論我國(guó)私人承擔(dān)行政任務(wù)的行政法規(guī)范模式選擇的論文

論我們國(guó)家私人承擔(dān)行政任務(wù)的行政法規(guī)范模式選擇的論文論我們國(guó)家私人承擔(dān)行政任務(wù)的行政法規(guī)范模式選擇由私人承擔(dān)行政任務(wù)，自20世紀(jì)中后期在德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家陸續(xù)展開，私人得以從事行政活動(dòng)，并承擔(dān)公法上的法律責(zé)任。德國(guó)圍繞著瘦身國(guó)家、行政的現(xiàn)代化等改革，在航空管制、鐵路、郵政、通信、社會(huì)給付等領(lǐng)域采取私化〔privatisierung〕措施，并引發(fā)行政法上組織、財(cái)政、程序、救濟(jì)等方面的制度變革和理論革新[1]；在法國(guó)，地方分權(quán)、部門分權(quán)等改革推動(dòng)了私人承擔(dān)行政任務(wù)的出現(xiàn)[2]。德國(guó)和法國(guó)為了適應(yīng)行政任務(wù)的擴(kuò)大采取了私化措施，而在我們國(guó)家由私人承擔(dān)行政任務(wù)也不鮮見，但這種利用私人的能力完成行政任務(wù)的現(xiàn)象，給我們國(guó)家行政法帶來(lái)的問題尚未得到充分的認(rèn)識(shí)和探討。按照行政法的價(jià)值目標(biāo)，將私人承擔(dān)行政任務(wù)納入行政法的規(guī)范，以使其不偏離公共目的，并使可能的權(quán)利侵害得到救濟(jì)，這是我們國(guó)家行政法針對(duì)私人承擔(dān)行政任務(wù)應(yīng)當(dāng)具有的功能。但我們國(guó)家行政法理論的傳統(tǒng)視角以舊有制度和傳統(tǒng)行政結(jié)構(gòu)為前提，使得私人承擔(dān)行政任務(wù)被隔離在行政法通常的概念和體系之外，很難期待可以從中本文由論文聯(lián)盟http收集整理實(shí)現(xiàn)規(guī)范私人承擔(dān)行政任務(wù)的功能，這時(shí)比較法的視角就變得十分重要。德國(guó)和法國(guó)都將私人承擔(dān)行政任務(wù)納入了行政法的規(guī)范，但兩國(guó)采取了不同的規(guī)范模式。我們分析兩國(guó)模式的法哲學(xué)立場(chǎng)，將德國(guó)稱為主觀主義模式，將法國(guó)稱為客觀主義模式。德國(guó)將私人承擔(dān)行政任務(wù)納入到國(guó)家行政的體系中，賦予私人高權(quán)主體的地位，形成了以高權(quán)權(quán)限為核心的主觀主義模式；法國(guó)對(duì)私人適用公法不以其是否享有公權(quán)力主體地位為前提，而是以公共服務(wù)概念為核心，形成客觀主義模式。.11665.com本文在對(duì)二者進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上，思考中國(guó)行政法面對(duì)私人承擔(dān)行政任務(wù)所要作出必要變革時(shí)的模式選擇。一、我們國(guó)家行政法面對(duì)私人承擔(dān)行政任務(wù)的困境我們國(guó)家行政法的傳統(tǒng)視角由于將自己局限在國(guó)家直接行政的領(lǐng)域內(nèi)，其基本概念之間存在循環(huán)論的缺陷。傳統(tǒng)行政法上，公權(quán)力主體、公共行政活動(dòng)與公法的適用，這三個(gè)概念達(dá)到了最大限度的和諧一致。由于國(guó)家對(duì)公權(quán)力的高度壟斷，有資格從事公共行政活動(dòng)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)僅為官僚制的行政機(jī)關(guān)，因而公權(quán)力機(jī)構(gòu)的活動(dòng)一般就是公共行政活動(dòng)，必然將導(dǎo)致公法的適用，而適用對(duì)象僅為行政主體和行政行為的法就是公法。這種和諧一致在我們國(guó)家行政法上體現(xiàn)為：行政主體、行政行為和行政訴訟受案范圍三個(gè)概念之間互相循環(huán)定義，三者都是理解和界定對(duì)方的重要標(biāo)志，行政主體的行為就是行政行為，能作出行政行為的就是行政主體，而行政主體和行政行為都是公法適用的涵攝點(diǎn)，行政訴訟作為具有最終約束力的公法適用，其受案范圍通過行政主體和行政行為來(lái)界定和標(biāo)明。傳統(tǒng)行政法這樣一個(gè)循環(huán)封閉的體系，在國(guó)家直接行政的領(lǐng)域內(nèi)，能做到和行政現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)相契合，通過行政主體和行政行為都?xì)w屬于國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)的事實(shí)，使得行政組織法上的組織規(guī)范，行政實(shí)體法上的權(quán)限規(guī)范，以及行政救濟(jì)法上的受案范圍相關(guān)規(guī)定互相印證，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政的法律控制，公法也可以被簡(jiǎn)單的界定為確定國(guó)家的公法權(quán)限和限制其決定自由的法律規(guī)范。