清末籌備行政審判院的過(guò)程、評(píng)價(jià)及歷史意義,法制史論文

清末籌備行政審判院的過(guò)程、評(píng)價(jià)及歷史意義,法制史論文行政救濟(jì)，是指公民的權(quán)利和利益，在遭到行政機(jī)關(guān)損害時(shí)可采用的防衛(wèi)手段和申述途徑，即通過(guò)解決行政爭(zhēng)議，糾正、制止或矯正行政侵權(quán)行為，使受損害的公民權(quán)利得到恢復(fù)，利益得到彌補(bǔ)的法律制度，它是針對(duì)行政權(quán)利運(yùn)作的一種消極后果的法律彌補(bǔ)。通常情形下，公民一般通過(guò)提起行政訴訟或提請(qǐng)行政復(fù)議〔清末民國(guó)期間稱(chēng)之為行政訴愿,當(dāng)前臺(tái)灣地區(qū)仍持舊慣〕來(lái)實(shí)現(xiàn)其救濟(jì)。我們國(guó)家古代對(duì)于因行政權(quán)利損害草民而出現(xiàn)的行政爭(zhēng)議，也有相應(yīng)的防備和處理措施。比方早在漢代，即已經(jīng)出現(xiàn)上計(jì)這種制度。所謂上計(jì)，即由地方行政長(zhǎng)官定期向上級(jí)呈上計(jì)文書(shū)，報(bào)告地方治理狀況?？h令長(zhǎng)于年終將該縣戶(hù)口、墾田、錢(qián)谷、刑獄狀況等編制為計(jì)簿,呈送郡國(guó)。根據(jù)屬縣的計(jì)簿，郡守國(guó)相再編制郡的計(jì)簿，上報(bào)朝廷。朝廷據(jù)此評(píng)定地方行政長(zhǎng)官的政績(jī)。作為刑獄狀況的行政爭(zhēng)議事件一旦上報(bào)到更高層次級(jí)，那么對(duì)行政相對(duì)方違法的官員則面臨著行政處分甚至國(guó)家刑罰的制裁。這種上計(jì)制度被之后的皇朝發(fā)揚(yáng)光大。清朝的秋審或者京控制度，亦是對(duì)于行政爭(zhēng)議的解決措施。然而，盡管古代確實(shí)也有民告官案件，然而與當(dāng)代的行政訴訟相比，僅僅僅是形式一樣罷了。其來(lái)源并不在于憲法上的規(guī)定，而絕大多數(shù)出自皇帝的恩賜，且這種恩賜只是根本源頭于傳統(tǒng)儒家學(xué)講親民、仁政.假如皇帝殘暴無(wú)道，拒絕懲罰處置有罪官員，則人民在法律上將是毫無(wú)作為的，只能用最極端的方式加以對(duì)抗，那就是造反，觀諸數(shù)千年歷史，莫不如此。所以，再英明睿智的皇帝，再政治清明的時(shí)代，民告官僅僅能在一般官民間施行，皇帝高高在上，是法律所不能管束的領(lǐng)域。同時(shí)，歷代的民告官，仍然是行政機(jī)關(guān)處理內(nèi)部事務(wù)的一種措施，更類(lèi)似于今天的監(jiān)察，對(duì)于行政官員的處理，更類(lèi)于今天的行政處分，沒(méi)有一個(gè)中立的案件裁決者，所以到不了司法領(lǐng)域。統(tǒng)治階級(jí)處理行政爭(zhēng)議案件，仍然是在統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部解決問(wèn)題，這與當(dāng)代作為司法制度的行政訴訟是本質(zhì)相異的。真正意義上的行政救濟(jì)制度，必須出如今憲政的框架下，這一點(diǎn)決定了理論上只要到了清末行憲之時(shí)，其才有可能產(chǎn)生。事實(shí)上，近代中國(guó)的行政救濟(jì)制度，確實(shí)是伴隨著清末預(yù)備立憲的步伐而漸次展開(kāi)的。關(guān)于清末立憲的來(lái)龍去脈，論者多矣②，茲不贅述。我們唯獨(dú)需注意者，乃是與行政救濟(jì)制度最相關(guān)的行政審訊院的籌設(shè)，而這一切又與作為立憲之基的官制改革息息相關(guān)。光緒三十二年〔1906〕七月十三日，朝廷下詔，預(yù)備立憲，要求先行厘定官制，內(nèi)云：仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論但當(dāng)前規(guī)制未備，民智未開(kāi)，若操切從事，涂飾空文故廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手，亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張于是朝廷上下，遂開(kāi)場(chǎng)一場(chǎng)轟轟烈烈的號(hào)稱(chēng)丙午改制的運(yùn)動(dòng)。