印度自治學院的發(fā)展歷程、困境及展望

印度自治學院的發(fā)展歷程、困境及展望近年來,印度高等數育的發(fā)展做受世界矚目。2019年，印度高等教育在校生3740萬人，高等教育毛入學率為26.3%(1］,高等教育在校生人數為世界第二位，僅次于中國。印度高等教育的主體為大學的附屬學院，容納了80%的高校學生。印度附屬學院制度是仿效英國倫敦大學的制度而速立的，是指一所大學接納本地區(qū)的規(guī)模較小的高等教育機構作為自己的附屬學院，由大學制定附屬學院的教學計劃與教學大綱、指定教科書并組織考試、頒發(fā)學位的制度。這類依附在大學的學院被稱為附屬學院(AffiliatedColleges),具有附屬學院的大學則被稱為“附屬型大學"或“納附大學”(AffiliatingUniversities)?［2］發(fā)端于1857年的印度附屬學院制度歷經160多年,大大促進了印度高等教育快速發(fā)展，滿足了民眾對高等教育的迫切需求。但隨著附屬學院的發(fā)展，也出現了一些問題。首先，一所納附大學下面的附屬學院數量過多，最多的有700多所；其次，附屬學院缺乏學術、管理、財務的自主權，一直在低水平徘徊不前。印度解決這一問題的舉措是授予某些質量較高的附屬學院以自治地位，轉型為“自治學院"。20世紀70年代第一所自治學院建立。印度高等教育的主管機構大學撥款委員會(UniversityGrantsCommission,UGC)的自治學院認證名單顯示：至2019年12月19日，印度自治學院數量已經達到747所，分別附屬于109所大學，遍布25個邦。(3)無論是從印度還是從我國來講，關于自治學院的研究成果都不夠豐富。但是作為印度高等教育較為獨特的一種形式，這些日益增加的脫離納附大學的自治學院面臨哪些新的困境和問題，未來將如何更好地發(fā)展，仍然是一個值得關注和討論的議題，同時對我國高等教育中的獨立學院轉型發(fā)展也具有更要的借鑒意義。一、印度自治學院的發(fā)展歷程印度自治學院的建立與發(fā)展大體上經歷了四個階段。首先，印度科塔里委員會(KothariCommitlee)在1966年提出自治學院制度，第一次正式提出將附屬學院轉型為自治學院的設想。之后，大學撥款委員會在1973年制定了對自治學院的然立有實質性推動的指導方針和資助方式，自治學院在20世紀70年代開始逐步然立。后來，從1986年的《國家教育政策》開始，在進一步的政策建議和財政支持下，自治學院的發(fā)展日漸成型。2007年制定“十一五”計劃(2007—2012)之后，各邦自治學院的數量快速增加，初具規(guī)模。(一)自治學院設想的提出在附屬制度問題突出的背景下,科塔里委員會在1966年提交給印度政府的報告中首次提出了附屬學院發(fā)展的問題及其轉型褥求，委員會認為附屬制度導致效率低下，納的大學需要管理太多附屜學院,造成各類決策過程的延遲、課程內容過于老舊且不夠多元，影響了高等教育質量，拉大了印度與全球其他國家高等教育的差距。委員會建議逐步從附屬制度轉變?yōu)樽灾螌W院制度，將自治地位賦予那些優(yōu)秀的附屬學院，使其成為自治學院。自治學院的自治權包括錄取規(guī)定、課程設計、考試安排等。當然，這種自治的設想其實還是相當有限的，納附大學仍然負責統(tǒng)籌管理、學位授予等，如果自治學院運轉不順利還可以撤銷其自治地位。按照科塔里委員會的設想，大學章程需要納入"為自治學院提供認證”的內容，在第四個五年計劃(1969?1973)結束前，至少會產生50所頂尖的自治學院。［4］自比，自治學院的制度與計劃設想被正式提出。