由私人承擔(dān)行政任務(wù)，打破了國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)對(duì)公權(quán)力的壟斷，使只關(guān)注國(guó)家官僚體系的行政主體概念無(wú)所適從，同時(shí)私人更為靈活的采用私法手段等完成行政任務(wù)，使只關(guān)注公法手段的行政行為概念的規(guī)范作用也大打折扣，從而使我們國(guó)家私人承擔(dān)行政任務(wù)的現(xiàn)象較多游離于行政法規(guī)范之外。除了制定法中私人承擔(dān)行政任務(wù)的實(shí)例外，在我們國(guó)家實(shí)踐中，所謂治安承包、委托審計(jì)、委托自檢、交通協(xié)管等現(xiàn)象中也包含較多值得行政法檢視的[3]，應(yīng)受到行政法約束的私人承擔(dān)行政任務(wù)的情況，其中不乏由私人承擔(dān)長(zhǎng)期為國(guó)家所保留的傳統(tǒng)公共管制職能的事例。私人承擔(dān)行政任務(wù)游離于行政法規(guī)范之外，將會(huì)帶來(lái)這樣的憂慮：這一部分行政活動(dòng)會(huì)脫離行政法規(guī)定的法律責(zé)任，并因不受行政法規(guī)范而脫離對(duì)立法機(jī)關(guān)的政治責(zé)任，并且因?yàn)槿狈φ匠绦蚣s束以及實(shí)體公法規(guī)范，而使私人偏離對(duì)公共利益的追求，甚至因其仍然參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，私人可能利用取得的公權(quán)力優(yōu)勢(shì)地位采取反競(jìng)爭(zhēng)行為并成為尋租的對(duì)象。這些憂慮不是沒有道理的，因此如何將行政法的規(guī)范拓展到私人承擔(dān)行政任務(wù)的領(lǐng)域，是我們國(guó)家行政法學(xué)需要做出回答的問題。但由于前述我們國(guó)家傳統(tǒng)視角的缺陷，對(duì)于私人在承擔(dān)行政任務(wù)時(shí)是否取得公權(quán)力主體的法律地位，私人承擔(dān)行政任務(wù)的相關(guān)行為屬于公法行為還是私法行為，如果是私法行為還是否對(duì)私人適用公法，等等問題，我們國(guó)家現(xiàn)有行政法和理論無(wú)法做出回答。我們將比較德國(guó)和法國(guó)對(duì)私人承擔(dān)行政任務(wù)的行政法規(guī)范模式，以期對(duì)我們國(guó)家行政法應(yīng)做出的變革提供有一些有益的啟示。二、德國(guó)主觀主義模式私人承擔(dān)行政任務(wù)，可以通過公法手段，也可以通過私法手段。德國(guó)行政法通過高權(quán)特許〔beleihung〕理論和制度，擴(kuò)大適用傳統(tǒng)行政法上的法律制度，將私人通過公法方式〔包括行政行為、行政合同〕承擔(dān)行政任務(wù)納入到行政法的規(guī)范范圍。而對(duì)于私人通過私法方式承擔(dān)行政任務(wù)的行政法規(guī)范，主觀主義的基本權(quán)理論和制度為其提供了規(guī)范。〔一〕德國(guó)模式對(duì)私人通過公法方式承擔(dān)行政任務(wù)的規(guī)范高權(quán)特許通過將高權(quán)的實(shí)施權(quán)限委任〔bertragen〕給私人，使私人有權(quán)以自己名義行使高權(quán)權(quán)限，從而將私人納入傳統(tǒng)國(guó)家行政的體系。經(jīng)高權(quán)特許被委任高權(quán)權(quán)限的私人在行政法律關(guān)系中取得與行政機(jī)關(guān)相同的、歸屬于國(guó)家的公法權(quán)利主體地位，也就必然地受到行政作用法、行政程序法和行政救濟(jì)法的規(guī)范，私人即是〔聯(lián)邦行政程序法〕第1條第4款上的行政機(jī)關(guān)，可以依據(jù)〔聯(lián)邦行政程序法〕做出行政行為和簽訂行政合同，并在行政訴訟中作為被告屬于〔行政法院法〕第78條上的行政機(jī)關(guān)。高權(quán)特許已成為德國(guó)制定法、判例和學(xué)界公認(rèn)的理論和制度，這得益于在高權(quán)特許形成的過程中關(guān)于作出高權(quán)特許是否必須依據(jù)議會(huì)制定的法律這一關(guān)鍵問題已經(jīng)得到解決。1委任私人進(jìn)行侵害行政應(yīng)以法律為依據(jù)在德國(guó)，只有法律才有權(quán)委任私人進(jìn)行侵害行政，這一結(jié)論根源于憲法上的國(guó)家權(quán)力壟斷原則?！不痉ā车?0第2款被認(rèn)為規(guī)定了國(guó)家權(quán)力壟斷原則：一切國(guó)家權(quán)力屬于人民。人民通過選舉和投票，并通過專門的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)〔organedervollziehendengewalt〕和司法機(jī)關(guān)行使此種權(quán)力，〔基本法〕第33條第4款進(jìn)一步規(guī)定：高權(quán)權(quán)限〔hoheitsrechtlicherbefugnisse〕的行使，作為持續(xù)性事務(wù)，原則上應(yīng)委任給擁有公法上勞動(dòng)關(guān)系和忠誠(chéng)關(guān)系的公勤務(wù)者。該款規(guī)定中的高權(quán)權(quán)限是否包括授益行政德國(guó)學(xué)界存在爭(zhēng)議，但其包含侵害行政是沒有異議的。