jìn)環(huán)境責(zé)任的積極履行。這是由于，從應(yīng)然層面上講，法律制度應(yīng)當(dāng)是一套具備鼓勵功能的鼓勵機(jī)制。〔１２〕從更深層的意義而言，法律的最高境界在于，通過具有強(qiáng)迫力的法律規(guī)則或規(guī)范，實現(xiàn)非強(qiáng)迫性的法律鼓勵，調(diào)整整個社會人們的行為，實現(xiàn)社會的和和諧發(fā)展，或者講，通過強(qiáng)迫地讓人們不做什么的詳細(xì)規(guī)則，產(chǎn)生非強(qiáng)迫地讓人們做什么的普遍鼓勵，實現(xiàn)個人利益與社會利益的一致性。〔１３〕毫無疑問，為了克制當(dāng)下我們國家環(huán)境治理實踐中地方不積極履行環(huán)境職責(zé)的尷尬局面，一方面有必要強(qiáng)化對違法行為、不當(dāng)行為的監(jiān)督與規(guī)制，運(yùn)用目的責(zé)任制、績效考核等管理手段迫使承當(dāng)環(huán)境責(zé)任，履行環(huán)境職責(zé)；另一方面，又需要正視作為經(jīng)濟(jì)人所固有的自利屬性，通過構(gòu)建鼓勵機(jī)制，誘導(dǎo)及其公務(wù)人員激發(fā)本身潛能，積極的履行環(huán)境職責(zé)。最終，通過法律設(shè)定的正向鼓勵與變向鼓勵的協(xié)同配合，為的環(huán)境行動提供附有預(yù)期后果的行為指引，進(jìn)而促使積極履行環(huán)境保衛(wèi)責(zé)任。事實上，我們國家的相關(guān)環(huán)境法律也正在積極推行鼓勵措施，促使權(quán)利主體主動履行職責(zé)。例如，(循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〕專章規(guī)定了鼓勵措施，該法第４７條規(guī)定：國家實行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的采購政策。新(環(huán)境保衛(wèi)法〕〔２０１４〕也增加了相關(guān)規(guī)定。例如，該法第８條規(guī)定：各級人民應(yīng)當(dāng)加大保衛(wèi)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。第３６條規(guī)定：國家機(jī)關(guān)和使用財政資金的其他組織應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購和使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等有利于保衛(wèi)環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施?！捕硺?gòu)建鼓勵機(jī)制的原因探析筆者主張構(gòu)建一套制約與鼓勵并用的環(huán)境法律施行機(jī)制，主要基于下面兩方面原因：原因之一，與地方目的函數(shù)的不同，決定了需要對地方履行環(huán)境保衛(wèi)職責(zé)予以鼓勵。的目的函數(shù)是通過制定政策施行宏觀管理，實現(xiàn)整體公共資源的有效配置和社會福利效用的最大化，而地方則負(fù)責(zé)詳細(xì)的施行工作，實現(xiàn)地方利益的最大化?！玻保础诚鄬Χ?，愈加強(qiáng)調(diào)全國一盤棋，主張經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保衛(wèi)的平衡發(fā)展。但地方則更多的關(guān)注自個的一畝三分地，側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的政治效應(yīng)，以實現(xiàn)政治錦標(biāo)賽的競爭優(yōu)勢，使得主政者獲得行政提攜。因而，筆者以為，在我們國家現(xiàn)行分稅制財政體制下，必須重視地方人民本身的經(jīng)濟(jì)利益，充分發(fā)揮正向鼓勵機(jī)制，調(diào)動履行環(huán)境職責(zé)的積極性。有時，鼓勵對于地方履行環(huán)境責(zé)任所起到的成效，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公眾的認(rèn)知與想象。很多學(xué)者都認(rèn)同這種觀點(diǎn)，并達(dá)成了一定的共鳴。