官制改革，是對(duì)傳統(tǒng)官僚集團(tuán)利益的一次大調(diào)整①，而原先的所謂憲政分權(quán)，卻在實(shí)際權(quán)利的爭(zhēng)斗中被淡化了，最終構(gòu)成了十一部?jī)稍旱奈墓袤w制。即改巡警部為民政部；戶(hù)部改稱(chēng)度支部〔以財(cái)政處、稅務(wù)處并入〕;禮部照設(shè)〔以太常寺、光祿寺、鴻臚寺并入〕;兵部改為陸軍部〔以練兵處、太仆寺并入〕;刑部改為法部；設(shè)郵傳部〔負(fù)責(zé)輪船、郵政、電線(xiàn)、鐵路事務(wù)〕;工部并入商部，改稱(chēng)農(nóng)工商部；理藩院改為理藩部；外務(wù)部、吏部、學(xué)部均照設(shè)，大理寺改大理院，都察院不變。其余部門(mén)，如宗人府、內(nèi)閣、翰林院、欽天監(jiān)、鑾儀衛(wèi)、內(nèi)務(wù)府、太醫(yī)院、各旗營(yíng)、侍衛(wèi)處、部軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)、順天府、倉(cāng)場(chǎng)衙門(mén)等，均保存不動(dòng)。官員的設(shè)置，除外務(wù)部堂官和制度照舊外，其他各部堂官均設(shè)尚書(shū)一人，侍郎二人，丞、參各若干人，且明確規(guī)定不分滿(mǎn)漢。固然立憲政初期的官制改革沒(méi)有能實(shí)現(xiàn)它的目的，事實(shí)上立憲派期望實(shí)行的責(zé)任內(nèi)閣制也已經(jīng)流產(chǎn)，作為帝國(guó)官制的中樞，仍然是直接聽(tīng)命于皇帝的軍機(jī)處。但是改革至少有一點(diǎn)是成功的，即將司法、審訊分離。后來(lái)介入修律的重要人物曹汝霖在評(píng)價(jià)改革時(shí)曾提到：此次官制改革，唯一收獲，只是司法獨(dú)立。李貴連先生對(duì)此也有精到評(píng)述：此次官制改革，并沒(méi)有完成向以三權(quán)分立為核心的近代政治體制的轉(zhuǎn)變，但是法部、大理院的分工，資政院的設(shè)置，卻是專(zhuān)制體制中所沒(méi)有的異體，是中國(guó)近代政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，觸動(dòng)了傳統(tǒng)體制中最保守的東西。相對(duì)舊體制來(lái)講，還是一種進(jìn)步。配合官制改革，各行政機(jī)關(guān)紛紛擬定自個(gè)衙門(mén)或者自個(gè)所負(fù)責(zé)籌設(shè)的行政機(jī)關(guān)的組織法草案，最后共擬定了二十四件官制草案，華而不實(shí)即有裁判行政違法的(行政審訊院官制草案〕〔對(duì)此草案下文再進(jìn)行分析〕,可見(jiàn)最初改革官制的設(shè)想時(shí)，擬以此設(shè)立行政審訊院，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)利的制約。二、籌設(shè)行政審訊院的經(jīng)過(guò)及華而不實(shí)存在的爭(zhēng)議事實(shí)上，籌設(shè)行政審訊院的經(jīng)過(guò)停留在一個(gè)籌字上，直到清朝滅亡也最終沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。然而在這個(gè)經(jīng)過(guò)中，卻出現(xiàn)了不小的爭(zhēng)議。我們先來(lái)看籌設(shè)的進(jìn)程。行政審訊院的籌設(shè)，是在憲政編查館的計(jì)劃下開(kāi)展的。憲政編查館級(jí)別較高，堪稱(chēng)清末立憲的靈魂,其前身乃特設(shè)的考察政治館，光緒三十一年〔1905〕,朝廷有旨：著即派政務(wù)處王大臣設(shè)立考察政治館。