一文弄懂城市更新、舊改、棚改、綜合整治和土地整備

一文弄懂城市更新、舊改、棚改、綜合整治和土地整備

城市更新是一種國際上普遍存在的城市改造現(xiàn)象，其概念是非常明確的，是一種將城市中已經(jīng)不適應現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)作必要的、有計劃的改建活動，是對城市中某一衰落的區(qū)域進行拆遷、改造、和建設，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質(zhì)空間，使之重新發(fā)展和繁榮。城市更新包含舊改，棚改，綜合整治

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舊改則屬于“舊房改造”，舊改的概念則產(chǎn)生得更早一些，人們對其了解多半來源于廣東省和國土資源部開展的部省合作：三舊改造，即“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊農(nóng)村”，如今人們也把狹義的“城市更新”稱為“舊改”。

舊改是政府引導，市場主導，即企業(yè)實施，方向是市場化、商品化。

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“棚改”，又稱棚戶區(qū)改造，是廣義上城市更新的一種方式。也可理解為危房改造，但是在深圳確切的應該說是老舊紅本小區(qū)的改造。針對的是“深圳市范圍內(nèi)使用年限在20年以上、存在住房質(zhì)量安全隱患、使用功能不齊全、配套設施不完善的老舊住宅區(qū)項目應當納入棚戶區(qū)改造政策適用范圍，不再采用舊城改造的方式進行改造”。只有符合上述條件，才可能納入棚改，這意味著，仍然會有大量的舊住宅區(qū)改造不納入棚改，留在舊改框架內(nèi)。

棚改是政府主導，國企實施，方向是政策化、保障化、公益性建設的主要是政府保障性住房。

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綜合整治：考慮城市發(fā)展彈性，在規(guī)劃期內(nèi)保留一定比例的城中村，合理有序開展深圳市城中村更新工作，逐步消除安全隱患、保障低成本空間、完善配套設施、提升環(huán)境品質(zhì)，實現(xiàn)城中村可持續(xù)的全面發(fā)展。

在綜合整治分區(qū)內(nèi)開展以綜合整治為主，融合輔助性設施加建、功能改變、局部拆建等方式的城中村更新(以下簡稱“城中村綜合整治類更新”)。通過微改造的繡花功夫，增加城中村內(nèi)必要的公共空間與配套設施，提升空間品質(zhì)，改善人居環(huán)境，加強住房保障。

綜合整治的城中村小區(qū)不拆除重建，只是優(yōu)化下空間，裝修提升居住環(huán)境品質(zhì)。

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另外還需要提及土地整備-整村統(tǒng)籌

土地整備-整村統(tǒng)籌：在深圳，城市更新與土地整備并列為城市土地二次開發(fā)利用的“兩架馬車”。而整村統(tǒng)籌可以說是二者取長補短后應運而生的新思路。

整村統(tǒng)籌就是拋棄了傳統(tǒng)的以房屋征收為主要手段的土地整備模式，以行政村（社區(qū)集體）為單位進行土地權屬調(diào)查，明確該村的土地權益。并通過撥付土地整備資金、留用土地、收益分成、物業(yè)返還等方式，實現(xiàn)政府、村集體及相關個人的利益分配。

一、城市更新歷史進展回顧

深圳市城市更新政策最初的雛形其實應該是在1986年。當時發(fā)布的《關于進一步加強深圳特區(qū)農(nóng)村規(guī)劃工作的通知》中，提及到農(nóng)村的舊城改造。

但從官方發(fā)布的政策文件上看，深圳早期的城市更新應起源于2004年，當時發(fā)布的《深圳市城中村改造暫行規(guī)定》正式開啟了舊改政策性文件的序幕，從而開始了大規(guī)模的城中村改造；隨后又于2007年出臺《關于推進深圳市工業(yè)區(qū)升級改造試點項目的意見》，目的是將工業(yè)用地也納入城市更新范疇中。這段期間一直被命為舊城改造。

直至2009年《深圳市城市更新辦法》正式發(fā)布后，“深圳市城市更新”這個名詞才開始使用，同時還提出了“拆除重建”、“綜合整治”、“功能改變”三類更新模式；從而達到改善環(huán)境、完善基礎設施配套、消除安全隱患之目的。