例如，穩(wěn)固博士以為，從理論上講，環(huán)保本來就是天經(jīng)地義的責(zé)任，是最少的良心和底線，何須嘉獎？但從現(xiàn)實角度來看，假如對積極環(huán)保者沒有任何嘉獎或補(bǔ)償，在以ＧＤＰ為核心的政績考核機(jī)制和分稅制所決定的地方經(jīng)濟(jì)競爭格局尚未發(fā)生根本改變的情況下，在無論政績考核下的晉升動力還是財稅體制下的財政壓力都天然地指向發(fā)展優(yōu)先的大背景下，積極環(huán)保的地方將付出在地方競爭中落敗的代價，甚至不免逆向淘汰之虞。假如不做也沒壞處，而做了又沒好處，哪個理性的會愿意自斷經(jīng)脈呢？〔１５〕孫佑海博士也以為，我們國家當(dāng)前分灶吃飯的財政體制或者分成辦法不利于地方重視環(huán)境與資源保衛(wèi)工作。我們國家多數(shù)環(huán)境法律法規(guī)之所以執(zhí)行不力，下達(dá)的節(jié)能降耗、保衛(wèi)環(huán)境的指標(biāo)之所以不易落實，根本源頭在于這些指標(biāo)既不符合下級的經(jīng)濟(jì)利益，也不符合下級的政治利益，因此得不到地方真心實意的支持?！玻保丁硶x海博士同樣以為，在現(xiàn)行財稅體制下，由于事權(quán)與財權(quán)的不對等，很多基層面臨著宏大的財政壓力，一些基層負(fù)債累累。在財政饑渴的情況下，基層與作為地方經(jīng)濟(jì)支柱的大企業(yè)往往存在自然的親和力。故此，對企業(yè)的偷排、漏排往往睜一只眼閉一只眼，甚至為其通風(fēng)報信以應(yīng)對上級的檢驗?！玻保贰硰埩柙频纫仓赋?，由于我們國家長期構(gòu)成的重經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕環(huán)境責(zé)任的理念，以及現(xiàn)有的政治鼓勵和財政約束問題導(dǎo)致了地方在環(huán)境監(jiān)管中出現(xiàn)無動力和無能力的局面。致使環(huán)境質(zhì)量地方負(fù)責(zé)制被虛化，地方選擇性履行環(huán)保職能，是我們國家環(huán)境保衛(wèi)不力的根本源頭所在?！玻保浮吃诠P者看來，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角審視法律問題是一種新思路。例如，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)人分析框架，以詹姆斯．Ｅ．布坎南為代表的公共選擇理論、以大衛(wèi)．特魯曼〔ＤａｖｉｄＴｒｕ－ｍａｎ〕和羅伯特．道爾〔ＲｏｂｅｒｔＡ．Ｄａｈｌ〕等為代表的利益集團(tuán)理論，都從理論上證明了存在自利性這一結(jié)論。公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人布坎南以為，在提供大多數(shù)共用品和服務(wù)方面是低效的，并由此提出公共選擇理論的失靈講。〔１９〕在公共選擇理論看來，人類社會由兩個市場組成：經(jīng)濟(jì)市場與政治市場。在政治市場上，人民通過民主投票來選擇能給自個帶來最大利益的政治家與法律制度。在利益集團(tuán)理論看來，從理性的和尋求本身利益的這一前提，能夠邏輯地推出集團(tuán)會從本身利益出發(fā)采取行動。集團(tuán)或組織的存在是為了謀求個人不能通過純粹個人行動來增進(jìn)的那一部分利益。〔２０〕事實上，這些理論解讀打破了行政主體的神話，行政主體既不是完美的天使，也不是萬惡的魔鬼?！玻玻薄澄覀儾粦?yīng)再對行政主體強(qiáng)調(diào)完全的公共利益屬性，也不應(yīng)再對公務(wù)人員進(jìn)行雙重人性假設(shè)，那樣只會造成他們的人格分裂，也會無限提高公眾對的期望值。正所謂希望越大，失望越大，最終還是要回歸理性，在法律機(jī)制上對公務(wù)人員作同一主體行為假設(shè)，即我們需要將公務(wù)人員與私人都假定為能動的、在自利動機(jī)支配下通過理性選擇來追求個人偏好最大化的理性人，而不是簡單地基于人性善來設(shè)計鼓勵機(jī)制，或者基于人性惡來設(shè)計制約機(jī)制?！玻玻病碂o論是公共選擇理論抑或是利益集團(tuán)理論都存在本身的問題與缺乏，但這些理論具有重要的啟示作用。