兩年之后〔1907〕,朝廷又下諭：從前設(shè)立考察政治館，原為辦理憲政，一切編制法規(guī)、統(tǒng)計(jì)政要各事項(xiàng)，自應(yīng)派員專(zhuān)司其事，以重責(zé)成，著即改為憲政編查館，資政院未設(shè)之前，暫由軍機(jī)處王大臣督飭原派該館提調(diào)具體調(diào)查編定，以期次第施行。而且，其主事者乃當(dāng)時(shí)軍機(jī)處慶親王奕匡，也是當(dāng)時(shí)朝廷中握有最大實(shí)權(quán)之人。這就決定了，憲政編查館的籌劃，至少在理論上決定了行政審訊院的走向。光緒三十三年〔1907〕七月十六日，奕匡等擬定了憲政編查館辦事章程折，提到了該館所擬開(kāi)展的工作，并附有清單，華而不實(shí)第三條即：考核法律館所定法典草案，各部院、各省所訂各項(xiàng)單行法，及行政法規(guī)。在行政法規(guī)之下，則有小字注明如改訂官制及任用章程之類(lèi),是憲政編查館直接負(fù)責(zé)考核改訂官制之法，而如行政審訊院一類(lèi)的尚未成立的衙門(mén)之官制法，則是由憲政編查館直接指定，因而，憲政編查館似可看成行政審訊院的母機(jī).于是在光緒三十四年〔1908〕八月初一日，憲政編查館與資政院會(huì)奏憲法大綱及逐年籌備事宜之時(shí)，行政審訊院正式被列入預(yù)備的清單。預(yù)備期為9年，從光緒三十四年至光緒四十二年〔但光緒三十四年時(shí)，帝后駕崩，此預(yù)備清單后來(lái)很快遭更改〕,華而不實(shí)第二年和第三年分別厘定京師、直省官制，第六年公布內(nèi)外官制，到第六年設(shè)立行政審訊院，由會(huì)議政務(wù)處和憲政編查館同辦。這是清末初次將行政審訊院正式列入辦事日程。此后，帝后駕崩，載灃攝政，又先后重申實(shí)行預(yù)備立憲，至少在朝廷方面，是切實(shí)各衙門(mén)按九年計(jì)劃加緊預(yù)備的，并且憲政編查館還和會(huì)議政務(wù)處等會(huì)奏各衙門(mén)九年籌備未盡事宜,至宣統(tǒng)二年〔1910〕,鑒于國(guó)內(nèi)革命形勢(shì)的高漲，憲政編查館請(qǐng)求朝廷修正逐年籌備事宜，將預(yù)備期縮減為五年，原來(lái)9年預(yù)備清單上的部分條目被刪除了，然而在第二年〔也就是宣統(tǒng)三年〕的計(jì)劃中，則明立公布行政審訊院法，設(shè)立行政審訊院的條目。對(duì)照此前宣統(tǒng)二年的計(jì)劃，則有厘定內(nèi)閣官制、厘定弼德院官制、公布新刑律、續(xù)辦地方自治、續(xù)辦各級(jí)審訊廳、續(xù)辦八旗生計(jì),而事實(shí)上這些在宣統(tǒng)二年都是切實(shí)實(shí)行了的，所以我們能夠揣測(cè)，假如宣統(tǒng)三年〔1911〕未發(fā)生辛亥革命，那么行政審訊院法是會(huì)得以公布，行政審訊院也會(huì)得以建立，至少在形式上是如此?？上н€沒(méi)有等到行政審訊院法的公布，清廷國(guó)祚已覆，故而行政審訊院于有清一代終究停留在籌設(shè)經(jīng)過(guò)中。如前所述，盡管行政審訊院的籌設(shè)已成定局，但其經(jīng)過(guò)中始終伴隨著爭(zhēng)議。清于1906年將大理寺改組為大理院，專(zhuān)職審訊，同年擬定了(行政審訊院官制草案〕，試圖仿效大陸法系的行政訴訟形式，建立二元制的司法體制。根據(jù)西方憲政思想，行政審訊院的設(shè)立是為了防止行政權(quán)利的濫用，保衛(wèi)行政相對(duì)人的權(quán)益。固然清末新政并未徹底領(lǐng)會(huì)西方憲政的精神，但為了力求形式上的完美，具體表現(xiàn)出三權(quán)分立的原則，清也決定設(shè)立行政審訊院。與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)行政權(quán)利的內(nèi)部制約和民告官不同，行政審訊院的設(shè)立設(shè)想完全打破了原有行政權(quán)利的權(quán)威，賦予了行政相對(duì)人與平等訴訟的權(quán)利。