公共事業(yè)管理的原則目標(biāo)和職能課件

第三章公共事業(yè)管理的原則目標(biāo)和職能

第一節(jié)公共事業(yè)管理的基本原則一、公眾為本原則（公共性本質(zhì)特征最集中的反映）以人為本：以人民為本與以公民為本，為人民服務(wù)與為公民服務(wù)“人民”與“公民”“人民”的三個(gè)義項(xiàng)：第一是指共同體整體，如“中國(guó)人民”，比如對(duì)美帝、日本侵略者、外部的敵人說“中國(guó)人民”時(shí)就指一種整體；第二就是成員全體，所有的每一個(gè)人，以個(gè)人為基礎(chǔ)，把所有成員包含在一起；第三，整體或者全體中的部分，“人民”被使用的時(shí)候常常指其中一部分，用一部分借指整個(gè)整體。

第一個(gè)義項(xiàng)指的是民族共同體，超越個(gè)人，但很多時(shí)候直接或間接地指共同體的最高利益，經(jīng)常是指主張某種權(quán)利和某種正當(dāng)性的時(shí)候，以“人民”為基礎(chǔ)；第二個(gè)義項(xiàng)是共同體所有成員相加的全體，以“個(gè)人”為基礎(chǔ)，跟“國(guó)民”所指的對(duì)象是相同；第三個(gè)義項(xiàng)是一部分被明確排除，另外一部分代表整體。

大家都是人民，但是誰也不是人民；每個(gè)人都有成為“公民”的機(jī)會(huì)，但不是每個(gè)人都具有成為“人民”的機(jī)會(huì)。我們是人民?？墒恰叭嗣瘛辈皇俏覀冎械摹罢l”。“人民”就是我們所有人，但是我們?nèi)魏稳硕疾荒茏苑Q“人民”。在這樣的僵局里面，一個(gè)特殊身份的人才有資格做代表，一個(gè)領(lǐng)袖、一個(gè)特殊的話語權(quán)、黨負(fù)責(zé)人、國(guó)家代表。代表機(jī)制就這樣發(fā)生了?！叭嗣瘛钡母拍钍侵v特殊主義，“公民”是講普遍主義，“人民”講特殊主義概念，一定要一些人跟另外一些人區(qū)分出來，這個(gè)區(qū)分就沒有辦法是“人人”，只是其中的一些特定的具有特殊出身的人。走向公民社會(huì)邁進(jìn)公民社會(huì)，意味著，我們的社會(huì)從“人民”概念主導(dǎo)的身份體制，走向一個(gè)“公民”概念主導(dǎo)的身份體制，其間，我們大致具備條件，讓每一個(gè)人有更多的機(jī)會(huì)，跟他人進(jìn)行自愿的結(jié)合。公民社會(huì)要解決的就是個(gè)人能跟其他人按照自己的意愿進(jìn)行組合。中國(guó)的社團(tuán)組織，從1988年統(tǒng)計(jì)的4000個(gè)到1998年的16萬個(gè)，到2008年有了40萬個(gè)，社團(tuán)組織的行程，這是邁向公民社會(huì)的必經(jīng)之路，而社團(tuán)與社團(tuán)之間形成網(wǎng)絡(luò)，這就是一個(gè)公民社會(huì)?！叭嗣瘛钡母拍钤诮裉旌芏嗟膱?chǎng)合、語境中有它的使用價(jià)值，尤其是涉及到民族、國(guó)家利益，主張某種正當(dāng)性時(shí)。但是，公民時(shí)代的來臨是一個(gè)趨勢(shì)、一種潮流?！氨蝗嗣瘛钡臅r(shí)代逐漸過去了，2008年邁進(jìn)公民社會(huì)，這不是一個(gè)“被公民”的時(shí)代，是每個(gè)人主動(dòng)當(dāng)公民的時(shí)代。