的理性是有限的，組成的公務(wù)人員具有自利性，那么由公務(wù)人員組成的亦存在一定私利，事實上在不同的情境既能夠是公益人、社會人，可以能是經(jīng)濟(jì)人。不可能等待永遠(yuǎn)是一個天使，而必須依靠優(yōu)良的制度設(shè)計與機(jī)制構(gòu)建引導(dǎo)向天使轉(zhuǎn)化和接近。我們國家當(dāng)下環(huán)境責(zé)任運(yùn)行之中存在著的種種問題，已經(jīng)讓我們深切的感遭到了傳統(tǒng)公益人形式解釋生活世界的些許無力與窘境，急需予以修正。當(dāng)一種人的形式已難以解釋現(xiàn)實的生活世界時，就必須對這一形式進(jìn)行修正。〔２３〕必須清醒地認(rèn)識到，地方之間的競爭若能正確引導(dǎo)確實能夠最大限度地發(fā)揮地方職能部門的積極性，否則可能演變成嚴(yán)重?fù)p害效率和公平的惡性競爭。因而，怎樣正確認(rèn)識地方對經(jīng)濟(jì)資源的追逐與競爭本質(zhì)，重新設(shè)定環(huán)境保衛(wèi)法的人性假設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范地方的環(huán)境監(jiān)管行為，實現(xiàn)科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展成為環(huán)境立法一個亟待解決的關(guān)鍵問題。〔２４〕筆者以為，無需再避諱具有的自利性屬性，而應(yīng)通過有效的法律制度設(shè)計，明確的制約與鼓勵機(jī)制的建構(gòu)以及合理設(shè)置責(zé)任的評價考核體系，在成認(rèn)合理的自利動機(jī)的基礎(chǔ)上制訂施行方案和步驟，最大限度地利用經(jīng)濟(jì)人行為的積極效應(yīng)以調(diào)動其主觀能動性，實現(xiàn)私利與公益的雙贏?！玻玻怠吃蛑?，法律制度產(chǎn)生的權(quán)利鼓勵，能夠促使積極履行環(huán)境職責(zé)，強(qiáng)化環(huán)境保衛(wèi)能力建設(shè)。所謂法律制度產(chǎn)生的權(quán)利鼓勵，是指法通過物質(zhì)或精神刺激來激發(fā)權(quán)利主體積極行使公共權(quán)利，以增進(jìn)公共利益，推動法的目的的全面實現(xiàn)。就此而言，法的鼓勵機(jī)制使得權(quán)利主體通常更有動力施行公法所鼓勵的行為，這顯然有助于推動公共權(quán)利的積極行使?！玻玻丁筹@而易見，法律制度產(chǎn)生的權(quán)利鼓勵不是履行環(huán)境職責(zé)的唯一來源，但卻是最為重要的來源之一。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視域下，制度既能夠是指詳細(xì)的制度布置，即某一特定類型活動和關(guān)系的行為準(zhǔn)則，可以以是指一個社會中各種制度布置的總和，即制度構(gòu)造。諾斯在(制度、制度變遷和經(jīng)濟(jì)績效〕一書中指出，制度是由一系列正式約束、社會認(rèn)可的非正式約束及其施行機(jī)制所構(gòu)成。正式約束又稱正式制度，包括法律與憲法、政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約等。它由公共權(quán)威機(jī)構(gòu)制定或由有關(guān)各方共同制定，具有強(qiáng)迫力。非正式約束又稱非正式制度，主要包括價值觀、道德規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等。它是對正式制度的補(bǔ)充、拓展、修正、講明和支持，它是得到社會認(rèn)可的行為規(guī)范和內(nèi)心行為標(biāo)準(zhǔn)。與諸如道德規(guī)范、意識形態(tài)、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度形式相比，法律制度無疑具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、強(qiáng)迫性等特點(diǎn)。對于履行環(huán)境職責(zé)而言，顯然，制度化的法律鼓勵必不可少。