其后，相關部門陸續(xù)公布《深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計劃申報指引（試行）》、《深圳市城市更新單元規(guī)劃編制技術規(guī)定（試行）》、《城市更新單元規(guī)劃審批操作規(guī)則》等一系列操作流程，涉及到城市更新意愿征集、單元計劃申報、專項審批、實施主體確認、產(chǎn)權注銷等一系列規(guī)范化操作流程。

2012年，政府為解決在城市更新中遇到的各種具體問題，相繼出臺《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》，2014年發(fā)布《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》在此前已經(jīng)出臺工業(yè)樓宇符合一定條件可分割轉(zhuǎn)讓的優(yōu)惠政策基礎上，進一步允許一定規(guī)模拆除重建。

2016年10月15日深圳市政府簽發(fā)《深圳市人民政府關于施行城市更新工作改革的決定》288號文件，將城市更新審批權大部分由市下放到區(qū)級，同年11月深圳市規(guī)土委發(fā)布《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃的通知》，則明確了未來5年深圳市城市更新目標，進一步讓深圳市城市更新進入快車道。

同年12月市政府正式簽發(fā)《深圳市人民政府辦公廳印發(fā)關于加強和改進城市更新實施工作暫行措施的通知》，并于2017年1月1日出臺，正式實行“強區(qū)放權”。

2017年深圳市規(guī)土委出臺《深圳市關外各區(qū)拆除重建類城市更新單元舊屋村范圍認定辦法》以及《深圳市拆除重建類城市更新單元舊屋村范圍認定辦法（修訂稿）》，將符合條件的全市舊屋村納入范圍，為加快推進深圳市城市更新工作提供了政策上的支持。

2019年3月22日深圳市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2019-2025）》。

2018年6月1日,深圳市規(guī)劃國土委公布了《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目管理辦法(征求意見稿)》。

二、舊住宅改造難度大，僵局難破是應運而生的背景嗎？

城市更新在各方利益復雜的糾葛下，“拆不動、賠不起、玩不轉(zhuǎn)”這三難是市場主導中，開發(fā)商最無奈的表述。追溯其原因，意愿征集、拆遷補償是成為影響城市更新最大的阻礙。

按照2016年出臺的《暫行措施》強調(diào)，“因規(guī)劃統(tǒng)籌需要確有必要納入拆除范圍的零散舊住宅區(qū)，需由區(qū)政府組織開展前期工作，由區(qū)城市更新職能部門申報，權利主體的城市更新意愿應達到95%”。這幾乎一下子勒緊住諸多舊住宅小區(qū)改造項目的“脖子”，可謂舉步維艱。

有部分業(yè)界人士認為，政府并未對成片舊住宅區(qū)進行明確規(guī)定，雖然這個95%僅限定于零散舊住宅區(qū)，但既然政府對成片舊住宅區(qū)并沒有明確指出，那么成片舊住宅區(qū)也只能按照95%來操作。

三、棚戶區(qū)改造與城市更新的區(qū)別

隨著城市更新項目大量改造開發(fā)，在舊住宅區(qū)改造推進陷入缺乏合法有效的操作機制及簽約困局情況下。近年，在深圳城市更新領域催生了一個新名詞叫棚戶區(qū)改造。像棚改“中國第一難”的羅湖區(qū)“二線插花地”作為深圳棚改試點已是無人不知。目前列入棚改的還有寶安38區(qū)新樂花園、39區(qū)海樂花園，南山茶光地塊棚戶區(qū)已提上日程。

棚戶區(qū)改造主要是指對改造城區(qū)舊住宅和二線插花地，改善困難家庭住房條件而改造的活動，同屬于舊城改造范疇。

“棚戶改造”完全是針對去年以來國家強力推進的住房租賃市場發(fā)展戰(zhàn)略來的，深圳十三五計劃推出40萬套保障房，其中很大一部分是租賃房，如果沒有政策保障，大量的租賃房從何而來？現(xiàn)在明白了，主要就是從一部分比較破舊的老舊住宅區(qū)改造而來。因此，在舊住宅區(qū)范圍內(nèi)劃出一部分納入棚改，就是順理成章的事了。