這一舶來(lái)的制度無(wú)疑在當(dāng)時(shí)引起了強(qiáng)烈的反響，爭(zhēng)議的出現(xiàn)勢(shì)所難免，主要圍繞著三個(gè)方面來(lái)展開(kāi)：第一，懷疑行政審訊院設(shè)立的前提---立憲和官制改革能否必要。絕大多數(shù)官員以為有改革官制的必要，然而仍然有很多官僚〔不盡是顢頇官僚〕,仍然以為官制毋庸更改，比方內(nèi)閣學(xué)士禮部侍郎文海就以為立憲有六大錯(cuò)，并請(qǐng)裁撤厘定官制的上諭。內(nèi)閣中書(shū)王寶田等也條陳立憲更改官制之弊。當(dāng)然也有官僚在贊同官制改革的前提之下，又以為實(shí)行預(yù)備，不得謂厘定官制遂畢乃事也,其意在于官制改革不是立憲唯一，也不是最重要的事，立憲還有很多事情要辦。至于地方實(shí)力派，則以為官制改革多有施行上難處，僅僅更改官制，還像無(wú)所謂，然而多更一制，則多一耗財(cái)之地，多設(shè)一官，轉(zhuǎn)多一幸進(jìn)之門(mén)，到頭來(lái)還是會(huì)把種種壓力，轉(zhuǎn)化到百姓頭上。如江蘇巡撫陳夔龍即持此議，這也代表了其余地方大僚的心聲。所以在這種情形下，督撫不好高舉憲政口號(hào)，或者至少應(yīng)該暫緩施行。這樣的意見(jiàn)，背后隱含著這樣一種邏輯，即官制改革不是必須，設(shè)立行政審訊院也非中國(guó)之急。第二，能否有必要設(shè)立行政審訊院。這又主要圍繞著能否能夠傳統(tǒng)都察院〔御史〕來(lái)替代行政審訊院，換言之，設(shè)立了行政審訊院能否與都察院職能相重合，進(jìn)而導(dǎo)致疊床架屋的機(jī)構(gòu)設(shè)置。早在清公布預(yù)備立憲之前，考察憲政大臣就曾在奏請(qǐng)改定官制的奏折中寫(xiě)道：行政審訊院，各國(guó)設(shè)此于司法行政之外，上圖國(guó)家公益，使行政官吏不敢逾法，下保人民權(quán)利，使舉國(guó)民族不致受損。雖制度各有不同，而公開(kāi)審訊許眾庶旁聽(tīng)，扶助私益許吏民對(duì)質(zhì)，實(shí)與中國(guó)都察院大概相等。當(dāng)時(shí)很多人把西方的行政審訊院等同于傳統(tǒng)的都察院，以為都是行使糾彈官員違法的機(jī)構(gòu)，在性質(zhì)和職能上一樣。都察院作為君主耳目，在傳統(tǒng)的政治體制中具有相當(dāng)重要的地位，但在清末的官制改革中卻面臨著與將要設(shè)立的行政審訊院職能重復(fù)的尷尬局面，怎樣處理都察院與行政審訊院之間的關(guān)系，是當(dāng)時(shí)官制改革的難題之一。根據(jù)(清末籌備立憲檔案史料〕的記載，清中存在的不同的意見(jiàn)，怎樣布置、協(xié)調(diào)這兩個(gè)機(jī)關(guān)的關(guān)系，當(dāng)時(shí)有兩種不同的意見(jiàn)。一是主張?jiān)O(shè)立行政審訊院，改組傳統(tǒng)的都察院。考察憲政大臣之一的戴洪慈的意見(jiàn)即屬于此，他在奏折中寫(xiě)道：〔行政審訊院〕實(shí)與中國(guó)都察院大概相等，今都察院擬改為集議院矣。也就是將都察院改為議院之一部分。另一種主張是保存?zhèn)鹘y(tǒng)的都察院，不設(shè)立行政審訊院。江西道監(jiān)察御史葉芾棠以為：糾彈不法，下通民情，剔弊鋤奸，易仍歸都察院，則行政審訊院可毋庸設(shè)。后來(lái)，賀紹章先生總結(jié)了這兩種對(duì)立的意見(jiàn)：改革派人士以為，都察院為君權(quán)專(zhuān)制時(shí)代之寶物,卻是憲政法治時(shí)代之棄物,就機(jī)關(guān)法律地位而論，都察院與責(zé)任內(nèi)閣不并存也,與國(guó)會(huì)不并存也,與時(shí)代制度之精神不并存也,為切實(shí)實(shí)行憲政，行政法院不得不設(shè),而都察院不得復(fù)存也;保守派人士主張都察院足以限域君權(quán),都察院足以糾察官邪,都察院足以通達(dá)民隱.在這兩種意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，當(dāng)時(shí)朝廷作出了設(shè)立行政審訊院，保存并縮減都察院的決定。第三，怎樣設(shè)立行政審訊院？