根據(jù)穩(wěn)固博士的觀點(diǎn)，制度化的法律鼓勵主要包含三個方面內(nèi)容：一是法定責(zé)任，即通過立法明確環(huán)境職責(zé)并建立問責(zé)機(jī)制；二是利益誘導(dǎo)，在牽涉不同或部門之間責(zé)、權(quán)、利重新劃分或必須積極行政〔而并非通常帶有消極色彩的依法行政〕才能完成的領(lǐng)域，采取一定的誘導(dǎo)措施，使額外付出者或積極行動者能夠獲得相應(yīng)回報；三是條件保障，在需較高投入或額外條件才能實現(xiàn)的領(lǐng)域，為管理者提供組織、財政和技術(shù)等方面的保障，確保其具備施行法制的能力?！玻玻贰秤嘘P(guān)環(huán)境責(zé)任法定化以及能力建設(shè)問題，筆者將另行撰文討論，故在這里不再予以深究，而重點(diǎn)對積極行政予以探究。當(dāng)然，此處所主張的積極行政主要是基于積極履行環(huán)保職責(zé)而言的。在公共管理與行政法學(xué)者的視野中，當(dāng)代行政經(jīng)過本質(zhì)上就是一個由消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變的經(jīng)過。公共管理視域中的善治理論、新公共管理與新公共服務(wù)理論，無疑都具有一定的代表性。美國公共行政學(xué)者彼得斯在(將來的治理形式中〕提出的四種積極行政的理論范式：市場式、介入式、彈性化以及解制型，更是讓人耳目一新。在他看來，市場式強(qiáng)調(diào)市場化，介入式主張對管理有更多的介入，彈性化以為需要更多的靈敏性，解制型則提出減少內(nèi)部規(guī)則?！玻玻浮扯谛姓I(lǐng)域，美國學(xué)者朱迪弗里曼所倡導(dǎo)的新行政法則讓人眼前一亮。弗里曼教授試圖確立一種以目的為導(dǎo)向，以公私合作為內(nèi)容，以責(zé)任性與理性和正當(dāng)性為依歸的新行政法形式，進(jìn)而更新和重新闡釋行政方式給行政法造成的挑戰(zhàn)，甚至在某種程度上擺脫困擾傳統(tǒng)行政法的一些問題。〔２９〕國內(nèi)行政法學(xué)者也基本認(rèn)同行政經(jīng)過的積極轉(zhuǎn)向這一趨勢變化。沈巋教授以為，當(dāng)代行政經(jīng)過是在行政國家、福利國家、管制國家、積極國家等概念所描繪敘述的國家狀態(tài)下產(chǎn)生的。這樣的國家被寄托了很多積極的目的，盡管哈耶克、諾齊克等思想家都對此表示強(qiáng)烈的質(zhì)疑和憂慮。但迄今為止，沒有什么氣力能夠在整體上顛覆已經(jīng)被賦予了更多積極目的的國家狀態(tài)?！玻常啊硹詈＠そ淌谝詾?，法律之下的絕不僅僅僅是一個消極無為的，相反的，當(dāng)代社會公共事務(wù)的復(fù)雜性和民眾利益需求的多樣性都決定了必須在法律的范圍內(nèi)積極地有所作為?！玻常薄晨聢圆┦客瑯右詾?，為適應(yīng)當(dāng)代國家行政服務(wù)與效率的要求，環(huán)境公共行政對行政法治進(jìn)行了新的詮釋：基于環(huán)境公共行政的需要，法律不再是束縛的工具，而且還成為指示環(huán)境行政的方針和準(zhǔn)則，執(zhí)法者能夠從法律目的和原則出發(fā)，積極運(yùn)用日益擴(kuò)大了的環(huán)境行政權(quán)利和自由裁量權(quán)，針對復(fù)雜的環(huán)境問題采取及時、有效的行政法律措施?！玻常病晨梢?，隨著當(dāng)代國家行政的發(fā)展，對于的等待已經(jīng)過消極行政向積極行政邁進(jìn)，而法律制度產(chǎn)生的權(quán)利鼓勵無疑會加速這種轉(zhuǎn)變，增進(jìn)履行環(huán)境責(zé)任的效能，激發(fā)的行政潛能，有助于推進(jìn)我們國家環(huán)境法治建設(shè)。三、實現(xiàn)環(huán)境鼓勵機(jī)制的對策建議構(gòu)建一套制約與鼓勵并用的環(huán)境法律施行機(jī)制無疑是重要的，但怎樣將設(shè)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實似乎更為重要，也更具講服力。答案:其實并不難找到，既然問題的原因已經(jīng)找到，當(dāng)然就能夠按圖索驥，以問題為導(dǎo)向，尋找所謂正確的答案:。針對可能所具有的經(jīng)濟(jì)人屬性，以及現(xiàn)行財稅體制不利于積極履行環(huán)保職責(zé)的現(xiàn)實情境，筆者建議如下：第一，重視的所具有的自利屬性，將看成一個具有利益訴求的經(jīng)濟(jì)人。研究表示清楚，即使是環(huán)保局由于遭到多種因素干擾，對于依法履行環(huán)境職責(zé)事實上也是動力缺乏。