棚改與城市更新二者之間雖同屬于舊城改造范疇，都是拆除重建，但執(zhí)行的是不同的法規(guī)政策，存在著本質(zhì)的區(qū)別，主要區(qū)別有以下幾點：

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工作目的的不同

深圳城市更新旨在完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，改善人居環(huán)境，推進土地、能源、資源的節(jié)約集約利用，目前主要以城中村、舊商業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)為重點。而此次棚戶區(qū)整治改造旨在消除二線插花地地質(zhì)災害隱患，改善片區(qū)居住環(huán)境，完善基礎設施配套和公共服務設施配套。

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運作模式不同

城市更新的運作模式是“政府引導，市場運作”，而棚戶區(qū)改造的運作模式是“政府主導，市場參與”。城市更新由開發(fā)商唱“主角”，屬于市場行為。而棚戶區(qū)改造政府不僅是責任主體，還要參與整體規(guī)劃設計，包括資金投入，相對而言推動執(zhí)行強度更大。

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歸還房屋類型不同

簡單的理解：棚改方向是政策性住房，舊改方向是商品性住房。

棚戶區(qū)改造采用“政府主導+國企實施+人才住房”的模式，以公共利益為目的，采取政府主導，以人才住房專營機構為主，其他企業(yè)可以參與的模式，改造方式以拆舊建新為主，搬遷安置住房以外的住宅部分全部用作人才住房和保障性住房。

舊改則遵循“政府引導、市場運作、公眾參與”的原則，改造方式包括綜合整治、功能改變和拆除重建，所建住宅除搬遷安置住房和按比例配建的人才住房、保障性住房外，全部用作商品性質(zhì)住房。

04強制性不同

棚改實施過程中，因涉及公共安全利益，對于少數(shù)不服從改造的，可以通過行政征收、行政處罰程序等強制執(zhí)行；舊改則完全遵循自愿原則，必須百分之百的業(yè)主同意方可拆除動工。四、拆遷補償方式不同

棚戶區(qū)改造由政府主導，這是因為棚戶區(qū)存在突出的公共安全隱患，危及人民生命財產(chǎn)安全，整治改造不存在以營利為目的商業(yè)開發(fā)。

市場行為的城市更新除了公共配套和公益貢獻，還存在“資本逐利”的空間。

棚戶區(qū)改造項目的貨幣補償按照《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》（市政府令292號）的規(guī)定執(zhí)行，產(chǎn)權調(diào)換按照套內(nèi)建筑面積1:1或建筑面積不超過1:1.2的比例執(zhí)行，允許增購不超過10㎡的建筑面積。

以棚改項目華富村為例，其拆賠比是套內(nèi)1：1或建面1：1.18二選一；可以低價9000元/平的價格加購13平；可購的上限是25平，另外的12平可以當時市場價的九折購買；

而城市更新的補償標準由項目實施主體與業(yè)主進行協(xié)商，并通過簽訂搬遷安置補償協(xié)議予以約定，沒有統(tǒng)一標準。參考目前大沖村和白石洲村的舊改拆遷補償，一般都是建筑面積1：1賠償，對于本地村民還會有些相應的優(yōu)惠條件。五、改造政策不同

城市更新與棚戶區(qū)改造雖同屬舊城改造范疇，但分別執(zhí)行不同的法規(guī)政策。

城市更新依據(jù)有《深圳市城市更新辦法》、《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》等相關文件；棚戶區(qū)改造依據(jù)有《廣東省人民政府關于加快棚戶區(qū)改造工作的實施意見》、《深圳市棚戶區(qū)改造項目界定標準》等相關文件，可適用免征部分稅費、融資諸多優(yōu)惠政策。

城市更新相關政策不適用于棚戶區(qū)改造，例如按照城市更新相關規(guī)定，要求申報區(qū)域達到一定規(guī)模、合法用地達到一定比例要求，而棚戶區(qū)改造無此類限制。