以公眾為本公眾為本：公共的事業(yè)、全體社會(huì)公眾的共同利益必須以維護(hù)和提高公眾利益為管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿必須以公眾的特點(diǎn)和需要水平為依據(jù)進(jìn)行管理以維護(hù)和提高公眾利益為基本要求激勵(lì)管理者的積極性（價(jià)值取向：倫理，“公共精神”）案例：“動(dòng)車組緣何屢招“夭折”命運(yùn)：“貴族車”“公差車”（廣州東至上海南的Z83軟臥下鋪的票價(jià)為656元，比淡季時(shí)的飛機(jī)票價(jià)還高；京福動(dòng)車組軟臥1185元）；動(dòng)車票價(jià)制定沒有賦予公眾參與的權(quán)利；票價(jià)制定基本上是發(fā)改委與鐵道部門聯(lián)手閉門作業(yè)。大公報(bào)：武廣高鐵成“貴鐵”本該屬國(guó)民福利，高鐵列車不能強(qiáng)迫百姓高消費(fèi)

看不到希望的希望小學(xué)二、服務(wù)原則（公共事業(yè)管理的基本理念和態(tài)度）管制還是服務(wù)?服務(wù)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共（事業(yè)）管理，必須尊重公眾的基本權(quán)利尤其是自利權(quán)利；公共事業(yè)的社會(huì)性、公共性要求充分發(fā)揮社會(huì)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治（自我管理、自我服務(wù)）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)區(qū)別在于強(qiáng)制的根本不同。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不缺少計(jì)劃，而是人們能夠以一種自由選擇方式，自由制定個(gè)人和企業(yè)的計(jì)劃。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)也不是計(jì)劃本身問題，而是這種強(qiáng)制程度非常高。

基本理念和態(tài)度：本質(zhì)是服務(wù)而非管制，管制服從于服務(wù)，“服務(wù)”是公共事業(yè)管理的內(nèi)核和基礎(chǔ)高層管理機(jī)構(gòu)（宏觀層面）：制定政策和法規(guī)，為服務(wù)創(chuàng)造良好條件中低層管理機(jī)構(gòu)：面向社會(huì)，提供直接而具體的優(yōu)質(zhì)服務(wù)和公共產(chǎn)品，增強(qiáng)公共服務(wù)對(duì)公眾需求的反應(yīng)力“3E”經(jīng)濟(jì)（Economy）:表示投入成本的最小化程度，即在維持特定水平的投入時(shí)，盡可能降低成本或充分使用已有的資源已獲得最大和最佳比例的投入。經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)考察的是成本與投入之間的關(guān)系。

效率（Efficiency）：表示在既定的投入水平下使產(chǎn)出水平最大化或在既定的產(chǎn)出水平下使投入水平最小化。效率指標(biāo)一般通過投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系來衡量。

效益（Effectiveness）：表示產(chǎn)出最終對(duì)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的影響程度，包括產(chǎn)出的質(zhì)量、期望得到的社會(huì)效果、公眾滿意程度等。效益指標(biāo)一般涉及到產(chǎn)出與效果之間的關(guān)系。

政府有義務(wù)去豐富民眾的文化生活嗎？

追求娛樂上的享受和精致的生活方式，是民間社會(huì)的事，不是政府的事?，F(xiàn)在，春節(jié)聯(lián)歡晚會(huì)辦得怨聲載道。根本上就在于，建立政府的目的，不是讓它來提供娛樂。在有道的共和之邦，不該設(shè)立國(guó)家劇團(tuán)、國(guó)家大劇院、不該將演員國(guó)有化并分級(jí)。國(guó)家的任務(wù)不是去抓革命促生產(chǎn)，更不是發(fā)展文藝。生產(chǎn)與文藝都是民眾自己的事。如果一個(gè)地方的文藝生活還要政府去繁榮，這說明追求幸福的自由極其短缺。政府的職責(zé)是創(chuàng)造一種社會(huì)條件和制度保障，在這樣的社會(huì)中，人們和平共處，自由地去發(fā)現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)自己的潛能，去追求各自的享受、各自的幸福。一切不違法的，不傷害他人的幸福追求，政府都無權(quán)禁止。人類建立政府的目的不是讓政府給每個(gè)人供應(yīng)幸福，而是保障每個(gè)人追求幸福快樂的權(quán)利。追求幸福不是政府的權(quán)利，而是屬于每個(gè)人的、自明的、不可讓渡的、不可剝削的天賦權(quán)利。美國(guó)政府的疫苗安全責(zé)任作為社會(huì)管理者，政府應(yīng)脫離于商業(yè)利益之外做為關(guān)系到民眾普遍安全、尤其是關(guān)系到兒童健康甚至生命的疫苗生產(chǎn)，美國(guó)政府當(dāng)然有能力把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)回收，由政府自己來做。但是美國(guó)政府沒有這樣做，而是在加大了對(duì)疫苗生產(chǎn)監(jiān)管的同時(shí)，建立起了完善的救濟(jì)體系。這樣政府就避免了一面是市場(chǎng)參與者，一面又是市場(chǎng)規(guī)則制定者的雙重身份。而一旦疫苗消費(fèi)者與疫苗生產(chǎn)者之間發(fā)生糾紛的時(shí)候，他的救濟(jì)措施也就格外具有公信力。作為公眾服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)盡量保護(hù)社會(huì)弱者的權(quán)益當(dāng)孩子遭遇問題疫苗，因?yàn)樽⑸湟呙缫鸩涣挤磻?yīng)，甚至危害身體健康的時(shí)候，首先要全力救治和解決孩子的治療費(fèi)用，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。而單個(gè)受害者和家庭對(duì)于龐大的疫苗生產(chǎn)企業(yè)來說，無疑處于劣勢(shì)地位。在救治和求償問題上，就需要政府介入，維護(hù)弱者的權(quán)益。美國(guó)政府建立救濟(jì)體系時(shí)，完全可以通過疫苗消費(fèi)者分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)（完善相關(guān)的保險(xiǎn)措施，讓消費(fèi)者投保）來保護(hù)受害者，也可以選擇讓生產(chǎn)企業(yè)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)籌集賠償基金。美國(guó)政府選擇了后者。