國(guó)家權(quán)力壟斷原則顯然不允許將高權(quán)權(quán)限委任私人行使，1992年7月23日修改的〔航空法〕就因?qū)儆诟邫?quán)權(quán)限的航空管制權(quán)限委任公司形式的德國(guó)航空管制〔deutscheflugsicherungsgmbh〕，而被總統(tǒng)以違反〔基本法〕為由拒絕簽署[1]139-146。為了解決這一沖突，德國(guó)最終遵照〔基本法〕第79條之規(guī)定，通過法律對(duì)〔基本法〕作出修改，德國(guó)航空管制領(lǐng)域的私化改革才得以實(shí)現(xiàn)，即是說(shuō)，對(duì)私人委任高權(quán)權(quán)限的高權(quán)特許，只有通過經(jīng)聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院三分之二以上同意而制定的法律才能作出，這種法律在性質(zhì)上屬于對(duì)〔基本法〕的修改。故而委任私人行使高權(quán)權(quán)限被認(rèn)為是在必要的情況下例外的或者臨時(shí)的決定，必須以法律為依據(jù)。德國(guó)學(xué)界贊成通過法律將高權(quán)權(quán)限委任私人的主張占主導(dǎo)，比如舒爾茨認(rèn)為高權(quán)特許是國(guó)家組織在保持國(guó)家責(zé)任不變的狀態(tài)下，將高權(quán)性的行政權(quán)限委任給私人，因此與權(quán)力的國(guó)家壟斷原則，法治國(guó)家原則并不矛盾。[1]172私人進(jìn)行侵害行政須經(jīng)立法機(jī)關(guān)制定的法律委任之，這一結(jié)論也得到了判例和聯(lián)邦的支持。在私人取締違章停車、超速等案件中，多個(gè)行政法院均以取締違章停車、超速等屬于國(guó)家行政核心領(lǐng)域的典型高權(quán)性事務(wù)為由，認(rèn)為需要有法律依據(jù)[1]164-169；在2010年9月23日聯(lián)邦行政法院判決中明確指出：高權(quán)特許只能經(jīng)由法律或根據(jù)法律做出。法律保留不能僅僅約束被稱作高權(quán)特許的情形，而且還要包括實(shí)質(zhì)上屬于高權(quán)特許的形態(tài)。聯(lián)邦亦認(rèn)為：依法律作出的特許，是以法律為依據(jù)、服從議會(huì)的統(tǒng)制的，并不侵害權(quán)力壟斷原則。[1]173可見，委任私人進(jìn)行侵害行政須以法律為依據(jù)，在德國(guó)已是通論。2委任私人進(jìn)行授益行政應(yīng)以法律為依據(jù)同侵害行政一樣，委任私人進(jìn)行授益行政是否需要法律的同意，取決于私人進(jìn)行授益行政是否屬于高權(quán)行政。現(xiàn)代國(guó)家已經(jīng)將其活動(dòng)范圍擴(kuò)大到了經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)階層間的利益再分配等方面，在這些方面如補(bǔ)貼、擔(dān)保、貸款等活動(dòng)被認(rèn)為是承擔(dān)行政任務(wù)的授益行政而被廣泛的應(yīng)用。由于授益行政可以通過行政行為、行政合同或私法手段多種法律形式做出，當(dāng)本來(lái)就是從事私法活動(dòng)的私人參與到授益行政中來(lái)時(shí)，判斷其行為性質(zhì)的難度更大了，單從行為主體和行為本身的形式特征來(lái)看，私人通過私法方式參與授益行政，與私人進(jìn)行私法活動(dòng)沒有區(qū)別。但我們?cè)诠ㄉ险鐒e私人承擔(dān)授益行政是必要的，由于行政在授益活動(dòng)中壟斷了重要的供給手段，在提供服務(wù)和財(cái)物過程中，行政介入市民私人領(lǐng)域的機(jī)會(huì)大大增加，毛雷爾認(rèn)為拒絕提供國(guó)家給付給公民造成的侵害可能并不亞于對(duì)財(cái)產(chǎn)和自由的侵害[4]，故從其與公民自由的相關(guān)度來(lái)看，授益行政亦屬于高權(quán)行政，德國(guó)學(xué)理普遍認(rèn)為其需要公法的規(guī)范。針對(duì)這一問題，德國(guó)〔行政程序法〕通過技術(shù)處理將行政機(jī)關(guān)作出的授益決定定性為以行政行為或者行政合同為形態(tài)的高權(quán)行政，直接將這部分授益活動(dòng)納入傳統(tǒng)行政法的規(guī)范。因此，當(dāng)私人在授益行政活動(dòng)中對(duì)利益的分配作出實(shí)質(zhì)性決定時(shí)，此時(shí)私人實(shí)質(zhì)上是在行使高權(quán)權(quán)限，需要法律根據(jù)的支持。德國(guó)通過〔聯(lián)邦財(cái)政法〕〔bundeshaushaltsordnung〕第44條第3款的一般性規(guī)定，為委任私人進(jìn)行授益行政提供了法律依據(jù)。該款規(guī)定：經(jīng)私法上的法人同意，在其能夠保證合理實(shí)施受委任事務(wù)，以及高權(quán)特許有利于實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，可以授權(quán)其以自己的名義按照公法上的行為形式，完成資助領(lǐng)域內(nèi)的行政事務(wù)。權(quán)限的賦予和剝奪，由有權(quán)的聯(lián)邦部委實(shí)施；權(quán)限的賦予必須得到聯(lián)邦財(cái)政部的認(rèn)可。