地方環(huán)保局在與同級的其他部門爭奪預(yù)算資源中，往往處于弱勢，因而缺乏把環(huán)境監(jiān)管的意愿轉(zhuǎn)變成環(huán)保行動的資源，進(jìn)而使環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法舉步維艱。因而，筆者建議，有必要通過完善的法律制度設(shè)定，綜合運(yùn)用成本效益與需要動機(jī)兩種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論工具，選擇恰當(dāng)?shù)墓膭钜蛩嘏c方式，抑制經(jīng)濟(jì)人行為的消極效應(yīng)，最大限度地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)人行為的積極效應(yīng)以調(diào)動其主觀能動性，實現(xiàn)私利與公益的雙贏。第二，加強(qiáng)環(huán)境保衛(wèi)的財政投入，重視提升地方環(huán)境監(jiān)管能力。值得注意的是，當(dāng)下我們國家地方財政已經(jīng)成為履行對內(nèi)職能的主要支出者。例如，２０１０年我們國家地方在農(nóng)林水事務(wù)、環(huán)境保衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)，以及社會保障和就業(yè)等方面的支出比重甚至超過９５％。但根據(jù)相關(guān)研究資料表示清楚，在經(jīng)濟(jì)增長經(jīng)過中地方整個社會性支出，如在教育、醫(yī)療、環(huán)境保衛(wèi)等方面投入，卻并沒有獲得財政的支持而得到相應(yīng)的較快增長，進(jìn)而引發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展以及環(huán)境保衛(wèi)之間的發(fā)展不協(xié)調(diào)問題?！玻常础硴Q句話講，地方各級在履行職責(zé)以及提供公共服務(wù)經(jīng)過中缺乏必要的財政支持，尤其在環(huán)境保衛(wèi)領(lǐng)域，地方的財政投入更是相對缺乏。因而，筆者以為，當(dāng)下我們國家很多地方環(huán)境保衛(wèi)狀況不佳，與環(huán)境治理構(gòu)造以及財政投入缺乏之間存在著密切關(guān)系。能夠想象，假如地方環(huán)境治理財政投入缺乏，又不重視環(huán)境保衛(wèi)而只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與形象工程建設(shè)，那么地方環(huán)境保衛(wèi)的施行效果也就可想而知了。故此，針對現(xiàn)行財政體制下，我們國家一些地方環(huán)境保衛(wèi)開支投入缺乏而導(dǎo)致的環(huán)境監(jiān)管不力，以及不積極履行環(huán)保職責(zé)的現(xiàn)實狀況，有下面幾點(diǎn)詳細(xì)的意見：１．加大財政支出，縮小與地方之間的環(huán)境支出比重差距。事實上，在與地方環(huán)境支出分擔(dān)比例方面，不僅僅中國存在著分擔(dān)比例低于地方分擔(dān)比例這種情況，其他國家也存在著這種現(xiàn)象。但隨著時間的推移，這種差距事實上正在不斷縮小。有學(xué)者通過研究日本的環(huán)境財政支出數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在日本，與地方環(huán)境支出差距正在逐步縮小。從和地方的環(huán)境支出分擔(dān)比例看，盡管環(huán)境支出的比重低于地方環(huán)境支出比重，但是和地方環(huán)境支出比重的差距在縮小。在２００１年，地方環(huán)境支出所占比重高于２６個百分點(diǎn)，到２００９年，這一差距就縮小至９個百分點(diǎn)?！玻常怠尺@給我們國家環(huán)境財政支出的重要啟示是：一方面，應(yīng)進(jìn)一步加大環(huán)境支出比例，尤其是對一些西部的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份給予更多的財政支出傾斜，緩解一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)因財政投入缺乏而造成的環(huán)境保衛(wèi)資金短缺的問題；另一方面，也應(yīng)通過制度和政策層面的頂層設(shè)計，引導(dǎo)并監(jiān)督地方在環(huán)境支出方面的投入。