第二節(jié)公共事業(yè)管理的目標(biāo)（二）公共事業(yè)管理目標(biāo)的特征公共事業(yè)管理目標(biāo)是整體性與可分性的統(tǒng)一小平同志實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的“三步走”戰(zhàn)略與小康社會(huì)公共事業(yè)管理目標(biāo)是先進(jìn)性與可行性的統(tǒng)一目標(biāo)的前瞻性，目標(biāo)偏高或偏低，“人有多大膽，地有多大產(chǎn)。一個(gè)蘿卜千斤重，兩頭毛驢拉不動(dòng)”（大躍進(jìn)時(shí)期的生產(chǎn)口號(hào)，是一種嚴(yán)重脫離客觀實(shí)際的浮夸口號(hào)。當(dāng)年廣西某縣曾以餓死一半人口的代價(jià)換來了畝產(chǎn)十三萬斤的光榮稱號(hào)）公共事業(yè)管理目標(biāo)是原則性與靈活性的統(tǒng)一因事設(shè)崗與因人設(shè)崗、特事特辦、對(duì)事不對(duì)人與對(duì)人不對(duì)事；“一國(guó)兩制”（這是鄧小平為解決臺(tái)灣問題而提出來，其基本內(nèi)容是，在一個(gè)中國(guó)的前提下，國(guó)家的主體堅(jiān)持社會(huì)主義制度；香港、澳門、臺(tái)灣是中國(guó)不可分割的組成部分，它們保持原有的資本主義制度長(zhǎng)期不變，在國(guó)際上代表中國(guó)的只能是中華人民共和國(guó)政府。）公共事業(yè)管理目標(biāo)是明確性與模糊性的統(tǒng)一越是近期的目標(biāo)，越要求明確具體，中遠(yuǎn)期目標(biāo)則允許帶有一定的模糊性、允許一定程度的伸縮性或彈性二、公共事業(yè)管理目標(biāo)的分類1、以實(shí)施時(shí)間的長(zhǎng)短為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分：目標(biāo)體系——長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)（10年以上）、中期目標(biāo)（5級(jí)年左右）、中長(zhǎng)期目標(biāo)（5至10年）、短期目標(biāo)（年度工作計(jì)劃）、中短期目標(biāo)（1至5年）、當(dāng)前目標(biāo)（1月、1季或半年）、具體目標(biāo)（某一次操作目標(biāo)）2、以性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分：定性目標(biāo)（側(cè)重質(zhì)的描述）、定量目標(biāo)與目標(biāo)管理（管理合格率指標(biāo)、公共產(chǎn)品的數(shù)量和公共服務(wù)數(shù)量、公共事業(yè)產(chǎn)品等級(jí)、公共投稿的經(jīng)費(fèi)目標(biāo)等）3、以層次為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分：高層目標(biāo)（戰(zhàn)略性、綜合性、預(yù)見性，政府決策層）、中層目標(biāo)（指導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性和經(jīng)營(yíng)性，地方政府和一些大型的非政府組織）、基層目標(biāo)（執(zhí)行性、操作性、基礎(chǔ)性）4、以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分：一般管理目標(biāo)（要素管理目標(biāo)，如對(duì)人、財(cái)、物、時(shí)間、信息的管理）、具體工作目標(biāo)（某一類或某一項(xiàng)具體公共事業(yè)在一定時(shí)空內(nèi)的應(yīng)達(dá)到的預(yù)期結(jié)果）、領(lǐng)導(dǎo)工作管理目標(biāo)（領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)、管理工作的科學(xué)化和民主化、領(lǐng)導(dǎo)人員素質(zhì)培養(yǎng)和提高）一、計(jì)劃職能（一）概念：是指公共事業(yè)管理者或管理機(jī)構(gòu)在計(jì)劃方面所承擔(dān)的職責(zé)和所發(fā)揮的作用，具體指合理地選擇和確定管理目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)的辦法.（What、How、Who:預(yù)先決定做什么，如何做，誰去做）1、制定公共事業(yè)管理目標(biāo)和為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而必須作出的種種選擇。2、在一定的法律法規(guī)范圍內(nèi)，舍去某些選擇，制定公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)的工作程序。公共事業(yè)管理計(jì)劃職能的基本構(gòu)成：