清在決定設(shè)立行政審訊院之后，怎樣設(shè)立行政審訊院，又是擺在眼前的一個(gè)難題。到底是采取德日的普通法院而后行政法院并行的二元制呢，還是采取英美的普通法院兼理行政審訊的一元制呢？當(dāng)時(shí)也有爭(zhēng)議。最終，在出臺(tái)的(行政審訊院官制草案〕的序中，當(dāng)事人以為：英美比等國(guó)以司法裁判官兼行政審訊之事，其弊在于隔膜；意法等國(guó)則以行政衙門(mén)自行裁判，其弊在于專(zhuān)斷；惟德奧日本等國(guó)特設(shè)行政審訊衙門(mén)，既無(wú)以司法權(quán)損害行政權(quán)之虞，又免行政官獨(dú)斷之弊，最為良法美意。他們以為，英美等普通法系國(guó)家一元制的行政訴訟形式，由普通法院受理行政案件，法官的專(zhuān)業(yè)知識(shí)可能會(huì)有所欠缺，不利于審理行政案件；大陸法系國(guó)家固然都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)來(lái)審理行政案件，但法國(guó)、意大利等國(guó)的行政審訊機(jī)關(guān)從屬于行政權(quán)利，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的裁判，不利于作出公平的裁決。只要大陸法系中的德國(guó)、奧地利和日本等國(guó)，行政審訊機(jī)關(guān)與行政和司法都沒(méi)有直接從屬關(guān)系，進(jìn)而最能到達(dá)公正審理的結(jié)果。所以，決定以德國(guó)、奧地利和日本的行政訴訟制度作為模本，來(lái)建立中國(guó)的行政審訊制度。由此，經(jīng)過(guò)了一系列爭(zhēng)論，清廷于保存都察院之余，為了迎合立憲的計(jì)劃，最終決定籌設(shè)專(zhuān)門(mén)的行政審訊院，構(gòu)成了行政權(quán)利的傳統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與新的司法監(jiān)督并立的格局，而兩個(gè)機(jī)構(gòu)在職能上不可避免存在重復(fù)之處。這實(shí)際上表示清楚，清廷并未真正理解行政審訊院的內(nèi)涵，更多地是一種形式主義的追求。三、籌設(shè)的結(jié)果及其評(píng)價(jià)籌備行政審訊院作為預(yù)備立憲之一環(huán)，只經(jīng)歷了短短的四年〔實(shí)則不到三年〕,自然難以獲得圓滿(mǎn)的成果。但盡管如此，也不是全成具文，在物質(zhì)和精神上，均獲得了一定的成果。就物質(zhì)而言，行政審訊院籌設(shè)經(jīng)過(guò)中構(gòu)成了(行政審訊院官制草案〕，它既是官制改革的一部分，也是將來(lái)設(shè)立行政審訊院的組織基礎(chǔ)，共計(jì)21條，不分章節(jié)。1906年由憲政編查館大臣奏上。第一條概括規(guī)定了行政審訊院的審訊權(quán)利，即掌裁判行政各官員辦理違法致被控訴事件.第二條至第七條規(guī)定的是行政審訊院的組成。第八條規(guī)定的是行政審訊院與地方行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。第九條和第十一條規(guī)定了行政審訊院的受案范圍。第十條規(guī)定的是提起行政訴訟的程序。第十二條和第十三條規(guī)定了審訊組織和審訊方式。第十四條規(guī)定了審訊員的回避制度。第十五條規(guī)定了一審終審的原則。第十六條至十八條規(guī)定的是審訊官獨(dú)立原則。第十九條和第二十條規(guī)定了除審訊官以外的書(shū)記官和錄事的職務(wù)。第二十一條規(guī)定的是以后制定(行政審訊院章程〕和(行政審訊院官制草案〕的制定和施行程序。從該草案的詳細(xì)規(guī)定來(lái)看，基本上借鑒了西方行政訴訟制度，但華而不實(shí)仍有一些規(guī)定反映了傳統(tǒng)行政權(quán)利的影響。如此既進(jìn)還退的規(guī)定，也許正是晚清社會(huì)轉(zhuǎn)型中立法者矛盾心理的真實(shí)寫(xiě)照。首先，行政審訊院受理案件的范圍和條件。