高權(quán)特許者服從有權(quán)的聯(lián)邦部委監(jiān)督；聯(lián)邦部委可以將監(jiān)督職能委任給下級(jí)行政機(jī)關(guān)。這種區(qū)別于作用法具體授權(quán)的一般授權(quán)〔diegeneralermchtigung〕是憲法上所允許的，由于德國(guó)行政法院對(duì)授益行政的全面審查，一般授權(quán)中所包含的各種不確定概念通過判例結(jié)合個(gè)案得以明確化，因此可以認(rèn)為一般授權(quán)在其目的、內(nèi)容、范圍方面也已被充分特定化了[5]。故〔聯(lián)邦財(cái)政法〕第44條第3款被認(rèn)為是委任私人進(jìn)行授益行政的法律依據(jù)。〔二〕德國(guó)模式對(duì)私人通過私法手段承擔(dān)行政任務(wù)的規(guī)范通過私法手段承擔(dān)行政任務(wù)不需要法律的具體授權(quán)，在給付行政和引導(dǎo)行政領(lǐng)域，只要沒有法律規(guī)定或者事實(shí)理由反對(duì)，行政機(jī)關(guān)就可以選擇公法方式或者私法方式活動(dòng)[4]422，因此對(duì)于私人通過私法手段承擔(dān)行政任務(wù)，無(wú)法通過高權(quán)特許擴(kuò)大適用傳統(tǒng)行政法上的法律制度，以使其受到公法的規(guī)范。在日益復(fù)雜的現(xiàn)代行政中，由于政策因素和財(cái)政因素，在某些領(lǐng)域被認(rèn)為能夠更好的完成行政任務(wù)的私法方式被行政機(jī)關(guān)采用，而這種采用被認(rèn)為屬于行政機(jī)關(guān)的行為形式的選擇自由〔formenwahlfreiheit〕。但行政機(jī)關(guān)選擇私法方式承擔(dān)行政任務(wù)的自由毋寧被稱為選擇裁量權(quán)，因?yàn)槠浔仨毥邮芎夏康男院推渌匾墓ǖ囊?guī)范，〔基本法〕基本權(quán)利、其他憲法規(guī)范和有關(guān)的憲法原則〔法治國(guó)家原則，社會(huì)國(guó)家原則等〕約束所有的國(guó)家權(quán)力及其行使，不存在沒有法律的空間[4]21，〔基本法〕第1條第3款的基本權(quán)利約束針對(duì)所有的執(zhí)行權(quán)活動(dòng)，而不論其采取什么樣的方式。私人因高權(quán)特許而取得與行政機(jī)關(guān)相同的地位，亦取得在一定領(lǐng)域采取私法方式承擔(dān)行政任務(wù)的裁量權(quán)。通過私法方式承擔(dān)行政任務(wù)不屬于高權(quán)行政，故以高權(quán)效力為標(biāo)準(zhǔn)辨別是否受其管轄的傳統(tǒng)行政法規(guī)范模式無(wú)法導(dǎo)致公法對(duì)私法方式承擔(dān)行政任務(wù)活動(dòng)的適用。德國(guó)之所以出現(xiàn)私法方式承擔(dān)行政任務(wù)的現(xiàn)象，正是因?yàn)槠淇梢愿`活更高層次效的達(dá)成行政任務(wù)，如果還將私法方式的行政納入傳統(tǒng)行政法規(guī)范中，無(wú)疑就和產(chǎn)生私法方式行政的動(dòng)因和初衷背道而馳了。但這并不意味著通過私法手段承擔(dān)行政任務(wù)可以逃避所有的公法規(guī)范，行政機(jī)關(guān)在選擇使用私法規(guī)范時(shí)不得拋棄公法的約束，特別是基本權(quán)利約束，當(dāng)然也包括其他公法約束〔如管轄權(quán)規(guī)定，行政活動(dòng)的一般原則〕等。[4]38行政受法律約束的普遍觀念在德國(guó)已經(jīng)根深蒂固并且被〔基本法〕所規(guī)定，即使私人形式上采取了私法的方式，但其目的是實(shí)現(xiàn)公共利益，實(shí)質(zhì)上是在承擔(dān)行政任務(wù)，因此私人在受到一般的私法約束的同時(shí)仍然要受到公法的約束，當(dāng)私法形式被適用的目的是為了使行政完全地或者部分地從行政行為的一般規(guī)范的拘束中擺脫出來(lái)的話，這對(duì)于恰當(dāng)完成國(guó)家任務(wù)來(lái)說(shuō)，可能是合理的或者根本無(wú)法避免的，但是這一點(diǎn)對(duì)于基本權(quán)來(lái)說(shuō)卻并不適用，這是因?yàn)椋瑪[脫自由權(quán)利的拘束之后才能被恰當(dāng)完成的財(cái)政任務(wù)并不存在。對(duì)于〔基本法〕第3條的平等原則來(lái)說(shuō)也同樣如此。[6]〔三〕德國(guó)模式的主觀主義特征1高權(quán)特許將私人納入國(guó)家法人人格德國(guó)對(duì)私人承擔(dān)行政任務(wù)規(guī)范模式的主觀主義特征，首要的體現(xiàn)在通過高權(quán)特許將行使高權(quán)的私人納入主觀擬制的國(guó)家法人人格。國(guó)家人格理論被認(rèn)為是德國(guó)公法理論的基礎(chǔ)，在憲法國(guó)家和潘德克頓法學(xué)時(shí)代，首次出現(xiàn)用法人這個(gè)形態(tài)描述國(guó)家的主張[7]，德國(guó)國(guó)家學(xué)的法學(xué)方法開拓者格貝爾〔gerber〕認(rèn)為國(guó)家是擁有意志權(quán)力的法人[7]440-442，19世紀(jì)德國(guó)公法的集大成者耶利內(nèi)克〔jellinek〕認(rèn)為國(guó)家人格觀能獨(dú)立地從法律角度給公法的存在一個(gè)令人滿意的詮釋。[8]。