對此，我們國家新(環(huán)境保衛(wèi)法〕〔２０１４〕已經(jīng)認(rèn)識到該問題的嚴(yán)重性，并試圖加以改良。例如，該法３１條規(guī)定：國家加大對生態(tài)保衛(wèi)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保衛(wèi)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保衛(wèi)補(bǔ)償。第５０條規(guī)定：各級人民應(yīng)當(dāng)在財政預(yù)算中布置資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保衛(wèi)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保衛(wèi)工作。筆者以為，在現(xiàn)有財政體制下，必須依法保障地方的環(huán)境財政支出，只要通過制度和政策層面的設(shè)計來改變的偏好和效力，才能緩解由于行為原因造成的公共服務(wù)提供缺乏的問題，構(gòu)建一套規(guī)范的公共服務(wù)保障機(jī)制，理順間的財政體制關(guān)系?！玻常丁惩瑫r，地方也必須協(xié)調(diào)處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保衛(wèi)之間的關(guān)系，加大環(huán)境保衛(wèi)投入，探尋求索一套合適中國國情的環(huán)境保衛(wèi)支出績效評價指標(biāo)體系。２．設(shè)置財政專項預(yù)算，保證環(huán)境治理資金。政策能否能落實，資金的配套是關(guān)鍵。當(dāng)前的很多政策就存在著空心化的問題，專項資金保證有助于削弱地方尋找預(yù)算外資金或依靠排污收費(fèi)的動機(jī)，并提升其環(huán)境監(jiān)管的能力?！玻常贰吵酥猓骷壢舜蟛块T還應(yīng)該強(qiáng)化對財政環(huán)保專項預(yù)算的監(jiān)督，確保預(yù)算資金的專項使用。國家應(yīng)從立法角度完善人大監(jiān)督工作的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步確立預(yù)算監(jiān)督的法律地位。地方財政部門要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算資金分配的透明度，實現(xiàn)財政監(jiān)督的法制化、制度化和規(guī)范化?！玻常浮彻P者以為，設(shè)置財政環(huán)保專項預(yù)算，對提升積極履行環(huán)境職責(zé)是特別必要的。但同樣重要的是對財政環(huán)保專項預(yù)算的監(jiān)督，確保將好鋼用在刀刃上，用有限財政資金實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的效果。３．分階段改革我們國家現(xiàn)行的財稅體制，加大環(huán)境保衛(wèi)專項轉(zhuǎn)移支付的力度。當(dāng)前我們國家財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付主要包括財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還以及體制補(bǔ)助四種方式。(關(guān)于構(gòu)建社會和諧社會若干重大問題的決定〕〔２００６〕明確提出：財政轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)用于中西部地區(qū)，盡快使中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差距。