根據(jù)該草案第一條、第九條和第十一條的規(guī)定，行政審訊院受理的是：民事和刑事訴訟以外的，行政官員在辦理關(guān)于征納租稅及各項(xiàng)公費(fèi)之事件、關(guān)于水利及土木之事件、關(guān)于區(qū)劃官民土地之事件、關(guān)于準(zhǔn)否營(yíng)業(yè)之事件的經(jīng)過(guò)中違法致被控訴的案件，以及奉特旨飭交裁判之事件。該草案受案范圍的規(guī)定采用的是列舉主義原則，具體列舉了五種行政訴訟的類(lèi)型，并且加上第一條規(guī)定的本質(zhì)要件，能夠很清楚地知道行政審訊院受理案件的范圍。在這五種類(lèi)型的行政訴訟案件中，有四項(xiàng)是詳細(xì)的事件，即征納租稅及公費(fèi)、水利及土木、區(qū)劃官民土地、準(zhǔn)否營(yíng)業(yè)還有一項(xiàng)為哪一項(xiàng)口袋條款，即特旨飭交的事件。華而不實(shí)列舉的四項(xiàng)事件均屬于侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，而對(duì)于公民人身權(quán)利可能遭到的侵犯，并沒(méi)有提供必要的救濟(jì)，受案范圍規(guī)定得過(guò)于狹小，故不利于人民權(quán)利的保衛(wèi)。除此之外，又賦予皇帝特旨交辦案件的權(quán)利，無(wú)疑有將皇權(quán)凌駕于法律之上之嫌。其次，關(guān)于提起行政訴訟的程序的規(guī)定。該草案第十條規(guī)定：凡呈控事件關(guān)系閣部院及各省將軍督撫暨欽差官者，準(zhǔn)其徑赴行政審訊院控訴。除此之外，必須先赴各該行政長(zhǎng)官衙門(mén)申述，如不得直，可依次上控以致行政審訊院，不許越訴。此規(guī)定表示清楚，在符合行政訴訟受案范圍的案件中，對(duì)于以閣、部、院、省級(jí)單位以及欽差作為被告的訴訟，能夠直接到行政審訊院起訴；其他案件則必須先到本行政機(jī)關(guān)申述，不服其處理的，逐級(jí)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)控訴，最后才能夠向行政審訊院起訴。這樣的規(guī)定，具體表現(xiàn)出了傳統(tǒng)司法體制下逐級(jí)審轉(zhuǎn)復(fù)核制的殘存余留影響。這樣的規(guī)定，給行政訴訟附加了高額的訴訟成本，本質(zhì)上剝奪了一部分行政相對(duì)人起訴的權(quán)利。再次，關(guān)于行政審訊院人員的規(guī)定。該草案規(guī)定，行政審訊院的審訊人員由掌僉事和僉事組成，重大案件可由正使、副使介入。為了保證行政訴訟不遭到其他部門(mén)的干預(yù)，規(guī)定了審訊員相對(duì)獨(dú)立的地位。如第十六條規(guī)定：行政審訊院僉事以上各官，均不得兼任他項(xiàng)官職，亦不得為資政院參議院。進(jìn)而保證了行政審訊院的審訊人員與行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)沒(méi)有從屬的關(guān)系。第十七條規(guī)定：行政審訊院掌僉事、僉事以在任十年為俸滿(mǎn)，方準(zhǔn)遷出其他衙門(mén)官職。可見(jiàn)，行政審訊員的選任相比照較固定，除了在滿(mǎn)十年以后調(diào)動(dòng)外，實(shí)行任職終身制。這能夠比擬好地保證審訊人員獨(dú)立辦案，而不受其他權(quán)利的干預(yù)。但在該草案的其他條文的規(guī)定中，又有一些缺乏，比方第十三條規(guī)定：其牽涉行政官員枉法營(yíng)私者，一經(jīng)審查確實(shí)，由正副使聯(lián)銜奏參，請(qǐng)旨懲罰處置。對(duì)于行政官員枉法營(yíng)私的案件，審訊人員沒(méi)有權(quán)利直接判決，必須由皇帝來(lái)裁決。這樣的規(guī)定，使得皇帝把握了最高司法權(quán)，是對(duì)于三權(quán)分立原則的悖離。最后，行政審訊院的裁判方式。