(二)自治學院的建立20世紀70年代初，印度強調學術自由，鼓勵創(chuàng)新變革及學術進步的呼聲很高，自治學院重新引起重視。1973年大學撥款委員會為自治學院的成立制定了具體指導方針，指出盡管附屬學院接納了80%的大學生，但在附屬制度下，學院缺乏學術自由。按照這一指導方針，自治學院脫離了原有大學的結構和體系，擁有一定程度的學術自治權，可以制定課程框架、教學方法、考核評估等。該指導方針還確定了提供財政支持的方式，建議所有大學設立自治學院。這標志著自治學院進入了實質性的建立階段。大學撥款委員會在自治學院計劃中提出了自治學院的辦學目標和特點：自治學院的目標是確定和制定自己的學習和課程大綱，并根據當地常要對課程進行重新設計；根據邦政府的政策制定錄取規(guī)則；更新評估學生表現、考試和公布排名的方法；使用現代教育技術工具達到更高的標準和更大的創(chuàng)造力；促進有益的實踐，例如造福整個社會的社區(qū)服務，推廣活動等項目。［5］該計劃還為選定的自治學院提供資金支持，且撥款僅提供給那些開設不少于六個學位項目的自治學院（其中兩個學位項目須為研究生課程）。1978年，馬德拉斯大學（TheMadrasUniversity）設立了第一所自治學院。⑹之后，政府和大學撥款委員會繼續(xù)支持并授予更多附屬學院自治權，推動自治學院及印度高等教育的發(fā)展。此后，自治學院慢慢增多。（三）自治學院制度的發(fā)展20世紀80年代，世界范圍內的新自由主義思潮蔓延到印度，印度開始推動教育私有化的發(fā)展。在此背景下,印度制定的《國家教育政策》（1986）中進一步提出授子學院自治權的建議，認為要大力發(fā)展自治學院，直到自治學院可以代替附屬學院，形成由自治學院和大學組成的高等教育新格局。但這不算強制性的法律條款，很多邦政府并未按此執(zhí)行。⑺1992年《行動計劃》（系《國家教育玫第》（1986）的修訂版，較為具體的各級教育計劃）中強調大學應該在邦政府同意下授予學院自治權，在大學撥款委員會的指導方針下，發(fā)揮其更大的活力。各邦要從相關法律層面進行審核，如果大學未能達到大學撥款委員會設立的最低標準，應仔細評估并通知邦政府，為學院提供相關設施且最好在"第八個五年計劃”期何解決這些問題。除制定自治學院認定標準和程序外，大學撥款委員會計劃每年為開設本科課程的自治學院提供4?6億盧比的財政資助，為開設本科和研究生課程的自治學院提供每年7億盧比的財政資助。根據這些條款，自1986年以來，又有7個邦的80所學院獲得了自治。1986年，在全國106所自治學院中，各邦自治學院數量分布不均，奈米爾納德邦、中央邦和安得拉邦等三個邦的自治學院有90所，所以接下來需要在其他邦繼續(xù)推廣實詼該計劃。雖然計劃建立500所自治學院的目標尚未完成，但1986年自治學院的數量已經達到20年前的四倍多。［8］1991年，大學撥款委員會委任了一個專家委員會負責審查自治學院計劃的實施情況并提出了一系列建議。1998年,大學撥款委員會修訂了具體指導方針，為新成立的自治學院提供實質性的財段援助，以幫助其開展有關提高自治學院學術水平的活動。（四）自治學院初具規(guī)模進入21世紀，自治學院的發(fā)展速度有所加快。為了加強監(jiān)管，大學撥款委員會不斷根據變化的高等教育發(fā)展形勢修訂自治學院的相關規(guī)定。2007年，大學撥款委員會制定了一套有關自治學院的指導方針,鼓勵各邦和大學在“十一五”計劃期間賦予至少10%的附屬學院自治地位，并規(guī)定為自治學院提供特別補助，以保證附屬學院向自治學院的轉型過渡。在2011年提出的“十二五■■計劃（2012—2017）中，大學撥款委員會還接受了一項質量提升倡議：為十年以上的自治學院提供頒發(fā)學位的權力。