計(jì)劃目標(biāo)和如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為此必須有什么樣的組織結(jié)構(gòu)需要什么樣人員，何時(shí)需要怎樣更有效的領(lǐng)導(dǎo)組織成員提供控制活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)這幫助知道這關(guān)系到如何領(lǐng)導(dǎo)為了確保計(jì)劃的成功1、可以彌補(bǔ)不肯定性和變化帶來的問題，使公共事業(yè)管理活動(dòng)沿著既定的目標(biāo)進(jìn)行（由于所有外在條件或發(fā)展趨勢(shì)的不確定性）2、使公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的人員將注意力集中于組織目標(biāo)3、提高公共事業(yè)管理的合理性和效率4、有利于公共事業(yè)管理活動(dòng)的控制（二）公共事業(yè)管理計(jì)劃的必要性（三）制定計(jì)劃的步驟長(zhǎng)期計(jì)劃（指導(dǎo)管理性）：實(shí)施時(shí)間在三年或三年以上的計(jì)劃，主要由高層管理機(jī)構(gòu)或高層管理人員承擔(dān)制定任務(wù)。需要考慮以下因素：1、要明確目標(biāo)，即哪些是需要做的，哪些是可以或必須舍去的；2、對(duì)本部門或機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況，以及相關(guān)的外部情況有必須的了解；3、了解哪些路徑最適宜完成所要確定的目標(biāo)；4、知道哪些人適宜承擔(dān)計(jì)劃任務(wù)，并能制定出相應(yīng)的工作日程表；5、可以設(shè)計(jì)出反饋的機(jī)制和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)）短期計(jì)劃：實(shí)施年限為一年或更短的計(jì)劃，主要由中、低層管理人員承擔(dān)。短期計(jì)劃要求更注重實(shí)際過程的實(shí)施，時(shí)限越短，目標(biāo)越具體、越細(xì)化，越注重實(shí)際操作并要求盡快完成。