該草案規(guī)定采用會(huì)議制來(lái)裁決案件，行政審訊院裁判事件以會(huì)議決之，會(huì)議時(shí)以正使為議長(zhǎng)，副使為副議長(zhǎng)，凡議事可否以多數(shù)決之，如可否人數(shù)一樣，則由議長(zhǎng)決定。根據(jù)該草案第三條、第四條、第六條和第七條的規(guī)定，一般情況下，由掌簽事和簽事行使審訊權(quán)，而正使和副使一般不介入案件的審理。但第十二條又規(guī)定裁判案件必須以會(huì)議決定，正使和副使分別擔(dān)任議長(zhǎng)和副議長(zhǎng)，在意見(jiàn)相持的情況下，由議長(zhǎng)決定案件的裁決結(jié)果。這樣的規(guī)定，無(wú)疑使得正使和副使必須參加所有案件的審理，阻礙了作為審訊人員的掌簽事和簽事獨(dú)立行使審訊權(quán)。就精神方面而言，清末行政審訊院的籌設(shè)的成果更是無(wú)形且深切進(jìn)入的。首先(行政裁判院官制草案〕序言中就開(kāi)宗明義：用以尊國(guó)法、防吏蠹，似于國(guó)家整飭紀(jì)綱、勤恤民隱之至意不無(wú)裨益。且第一條規(guī)定：行政裁判院掌裁判行政各官員辦理違法致被控訴案件。這很清楚地表示清楚了至少在統(tǒng)治階級(jí)的意識(shí)中，已經(jīng)有利用行政裁判控制行政權(quán)利，制裁違法行政行為及保衛(wèi)人民合法權(quán)益的利益的觀念。更為明確的觀念，則以御史趙炳麟的奏議為代表。光緒三十三年〔1907〕,他在奏組織內(nèi)閣宜確定責(zé)任制度以為立憲之精神而免專(zhuān)權(quán)之流弊一折中建言：審計(jì)院及行政裁判院宜同時(shí)設(shè)立，軍民所以實(shí)握督責(zé)之機(jī)關(guān)者，曰檢查歲用，曰行政訴訟。審計(jì)院不立，則行政官之歲入歲出、借貸國(guó)債皆無(wú)人過(guò)問(wèn)，而財(cái)政上之責(zé)任弛矣；行政裁判院不立，則行政官之畸輕畸重、違犯憲法，皆無(wú)人評(píng)定，而法律上之責(zé)任馳矣。欲行責(zé)任制度必立監(jiān)督機(jī)關(guān)，宜照關(guān)旭三十二年編訂官制原案，將審計(jì)院及行政裁判院同時(shí)設(shè)立，以堅(jiān)國(guó)民之信服，以制行政之專(zhuān)橫，庶責(zé)任機(jī)關(guān)較為完備。這或許缺乏以反映清廷上下已達(dá)成這樣的共鳴，但是至少表示清楚行政裁判院的籌設(shè)已經(jīng)引起了朝野上下強(qiáng)烈的關(guān)注，從此之后，無(wú)論贊不贊成設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政裁判院，但行政裁判院和行政救濟(jì)制度這一事物已經(jīng)成為不可避免的話(huà)題。這也許是清末籌設(shè)行政裁判院給近代行政救濟(jì)制度的產(chǎn)生帶來(lái)的最大最深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)然，規(guī)定在預(yù)備立憲清單中的行政審訊院之設(shè)，還是引起了當(dāng)時(shí)議員們的批評(píng)。僅舉宣統(tǒng)二年〔1910〕一位署名為志伊齋的議員所著的(庚戌資政院議案草〕中的議論，即可知行政審訊院籌設(shè)之不完備。該書(shū)收有滄江所作的立憲九年籌備案恭跋一文，詳細(xì)對(duì)立憲預(yù)備進(jìn)行了評(píng)論。華而不實(shí)關(guān)于行政審訊院之設(shè)，評(píng)論道：又原案之例，每辦一事，先以厘定章程，次以公布章程，然后次以實(shí)行，獨(dú)于第六年有設(shè)立行政審訊院一項(xiàng)，而六年以前，于行政審訊法之制定，初未之及。若謂制定行政審訊法，即包舉于設(shè)立行政審訊院一項(xiàng)中，則其他諸項(xiàng)目，何皆不然？若謂無(wú)行政審訊法，而能夠設(shè)行政審訊院，則吾不解此院果何所據(jù)以審訊也？這一批評(píng)真是一針見(jiàn)血，無(wú)行政審訊之法，而設(shè)行政審訊之院，其操作性真是值得懷疑。除此之外，他還論道：又如設(shè)立行政審訊院，設(shè)立審計(jì)院，設(shè)立弼德院參謀大臣等事，凡事皆為獨(dú)立之以機(jī)關(guān)，又何待他機(jī)關(guān)之代辦者？