［9］大學撥款委員會在2011年《促進教育質量提高報告》還說明了自治學院的選取程序：首先，大學撥款委員會在每學年的九月和十月對有意愿申請自治地位的學院進行僮選，大學也可以推薦學院進行申請；然后，大學撥款委員會成立一個專家委員會來負責審查邦玫府和大學提交的符合要求的提案，大學撥款委員會主席還可以成立一個實地視察的專家委員會，以便能更好地考慮每項提議；獲準后，首次授予自治權的自治學院將有6年自治期限，6年后需再次接受審查。［10］納附大學在授予學院自治權時，必須審查學院的聲譽、課程和活動、學生和教師質量、學術成就、基礎設施、管理質量等。大學要給自治學院創(chuàng)造學術自由的環(huán)境，鼓勵其進行學術課程創(chuàng)新，且確保學院更新學習課程時必須遵守教學時數及內容標準。大學還負貢給自治學院學生頒發(fā)學位/文憑/證書并需要注明學院名稱等。［11J2018年，大學撥款委員會公布了最新的《自治學院條例》，規(guī)定了學院自治權的授予標準和自治學院的長期發(fā)展辦法。［12J2018年，印度共計672所自治學院，分別附屬千106所大學。［13）泰米爾納德邦、中央邦、安得拉邦和奧里薩邦比其他邦的自治學院數量多，各邦自治學院數量差距較大，但整體已經具備一定的規(guī)模。二、印度自治學院面臨的困境總體來看，自治學院在一定程度上促進了印度高等教育的發(fā)展，但是也存在不可忽視的問題。最主要的是自治學院的“自治”并不是完全的自治，而是在大學撥款委員會各種條例及納附大學各種規(guī)章之下的有限自治，這種有限的自治在學術、管理、財務三方面都紿自治學院的發(fā)展造成了不小的困擾。（一）學術自治的限制高等學校最為根本的原則就是學術自治，這是大學教師學術自由的保障。印度自治學院享有一定的學術自治權，如修改和更新課程、安排考試等權力。自治學院可以向學術委員會申請修改納附大學過時的專業(yè)課程內容等。由于印度高等教育的管理權力主要由各邦負責，所以印度各邦自治學院學術自治的范圍不盡相同，比如在一些邦，自治學院的學術委員會擁有未經大學批準即可修改課程的完全權力，但也存在一些地區(qū)如喀拉拉邦，根據大學撥款委員會的指導方針和喀拉拉邦立法議會的《大學法》（第三修正案）規(guī)定，授予自治學院的學術自治權范圍非常有限，納附大學仍然保持較大的控制權。大學撥款委員會的指導方針規(guī)定?納部大學應有權審查其自治學院的所有新課程。如果有證據表明課程標準或質量下降，則大學可以在經過審查并與大學撥款委員會協(xié)商后，幫助自治學院修改或取消此課程。”這種審查做法保障了自治學院的教官質量,但是如果大學不能負責任地按時審核（即《大學法》規(guī)定大學必須在30個工作日之內對自治學院的提議做出回應，否則自治學院該提議自動獲批），將會浪費自治學院的人力物力并挫傷其課程改革的積極性。調查顯示自治學院的教師和學生們更喜歡修訂后的課程，認為自治學院的修訂課程更加結構化,更容易理解，且比之前的課程具有更大的靈活性。但大學審查課程的延遲反應使自治學院改革動力減退，長比以往，學院的學術自治權將只會運用于對課程進行最少的、必要的重新設計之上。[14]盡管修訂課程是非常有必要也是富有成效的，但顯然不少自治學院的學術委員會為了降低修改課程的風險，不會輕易做出課程修訂的決定，大多數的課程修改都是越除老舊過時的材料并略微調整，修訂的幅度很小并且課程只做內容更新而不做初底修訂。在一些邦，即使自治學院的學術委員會擁有自行修改課程的權力，但學院并不都熱衷于修改課程，學院不希望因課程審交延遲或課程修訂出現問題而導致學院聲譽下降。