（四）公共事業(yè)管理計(jì)劃的種類二、組織職能1、基本內(nèi)涵：是指為了達(dá)到公共事業(yè)管理的目標(biāo)，把所必需的各種業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行組合分類，把監(jiān)督每一類業(yè)務(wù)活動(dòng)所必需的權(quán)力授予主管這類工作的主管人員，規(guī)定公共事業(yè)管理組織活動(dòng)中上下左右的協(xié)調(diào)關(guān)系。管理人員所擔(dān)負(fù)的角色及承擔(dān)的任務(wù)分層：由高級(jí)管理人員承擔(dān)的組織職能，目的是實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)管理的某一宏觀的管理目標(biāo)，被稱為“組織”（Organizing）。由中、低層管理人員完成的組織職能，即在具體運(yùn)行層面上，根據(jù)現(xiàn)有資源和約束對(duì)宏觀管理目標(biāo)進(jìn)行細(xì)分，被稱為“重組”（Reorganizing）組織職能的基本構(gòu)成要素：確定組織目標(biāo)、部門劃分和授權(quán)管理幅度與管理層次：成反比關(guān)系，管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越小。大學(xué)與學(xué)院：只設(shè)立必要的管理層次（一般4個(gè)）；實(shí)行逐級(jí)指揮、逐級(jí)負(fù)責(zé)制；實(shí)行分權(quán)管理。2、組織工作的基本步驟確定公共事業(yè)管理的目標(biāo)根據(jù)目標(biāo)擬定出分目標(biāo)或派生目標(biāo)、政策和計(jì)劃對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所必需的管理工作加以確認(rèn)和分類根據(jù)可用的人力物力和利用這些資源的最優(yōu)方法來劃分各種管理工作授予各部門的負(fù)責(zé)人執(zhí)行這些管理工作所必要的職權(quán)通過職權(quán)關(guān)系和信息系統(tǒng)把這些部門上下左右聯(lián)成一體3、公共事業(yè)組織工作中的授權(quán)：通過一定方式將一部分權(quán)力授予下級(jí)及非政府組織，從而構(gòu)成有效的公共事業(yè)管理的組織形式。授權(quán)原則：第一，按預(yù)期成果授權(quán)。（按照目標(biāo)與計(jì)劃來設(shè)置職位，并把權(quán)力授予有能力完成計(jì)劃實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的人）第二，明確劃分每一部門職能界限原則。（各部門目標(biāo)、管理業(yè)務(wù)、所授權(quán)力、相互關(guān)系的界限清楚，責(zé)任明確）第三，明確職權(quán)原則。（每一部門每個(gè)管理人員在其職權(quán)范圍內(nèi)作出決策）第四，職權(quán)絕對(duì)性原則。（上級(jí)對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)工作的授權(quán)和委派職責(zé)，以及下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)都是絕對(duì)的）第五，職權(quán)與職責(zé)一致原則。（執(zhí)行任務(wù)的決定權(quán)（職權(quán)）與完成任務(wù)的義務(wù)（職責(zé)）必須一致）4、公共事業(yè)管理的主要組織形式第一，根據(jù)公共事業(yè)的基本內(nèi)容確定的組織形式：科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育，以及城市公用事業(yè)如水、電、煤氣、公共交通、郵政通訊，另外還包括計(jì)劃生育等。優(yōu)點(diǎn)：一是能比較有效地滿足公共對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要；二是與公共基本生活密切相關(guān)，能比較容易地得到公眾的理解和支持；三是形成一定的組織形式必然需要相應(yīng)的管理人員和專業(yè)人員，由此增加了就業(yè)機(jī)會(huì)。缺點(diǎn)：過于專業(yè)化的部門劃分會(huì)與其他方法劃分部門協(xié)調(diào)的困難，甚至公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部也會(huì)出現(xiàn)公共目標(biāo)區(qū)分的困難而給實(shí)際工作帶來不便。（西南地區(qū)干旱的責(zé)任追問：水利、農(nóng)業(yè)主管部門、地方政府）第二，根據(jù)地域確定的組織形式。優(yōu)點(diǎn)：能保證和促進(jìn)地區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展，提高管理效率，更好地提供適應(yīng)本地區(qū)民眾需求特點(diǎn)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。缺點(diǎn)：容易造成地區(qū)內(nèi)不同社區(qū)提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量差異與不公平。三、協(xié)調(diào)職能基本含義：是指為了公共事業(yè)管理的目標(biāo)，在一定的范圍如組織或群體運(yùn)動(dòng)中將不同的力量組合起來，是公共事業(yè)管理的過程中各個(gè)主體功能的有機(jī)結(jié)合，以向公眾提供最好的公共事業(yè)產(chǎn)品。協(xié)調(diào)職能所要解決的重要關(guān)系：具體執(zhí)行的人和最終結(jié)果之間的關(guān)系、個(gè)人與組織的關(guān)系、個(gè)人之間的關(guān)系、組織內(nèi)部各部門之間的關(guān)系、組織內(nèi)部與外部的關(guān)系協(xié)調(diào)中的溝通：信息傳遞與反映