加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)以及糧食主產(chǎn)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)、生態(tài)保衛(wèi)任務(wù)較重地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，扶持中西部地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，加快這些地區(qū)的資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變。顯然，環(huán)境保衛(wèi)是以及省級地方人民將來財政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)。我們必須充分的認(rèn)識到，無論問責(zé)也好，獎勵也罷，都必須觸及地方的核心利益財政收益及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。只要將環(huán)保職責(zé)的履行與這些核心利益聯(lián)絡(luò)起來，才能夠?qū)Φ胤疆a(chǎn)生足夠的刺激。在地方的眼里，環(huán)保與發(fā)展才不是針鋒相對的反義詞，才有真正意義上的可持續(xù)發(fā)展?！玻常埂骋蚨瑸楦玫奶嵘胤椒e極履行環(huán)境保衛(wèi)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確與地方，以及地方各級之間在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制?！玻矗啊车谌⒅貙?quán)利主體的利益引導(dǎo)，完善相關(guān)法律制度。由于環(huán)境保衛(wèi)的公共物品屬性，決定了履行環(huán)境職責(zé)的不可或缺。但從我們國家環(huán)境保衛(wèi)的現(xiàn)實狀況來看，履行環(huán)境保衛(wèi)職責(zé)遭到了多重因素的影響與制約。環(huán)境保衛(wèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展哪個更能給地方主政者帶來預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益與政治收益，很大程度上決定了地方的最終選擇。地方對待環(huán)境治理的態(tài)度取決于其對下達(dá)的任務(wù)所進(jìn)行的利益衡量。地方處于多元政策指令構(gòu)成的任務(wù)環(huán)境中，而科層制中的向上負(fù)責(zé)、官員晉升機(jī)制迫使各級地方必然在互相沖突的目的與任務(wù)之間做出選擇，以防止在晉升和問責(zé)中處于不利位置。在這里經(jīng)過中，考量的首要因素不是任務(wù)本身的重要性，而是任務(wù)與目的所帶來的收益差?！玻矗薄骋蚨?，在現(xiàn)行財政體制下，若想促使各級地方積極履行環(huán)境職責(zé)，利益誘導(dǎo)顯然是必不可少的。對權(quán)利主體的鼓勵側(cè)重于通過增加預(yù)期收益的方式來誘導(dǎo)其為了增進(jìn)公益而積極行使公共權(quán)利，施行更為有效的公共管理、提供愈加周到的公共服務(wù)，為公民權(quán)利的全面行使提供良好的法治環(huán)境?！玻矗病澄覀儑倚?環(huán)境保衛(wèi)法〕〔２０１４〕之中，增加了有關(guān)地方增加環(huán)境財政投入〔第８條〕、落實生態(tài)補(bǔ)償資金〔第３１條〕以及在財政預(yù)算中布置專項資金進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境保衛(wèi)〔第５０條〕等內(nèi)容。尤其值得關(guān)注的是，新(環(huán)境保衛(wèi)法〕還增加了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付方面的規(guī)定，值得贊揚(yáng)。例如，該法第３１條第２款規(guī)定：國家加大對生態(tài)保衛(wèi)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保衛(wèi)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保衛(wèi)補(bǔ)償。但新(環(huán)境保衛(wèi)法〕，對于與地方、上級與下級之間財政轉(zhuǎn)移支付的程序、比例以及責(zé)任等問題還缺乏明確詳細(xì)