所以，盡管自治學院的學術委員會擁有修訂課程的合法權利，但學院并未充分利用這種學術自治權。（二）管理自治的兩難學術權力與行政權力是高等學校的兩大權力，自主行使行政權力就是管理自治。自治學院的管理自治（AdministrativeAutonomy）主要指學院的自主管理，比如學生獎學金、入學錄取程序等辦法等主要是由學院的管理人員和教師參與并決定的。實際上，自治學院的行政權力也是有限的，也就是說盡管自治學院的管理人員與教師可以參與學院大部分的決策，但這不意味著自治學應擁有完全的管理自治權，其實，自治學院有限的學術自治是依賴學術委員會和研究委員會合作行使管理自治權完成的。每個自治學院都設有研究委員會，他們負責為學院課程擬定課程大綱、創(chuàng)新教學方法，向學術委員會提名專家組以任命考官，協(xié)調院系的教學、研究、推廣等L切學術活動。同時，研究委員會可以向學術委員會提出符合學院利益及符合國家要求的建議。收到研究委員會的提議后，學術委員會將分析并決定將提議交至納附大學，提議獲準后便實施。所以，學術自治是遹過委員會自下而上的管理自治而體現的。自治學院的人員招聘及學費設置集中體現了其管理自治的兩難。在人員聘任方面，自治學院中大部分教師資歷一殖，但因為自治學院教師的合同簽訂比較靈活，學院教學質量較好的教師往往會留意進入大學執(zhí)教的機會，這導致自治學院難以保證教師隊伍的穩(wěn)定，流動較為頻繁。另外，自治學院教師可以參與學院大部分的決策，這在一定程度上增加了學院管理自治的負擔和難度。在學費設置方面，各邦的自治學院的管理不盡相同，一些自治學院擁有開設部分自費課程的權力，一些自治學院完整保留了附屬制度下的學費結構，學費結構仍都在大學的網站上發(fā)布，大學可以查看到任何嚴重違反規(guī)定費用的學院。難以自行調整學費的自治學院可能會出現資金運轉困難等情況。但設置學費的自主權又是拿一發(fā)而動全身的問題，因為財務自治巳經超越了自治學院自身管理的范疇。所以在學費問題上，自治權的范圍規(guī)定使自治學院的行政管理處于進退兩難的境地。（三）財務自治的矛盾雖然，大學撥款委員會在附屬學院轉型為自治學院時會特別給以資助，但資助只是一次性的。由于學生人數不多，學費有限，因而多數自治學院資金都比較緊張，而財務自治權（FinancialAutonomy）的缺失給學院的運轉帶來更多的困難。比如在基礎設施方面，擁有設備齊全的圖書館等基本設施是保證學院得以自治的基礎條件。自治學院每六年都要接受一次評估，評估不過關可能會導致其地位被撤銷，所以管理層不得不重視基礎設施的情況。而圖書館和實驗室這類基礎設施都需要維護，學院每年還要撥付一定的基礎設施維護款項。另外，資金問題甚至影晌到學院的考試、學術研究等活動。由于資金缺乏，自治學院的老師經常一職多責，除本職工作外，還要額外參與評估、考試等文書工作。這與他們的教研、科研工作相沖突，甚至對其本職工作造成了租礙。盡管學院管理層意識到了這個問題，但由于學院沒有財務自治權，且管理自治權也受限，因此無法雇用新的行政人員來幫助教師橫行這些額外的職責。財政壓力加重了這些自治學院的負擔，學院希望從邦政府那里獲得更多的資金。但鑒于邦財政狀況不穩(wěn)定，而且印度政府部門的效率極低，申請邦政府分配的額外資金注定是一個漫長的過程。其實，自治學院的行政人員及師生對附務自治權的態(tài)度比較矛盾。一方面，自治學院希望擁有一定的附務自主，以便進行靈活的資金分配，保障基礎設施的運轉、教職員招聘和學院日常的學術活動等；另一方面，自治學院擔心一旦被賦予財務自治權，學院無法完全負擔所需資金，因為財務自治之后邦政府將不再負責自治學院的教師工資，這就導致自治學院將開設更多定價較高的自費課程，這不僅可能危及教育質量，也會使教師失去樵定收入的保障。