此諸院與資政院同一律，而第二年第三年關(guān)于資政院事項(xiàng)皆注曰資政院辦,而此諸項(xiàng)則憲政編查館、會(huì)議政務(wù)處同辦,此不可解也。這一評(píng)論也很尖銳，即行政院的設(shè)置，究竟應(yīng)該由代表議會(huì)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)的資政院產(chǎn)生呢，還是由代表權(quán)利性質(zhì)的會(huì)議政務(wù)處憲政編查館產(chǎn)生，這恰恰接觸到了清末立憲中權(quán)利分配的問(wèn)題，從行政審訊院的籌設(shè)，即可見(jiàn)華而不實(shí)端倪。四、小結(jié)：清末籌備行政審訊院的歷史意義假如單從機(jī)構(gòu)發(fā)揮的效果來(lái)看，則清末籌備行政審訊院的實(shí)踐是失敗的，由于最終這個(gè)機(jī)構(gòu)也沒(méi)有成立。即使宣統(tǒng)三年〔1911〕未發(fā)生革命，行政審訊院如期設(shè)立起來(lái)了，但是在各項(xiàng)制度尚不全面，配套機(jī)制尚未落實(shí)的情形下，其能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者設(shè)立此機(jī)構(gòu)的初衷，也仍值得懷疑，上文滄江的評(píng)論只是指出其可行性缺乏的一端罷了。這種種的一切，其根本的原因在于當(dāng)時(shí)處于過(guò)渡時(shí)代，為了解決國(guó)內(nèi)國(guó)外的種種危機(jī)，清廷不得不進(jìn)行新政及立憲活動(dòng)，不能講完全是一場(chǎng)騙局。但時(shí)間倉(cāng)促，所以種種一切舉措都帶有急就章色彩，最終沒(méi)完成立憲的責(zé)任，建立完全的憲政國(guó)家，這一責(zé)任能夠講至今還在延續(xù)。處于劇烈的社會(huì)變革中，清廷有時(shí)無(wú)法順著事物發(fā)展本身的規(guī)律來(lái)進(jìn)行行政審訊院的設(shè)置和相關(guān)的立法，而只能依靠政治氣力，造成一個(gè)形式上的法律革新.所以，即使清末的行政審訊院籌設(shè)及(行政裁判院官制草案〕有上文所談到的種種弊病，但是其歷史意義卻是不容小覷的。在筆者看來(lái)，至少有下面幾點(diǎn)值得稱(chēng)道：其一，在中國(guó)歷史上初次提出行政救濟(jì)的形式，至少成就了一種不可逆轉(zhuǎn)的形式法制.形式并不意味著形同虛設(shè)，形式對(duì)本質(zhì)所起的作用是不言而喻的。①而且清末立憲時(shí)，在最重要的立憲文件中，始終將行政審訊院及相關(guān)法律列入華而不實(shí)，這就正式表示清楚清廷決意開(kāi)展行政救濟(jì)立法，并且始終將行政救濟(jì)與立憲問(wèn)題相提并論。即使在它的認(rèn)識(shí)上可能存在誤區(qū)，但是從此之后，行政救濟(jì)制度之必要成為正統(tǒng)的意識(shí)，進(jìn)而給以后此類(lèi)制度的成立奠定下一個(gè)基礎(chǔ)。其二，清末行政審訊院的籌設(shè)，使得行政審訊和行政救濟(jì)從傳統(tǒng)民刑事審訊中單列出來(lái)，成就了一類(lèi)新的審訊機(jī)構(gòu)，也成就了一種新的救濟(jì)形式。清代固然最終沒(méi)有能成立行政審訊院，但清統(tǒng)治者對(duì)于行政審訊與刑事、民事審訊之別是有清楚明晰的認(rèn)識(shí)的，如在宣統(tǒng)三年〔1911〕奕匡就上奏朝廷，以為官吏犯法應(yīng)視情事不同分由審訊廳或行政衙門(mén)受理以清行政司法權(quán)限，以為唯現(xiàn)行刑律所載官吏犯法各條，有純粹屬刑事審訊范圍者，亦有屬于行政審訊，或懲戒審訊范圍者，故同一觸犯現(xiàn)行刑律，而斷罪則從屬法曹，處分則向歸吏議，訊辦之情形既異，即制裁之方式方法各殊，是以臣館奏進(jìn)修正籌備事宜清單規(guī)定行政審訊院法，應(yīng)于本年公布。至文官、法懲戒各章程，均為官規(guī)內(nèi)重要之件，亦限于