將國(guó)家實(shí)體人為的擬制為一個(gè)統(tǒng)一的法人人格，是將客觀存在的國(guó)家統(tǒng)治主觀化，因其為公法提供了承擔(dān)法律責(zé)任的抽象主體，從而成為德國(guó)公法理論的基礎(chǔ)。將國(guó)家擬制為法人，是將國(guó)家的全部職能機(jī)構(gòu)整合為一個(gè)統(tǒng)一的意志主體，從而使這些機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力以國(guó)家的名義從憲法和法律那里獲得民主正當(dāng)性。這里一個(gè)潛在的邏輯取自一個(gè)主觀主義的論證：只有取得了民主正當(dāng)性的主體，才能夠行使對(duì)法律狀態(tài)的最高處置權(quán)，即所謂高權(quán)，而國(guó)家是唯一取得民主正當(dāng)性的主體，因?yàn)槿嗣裢ㄟ^憲法和法律賦予某一主體高權(quán)的目的在于獲取有序的社會(huì)生活和發(fā)展自我，而在理性的意義上，社會(huì)和平和自我實(shí)現(xiàn)只能通過以下方式才能得到持續(xù)性的保障，即對(duì)社會(huì)糾紛的解決權(quán)能屬于某個(gè)主管機(jī)關(guān)，它因并未卷入利益爭(zhēng)議而擁有超越糾紛利害各方的決定權(quán)力，而這個(gè)主管機(jī)關(guān)就是國(guó)家。在這種屬于主觀主義法哲學(xué)立場(chǎng)的形而上學(xué)論證下，才產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力壟斷原則，因此將高權(quán)交由本身就身處利害關(guān)系中的私人是不可想象的。從歷史的角度來(lái)看，非國(guó)家主體行使高權(quán)之所以會(huì)被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)人類目的的負(fù)面因素，是因?yàn)樵诮F(xiàn)代民族國(guó)家獲取權(quán)力壟斷地位的過程中，與其競(jìng)爭(zhēng)的教會(huì)、貴族、城邦等都被認(rèn)為是社會(huì)團(tuán)結(jié)的負(fù)面因素，因此國(guó)家權(quán)力壟斷被認(rèn)為是和平與秩序的保障，在民族國(guó)家形成的初期被認(rèn)為是進(jìn)步的象征。因此，德國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家的權(quán)力壟斷，并把國(guó)家擬制為具有主觀法律地位的獨(dú)立法人，并通過權(quán)能層級(jí)系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一表達(dá)，只有所有的高權(quán)權(quán)能都通過法律規(guī)定的權(quán)能層級(jí)體系得到明確的、互無(wú)矛盾的以及有效的排序，國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一才會(huì)得到保障，權(quán)力的民主正當(dāng)性才能通過國(guó)家法人傳送到每一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)。而權(quán)能層級(jí)體系對(duì)高權(quán)權(quán)能的排序是通過權(quán)限規(guī)則系統(tǒng)得以實(shí)現(xiàn)的，通過權(quán)限規(guī)則規(guī)定權(quán)限授予程序、授權(quán)者與被授權(quán)者的法律要件、權(quán)限范圍和內(nèi)容等，來(lái)實(shí)現(xiàn)一個(gè)有序的國(guó)家權(quán)能構(gòu)造。但權(quán)力壟斷下的國(guó)家官僚系統(tǒng)在保障權(quán)力統(tǒng)一性和社會(huì)安定性方面的貢獻(xiàn)已經(jīng)不足以抵消人們因其不能適應(yīng)快速變化的現(xiàn)代社會(huì)而產(chǎn)生的不滿，高權(quán)的多元化已經(jīng)向我們展示出了更高層次的靈活性和適應(yīng)性，其他主體對(duì)高權(quán)的分享具有合目的性。在此背景下出現(xiàn)的私人承擔(dān)行政任務(wù)的現(xiàn)象，將不再像中世紀(jì)教會(huì)和貴族那樣是社會(huì)安定和進(jìn)步的桎梏，而是國(guó)家在適應(yīng)變動(dòng)和保持安定之間尋求平衡時(shí)做出的新的變化。私人承擔(dān)行政任務(wù)對(duì)傳統(tǒng)的權(quán)力壟斷國(guó)家觀構(gòu)成了挑戰(zhàn)，但德國(guó)行政法并沒有否棄舊有的國(guó)家權(quán)力壟斷架構(gòu)，相反對(duì)其采取了尊重的態(tài)度，并通過發(fā)明高權(quán)特許制度，將私人納入國(guó)家法人人格。高權(quán)特許屬于權(quán)限規(guī)則，它在德國(guó)因得到憲法和法律的授權(quán)而使私人承擔(dān)行政任務(wù)實(shí)現(xiàn)了合目的性與民主正當(dāng)性的統(tǒng)一，也使它成為德國(guó)對(duì)私人承擔(dān)行政任務(wù)的主觀主義模式的首要特征。2德國(guó)公法以人的尊嚴(yán)為基礎(chǔ)德國(guó)模式的主觀主義性質(zhì)，在更為深刻的法哲學(xué)層面，則體現(xiàn)在用以規(guī)范國(guó)家的先于并高于國(guó)家的法〔recht〕，其基礎(chǔ)是主觀的人的尊嚴(yán)。