還有，如果一旦放開財務自治權，可能會導致自治學院靠收取高昂的學費維持運營，從而使經濟背景較弱的學生被拒之門外，這顯然不利于社會公平。綜上所述，自治學院在學術自治、管理自治和財務自治三方面的問題，具體表現在自治學院課程改革審核耗時、改革動力小，學術自治權因執(zhí)行障礙未能充分發(fā)揮；自治學院人員聘任中存在教師流動性大、全員參與決策導致管理難度增加等問題，自治學院是否能自主設置學費標準也超越了管理自治權的范疇；基礎設施維護、教職人員工資及招募資金分配不可控，導致人力不足影響工作效率，但還需謹慎衡量財務自治權的賦予問題。以上三個方面的問題反映出自治學院的發(fā)展處于不可忽視的困境中。所以，未來的自治學院應如何發(fā)展、如何更好地行使自治權將變得尤其重要。三、印度自治學院的未來展望印度自治學院經歷四十多年的發(fā)展，對印度高等教育起到了積極的作用，但現在自治學院發(fā)展可以說面臨很多困難，需要進行根本性地改革。結合印度自治學院的改革發(fā)展和實踐探索，未來印度可以采取以下舉措。（一）改革認證監(jiān)管條例，試點納附大學自行認證自治學院目前，自治學院的生管條例新由大學撥款委員會制定頒布，納附大學在附屬學院獲得自治地位上沒有發(fā)言權。附屬學院數量龐大，分布廣泛。2014年印度共有677所大學，37204所附屬學院。［15］但是申請成為自治學院的附屬學院都需要大學撥款委員會下設的專家委員會實地考察，專家委員會很難在較短時間內完成這么多學院的實地考察任務，認證效率并不能滿足政府、大學及附屬學院的需求，導致很多學院無法及時參加并獲得自治地位，限礙了一批優(yōu)秀的學院成為自治學院。針對這一自治學院發(fā)展的最大障礙，印度可以設想改革認證監(jiān)管條例，試點納附大學自行認證自治學院的舉措。印度需要改革認證監(jiān)管條例，簡化認證程序，比如國家認證與評估委員會授予A+或A++的附屬學院以及開設了研究生課程并擁有豐富研究成果的學院可以直接申請,無需經過常規(guī)審查認證程序即可直接授予其自治珀位。這不僅能減少一定的認證工作正，還能吸引更多卓越的學院加入自治學院行列，不僅增加了自治學院數量，而且提高了自治學院的整體質量。另外，可以試點將認證權力下放給納附大學，由大學評定認證附屬學院能否獲得自治地位。大學對其附屬學院要比大學撥款委員會更加了解，且對附屬學院的管理本來就是大學的職費。鑒于大學質量參差不齊的狀況，可以先開展試點，讓那些實力推厚的納附大學先行試點，取得經驗后再行推廣。大學撥款委員會和具有認證資質的大學要避免因審查認證的標準門檻太高或工作量太大而使一些優(yōu)秀的學院對申請事宜望而卻步。（二）邦政府、納附大學與自治學院形成緊密的合作伙伴關系由于自治學院的具體事務是由邦政府負責，中央政府只起指導作用，如果想盡快解決自治學院在學術自治、管理自治和財務自治三方面自主權不足的問題，邦政府、納附大學與自治學院之間要是立更加互助互信的關系，成為緊密的合作伙伴。邦政府在對待自治學院事務時應當改變從全盤管理的方式，既要保障給予學院充足的經費以支持其基礎設施及各項工作正常運轉，又要將一定的學術自治、管理自治及財務自治的權力下放紿自治學院，使學院不再像附屬學院一樣過于依賴納附大學。納附大學要對自治學院的學術事務L如既往地進行指導，甚至比過去還要付出更多。要根據自治學院的既有優(yōu)勢以及發(fā)展戰(zhàn)略，引導自治學院進行合理的學術定位。自治學院要接受政府的宏觀