棚戶區(qū)改造政策主要適用于老舊住宅區(qū)，全市范圍內(nèi)使用年限20年以上，且滿足“存在住房質(zhì)量、消防等安全隱患”、“使用功能不齊全”、“配套設施不完善”這三個條件之一的，以及使用年限雖不足20年但按照《危險房屋鑒定標準》（JGJ125-2016）鑒定危房等級為D級的住宅區(qū)可以適用棚戶區(qū)改造政策。

而城市更新政策改造的范圍更廣，包括舊住宅區(qū)、舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、城中村和舊屋村等。舊住宅區(qū)申請拆除重建城市更新的，建筑物建成時間原則上應不少于20年，滿足條件的舊商業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)建筑物可放寬至15年的建成時間要求。

六、原建筑產(chǎn)權屬性不一樣

棚改的老舊小區(qū)多為紅本住宅小區(qū)，舊改的城中村多為歷史遺留違法建筑（小產(chǎn)權），村民手頭的多為歷史遺留違法申報單（因為顏色為粉紅色，也稱紅單，后續(xù)簡稱：歷史遺留單），歷史遺留違法建筑申報單，可以視為政府不認為建筑本身合法，但是可以認定產(chǎn)權人的一種房產(chǎn)證類型。

作為投資者可以通過歷史遺留單認定賣房的房主的所有權。投資者買過來后，舊改的開發(fā)商同樣是會認定房屋的實際所有人，簽訂拆遷補償協(xié)議后，會賠償紅本商品住宅。

七、整村統(tǒng)籌的總體思路

在深圳，城市更新與土地整備并列為城市土地二次開發(fā)利用的“兩架馬車”。而整村統(tǒng)籌可以說是二者取長補短后應運而生的新思路。

整村統(tǒng)籌就是拋棄了傳統(tǒng)的以房屋征收為主要手段的土地整備模式，以行政村（社區(qū)集體）為單位進行土地權屬調(diào)查，明確該村的土地權益。并通過撥付土地整備資金、留用土地、收益分成、物業(yè)返還等方式，實現(xiàn)政府、村集體及相關個人的利益分配。

整村統(tǒng)籌指以社區(qū)股份公司及其成員實際使用、空間集中成片的區(qū)域為實施對象的土地整備項目。整村統(tǒng)籌整備項目應當同時符合以下條件：①項目位于同一社區(qū)范圍內(nèi)；②項目范圍內(nèi)未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)的規(guī)劃建設用地面積不小于50000平方米。

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土地整備利益統(tǒng)籌政策的現(xiàn)實意義在于：

盤活原農(nóng)村集體土地資源，解決土地歷史遺留問題實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的收儲，補足公共配套、基礎建設欠賬以留用地方式取代貨幣補償，解決征地拆遷難題部分留用地開始走入集體資產(chǎn)交易，昭示土地整備利益統(tǒng)籌有實質(zhì)進展

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整村統(tǒng)籌與城市更新的區(qū)別：

簡單概括就是：整村統(tǒng)籌是以一個原農(nóng)村為單位進行土地整備利益統(tǒng)籌方法，是由政府主導。城市更新則是市場主導，這是最主要的區(qū)別。事實上，城市更新是合法用地必須滿足60%，土地整備的集體合法比例遠遠達不到城市更新的要求，所以沒辦法走城市更新的路徑，因此只有跟政府商量通過政府合法化村集體的部分土地，政府拿走一部分土地，通過這種方式盤活土地實現(xiàn)共贏。

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綜合整治=不拆除，裝修城中村

2019年3月22日深圳市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2019-2025）》。充分考慮城市發(fā)展彈性，在規(guī)劃期內(nèi)保留一定比例的城中村，合理有序開展深圳市城中村更新工作，逐步消除安全隱患、維護城市肌理、傳承歷史文脈、保障低成本空間、完善配套設施、提升環(huán)境品質(zhì)，實現(xiàn)城中村可持續(xù)的全面發(fā)展。

針對不宜拆除重建的城中村用地，以及現(xiàn)狀建筑質(zhì)量較好、現(xiàn)狀開發(fā)強度較高的城中村用地，以綜合整治為