關(guān)于法的目的的思考屬于法哲學(xué)，在法哲學(xué)的范疇內(nèi)主觀主義與客觀主義的區(qū)分，是用以表明關(guān)于法的目的的知識(shí)是;于先驗(yàn)的自在之物，還是來(lái)自可感知之物。近現(xiàn)代以來(lái)，法的目的的基礎(chǔ)的學(xué)說(shuō)，以自然存在的人為出發(fā)點(diǎn)的學(xué)說(shuō)占據(jù)主導(dǎo)地位，但有的認(rèn)為人的本質(zhì)是先驗(yàn)的人的獨(dú)立性，我們將這種觀點(diǎn)稱為主觀主義，而有的認(rèn)為人的本質(zhì)是可感知的客觀的人的社會(huì)性，我們稱為客觀主義。由主觀的人的獨(dú)立性所導(dǎo)出的個(gè)人的本文由論文聯(lián)盟http收集整理自然權(quán)利思想，經(jīng)康德的自治思想而得到進(jìn)一步深化，并在國(guó)家學(xué)領(lǐng)域通過民主制實(shí)現(xiàn)了國(guó)家根本的政治原則和道德原則在人的自治上統(tǒng)一：在民主中，政治意志的形成只能〔并且應(yīng)該〕在公民個(gè)體由理性引導(dǎo)的良知決定那里找到最終根源。因此，民主成為為個(gè)人自治提供最大可能的一種國(guó)家模式，這種國(guó)家模式作用于政治領(lǐng)域，也就是最大程度地對(duì)個(gè)人尊嚴(yán)予以尊重的國(guó)家模式[9]。正是因此，德國(guó)〔基本法〕將個(gè)體人性尊嚴(yán)的尊重和民主原則，宣誓為不可侵犯不可修改的憲法原則，國(guó)家行使權(quán)力的終極目的是個(gè)人自由的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代民主代議制將多數(shù)人的統(tǒng)治上升為國(guó)家行使權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但不能忽視其內(nèi)在的原則性限制要件，多數(shù)決原則中并不包含廢棄那些它賴以存在的條件的權(quán)能：即對(duì)于每個(gè)人人性尊嚴(yán)的尊重[9]171。因此，以人的尊嚴(yán)為基礎(chǔ)的基本權(quán)的規(guī)范效力，成為德國(guó)憲法的一大特點(diǎn)，并且在司法中得到貫徹，聯(lián)邦憲法法院評(píng)論道：基本法所構(gòu)建的人并不是孤立的個(gè)體；在更多時(shí)候，基本法從與共同體相關(guān)聯(lián)，并受其約束的個(gè)體角度，展示了個(gè)體與社會(huì)之間的彈性關(guān)系，但在共同體中，個(gè)體獨(dú)立的價(jià)值又是不可侵犯的[9]156，這一評(píng)判的重點(diǎn)顯然在后半句上。誠(chéng)如格貝爾指出：國(guó)家的權(quán)力不是一種絕對(duì)的意志。它只能服務(wù)于國(guó)家的目的；它必須并且只能為此而存在。在國(guó)家權(quán)力中包含著一種天然的限制，它約束著國(guó)家的活動(dòng)范圍。[10]144這種天然的限制就存在于個(gè)人的自治性與國(guó)家權(quán)力的矛盾之間，這種限制具有法律的性質(zhì)，這種法律的基礎(chǔ)就是對(duì)以主觀的人的尊嚴(yán)為基礎(chǔ)的基本權(quán)的法律效力的確認(rèn)。德國(guó)公法以人的尊嚴(yán)為基礎(chǔ)的主觀主義模式，對(duì)私人行使高權(quán)具有規(guī)范性無(wú)需多言，前文所述通過高權(quán)特許將私人納入國(guó)家法人人格，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)私人行使高權(quán)的行政法規(guī)范這一法律技術(shù)手段，同樣立基于以主觀權(quán)利為基礎(chǔ)的市民社會(huì)和國(guó)家二元對(duì)立的理想模型。更重要的是，在私人通過私法手段承擔(dān)行政任務(wù)時(shí)，仍受到基本權(quán)、平等原則等公法條款的規(guī)范，其規(guī)范性的;也是以主觀主義模式為基礎(chǔ)的，即德國(guó)公法對(duì)主觀的人的尊嚴(yán)的法律保障。三、法國(guó)客觀主義模式在法國(guó)，私人承擔(dān)行政任務(wù)不會(huì)受到立基于主觀主義法哲學(xué)立場(chǎng)的國(guó)家權(quán)力壟斷原則的拷問，法國(guó)公共行政的組織形式不以行政主體獲得必當(dāng)歸屬于國(guó)家的主觀公法權(quán)利地位為前提，公用事業(yè)的特性并不指僅為統(tǒng)治者及其公務(wù)員壟斷的行為[11]62，而是以行為主體從事客觀的公用事業(yè)為基礎(chǔ)，公用事業(yè)是權(quán)力的基石與對(duì)權(quán)力的限制[11]61。法國(guó)公共行政行為的本質(zhì)并非由行為主體的主觀法律地位來(lái)標(biāo)明，而是由行為本身的客觀的公共服務(wù)屬性來(lái)確定，很清楚，各部門的運(yùn)轉(zhuǎn)只能是一種實(shí)踐活動(dòng)的結(jié)果，這種實(shí)踐活動(dòng)就是行政部門的活動(dòng)，而不是法律的活動(dòng)，法律僅僅只是為了調(diào)節(jié)行政活動(dòng)；首先引起行政部門活動(dòng)的是公共事業(yè)的實(shí)施，法律的實(shí)施僅僅只是它的結(jié)果。因此，為了致力于活動(dòng)的觀點(diǎn)，以滿足公眾的需要，最好先把法律的實(shí)施的觀點(diǎn)擱置起來(lái)，法律的實(shí)施只是實(shí)現(xiàn)好的行政管理的一個(gè)條件，我們會(huì)在談到可能會(huì)犯的不合法行政行為時(shí)再談到它。[12]公共服務(wù)是法國(guó)公共行政的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)法律增強(qiáng)連帶的活動(dòng)是公共服務(wù)[8]204，原則上講，一切公務(wù)的行使都是行政活動(dòng)；原則上講，行使公務(wù)的行為都是行政性的行為[12]117，這樣的觀點(diǎn)立基于對(duì)行政權(quán)力正當(dāng)性的客觀主義立場(chǎng)。由于法國(guó)行政法的法典化程度不似德國(guó)，因此學(xué)理和判例在認(rèn)識(shí)和表述行政權(quán)力的正當(dāng)性問題上發(fā)揮著重要作用，其中占據(jù)主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)采取了客觀主義的立場(chǎng)，不同于德國(guó)公法將正當(dāng)性問題作為享有權(quán)力的前提這一主觀的形而上學(xué)主張，法國(guó)認(rèn)為權(quán)力是一個(gè)先于正當(dāng)性的事實(shí)問題：政治權(quán)力是一個(gè)事實(shí)。這種權(quán)力被授予那些事實(shí)上掌握著它的那些人所享有；即授予統(tǒng)治者享有。為什么恰恰是他們，而不是其他人享有這種政治權(quán)力呢？因?yàn)槭聦?shí)正是如此。這是民族政治演變的結(jié)果那些居于統(tǒng)治地位的人事實(shí)上支配著某種就其;而言絕非合法的權(quán)力[10]193。統(tǒng)治者事實(shí)上擁有的權(quán)力在遵循法治原則而行使時(shí)具有了正當(dāng)性，統(tǒng)治者的權(quán)力在依照法治原則〔larglededroit〕來(lái)予以行使的情況下就將被賦予合法性[10]194，而法治原則以涂爾干〔durkheim〕所說(shuō)的客觀存在的通過社會(huì)分工產(chǎn)生的人與人之間的連帶關(guān)系為基礎(chǔ)，社會(huì)連帶學(xué)說(shuō)面臨著這樣一種促動(dòng)，就是說(shuō)明法治原則〔larglededroit〕不是根植于那種關(guān)于先于社會(huì)而存在的個(gè)人權(quán)利的形而上學(xué)和自相矛盾的觀念之上，而是來(lái)自于那些構(gòu)成社會(huì)聯(lián)結(jié)的相同因素[10]213，故統(tǒng)治者根據(jù)法治原則行使權(quán)力，增強(qiáng)連帶的活動(dòng)即是公共服務(wù)，通過客觀的公共服務(wù)概念，的活動(dòng)被納入到客觀的法治原則的規(guī)范中，法國(guó)對(duì)公共行政采取了客觀主義的規(guī)范模式。因此，法國(guó)行政法在邏輯上不以主觀權(quán)利的授予為起點(diǎn)來(lái)規(guī)范公共行政，而是對(duì)處于客觀的從事公共服務(wù)法律狀態(tài)的每個(gè)人，通過公共服務(wù)概念這一重要的關(guān)系項(xiàng)，將所有以履行公共服務(wù)為目的的行為納入行政法的規(guī)范范圍，強(qiáng)行法不把主觀權(quán)利授予任何人無(wú)論是對(duì)于統(tǒng)治者還是對(duì)于被統(tǒng)治者。它只是為每個(gè)人創(chuàng)設(shè)客觀的或者法律的狀態(tài)，這種狀態(tài)意味著法律義務(wù)，并且以同樣的表征暗示著完成這些義務(wù)的權(quán)利在這個(gè)問題上，不僅僅是那些掌權(quán)者對(duì)其所支配的強(qiáng)制力的適用，而且還有在被統(tǒng)治者中要求使用這種強(qiáng)制力的權(quán)力，都具有合法性。[10]219-220私人承擔(dān)行政任務(wù)也在其對(duì)公共需求的滿足和對(duì)法治原則的遵守中獲得了正當(dāng)性，人們合乎邏輯地認(rèn)為，從實(shí)際出發(fā)，自然會(huì)把公權(quán)力的重要特權(quán)交給私法人行使[2]301。采用客觀的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范私人承擔(dān)行政任務(wù)，形成了法國(guó)的客觀主義模式，這一模式在判例中得到了體現(xiàn)。在貝爾丹夫婦案中，爭(zhēng)議合同的締約人均為私法人，且合同條款無(wú)公法特權(quán)條款，但國(guó)家行政法院仍裁決認(rèn)為，只要某項(xiàng)合同以直接履行公共服務(wù)為目的，該合同即屬于行政性合同，貝爾丹夫婦的行為即為提供公共服務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)適用公法，私法機(jī)構(gòu)執(zhí)行的法律規(guī)章是私法。但是，在履行公用事業(yè)職責(zé)和行使公權(quán)力特權(quán)時(shí)執(zhí)行的法律規(guī)章則只能是單方面的行政法規(guī)[2]301。通過判例的認(rèn)可，地方救助基金會(huì)、地區(qū)旅游業(yè)聯(lián)合會(huì)、高速公路開發(fā)建造協(xié)會(huì)等私法法人被認(rèn)為按照法律規(guī)章的授權(quán)履行公共服務(wù)職責(zé)和行使公權(quán)力特權(quán)。[2]297-300當(dāng)然，法國(guó)也有法律規(guī)定私人承擔(dān)行政任務(wù)，但也并非以授予其主觀法律地位為目的，而是在客觀劃分權(quán)限的基礎(chǔ)上，對(duì)私人從事公共服務(wù)的組織形態(tài)、財(cái)政制度、程序手段等予以客觀的規(guī)范，使其符合公共服務(wù)的客觀要求。四、兩種模式的比較與我們國(guó)家的模式選擇我們將德國(guó)和法國(guó)對(duì)私人承擔(dān)行政任務(wù)的行政法規(guī)范體系以法哲學(xué)立場(chǎng)為標(biāo)準(zhǔn)，抽象為理想模式，并嘗試通過規(guī)范分析，說(shuō)明兩國(guó)各自的行政法規(guī)范性結(jié)構(gòu)與以法哲學(xué)立場(chǎng)為基礎(chǔ)的理想模式之間存在互動(dòng)關(guān)系。這種互動(dòng)關(guān)系內(nèi)在于人類行為的精神引導(dǎo)性，即人類行為總是受到價(jià)值觀、目標(biāo)、規(guī)范等主觀構(gòu)想的影響。內(nèi)涵豐富的法哲學(xué)是對(duì)引導(dǎo)人類社會(huì)規(guī)范體系的主觀構(gòu)想的抽象總結(jié)，它作為人類行為規(guī)范的目標(biāo)構(gòu)想來(lái)對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)施加影響，而為了使這種影響能夠落到實(shí)處，人類社會(huì)的既存狀況又反過來(lái)作用于法哲學(xué)立場(chǎng)，故現(xiàn)實(shí)要素也早已包含在法哲學(xué)之中了。法哲學(xué)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的互動(dòng)關(guān)系將最終影響每個(gè)理想模式和規(guī)范體系是否，以及在多大程度上能夠貫徹于現(xiàn)實(shí)，在法律移植時(shí)這一影響體現(xiàn)得尤為突出，外來(lái)引入的法律制度及其隱含的法哲學(xué)立場(chǎng)與舊有規(guī)范性結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系將很大程度上影響法律移植的效果，新舊制度在法哲學(xué)上的契合度，是進(jìn)行法律移植時(shí)我們考慮新制度對(duì)目標(biāo)社會(huì)的適應(yīng)性的重要維度。我們國(guó)家行政法由于不能適應(yīng)私人承擔(dān)行政任務(wù)，因而需要借助比較法的視角，以取得必要的改進(jìn)。我們選取了大陸法系公法的主要輸出國(guó)，德國(guó)和法國(guó)作為學(xué)習(xí)的對(duì)象，但在引入別國(guó)法律的時(shí)候，通過分析比較制度背后的法哲學(xué)立場(chǎng)，以考慮其對(duì)我們國(guó)家的適應(yīng)性，是不能回避的問題。但適應(yīng)性并非是我們國(guó)家進(jìn)行規(guī)范模式選擇時(shí)唯一考慮的問題，規(guī)范模式的功能是否能達(dá)到我們預(yù)設(shè)的目標(biāo)也是必須加以綜合考慮的?！惨弧持饔^主義模式對(duì)我們國(guó)家具有更高層次的適應(yīng)性在規(guī)范主義的意義上，我們國(guó)家行政法與德國(guó)擁有相似度較高的規(guī)范性結(jié)構(gòu)和法哲學(xué)立場(chǎng)，我們國(guó)家行政主體要合法行政必須具有依法授予的行政職權(quán)，因此將以規(guī)范化的權(quán)限規(guī)則為核心的主觀主義模式移植到我們國(guó)家行政法上，適應(yīng)性問題較小。故我們國(guó)家應(yīng)建立私人行使高權(quán)的高權(quán)特許制度。這里仍需探討的問題是，我們國(guó)家是否有必要如德國(guó)般，高權(quán)特許必須以狹義的法律為依據(jù)，這一問題涉及我們國(guó)家立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)權(quán)限分配的實(shí)際狀況，我們認(rèn)為應(yīng)結(jié)合我們國(guó)家實(shí)際做進(jìn)一步探討，明晰各個(gè)層級(jí)的法律規(guī)范在高權(quán)特許上的具體權(quán)限，從而改變當(dāng)前私人承擔(dān)行政任務(wù)權(quán)限規(guī)則的混亂情形?！捕持饔^主義模式的局限與客觀主義模式的啟示我們國(guó)家構(gòu)建私人承擔(dān)行政任務(wù)的行政法規(guī)范模式，目的在于將私人承擔(dān)行政任務(wù)納入行政法的規(guī)范，以使其不偏離公共目的，并使可能的權(quán)利侵害得到救濟(jì)，雖然主觀主義模式給我們國(guó)家?guī)?lái)的適應(yīng)性問題較小，但其相較于客觀主義模式存在的功能局限值得我們注意。1規(guī)范范圍的局限私人承擔(dān)行政任務(wù)的形態(tài)多樣，但主觀主義模式主要規(guī)范私人采取公法手段、形式上〔取得行政主體資格、以自己名義〕自主承擔(dān)行政任務(wù)的情形，規(guī)范范圍局限，對(duì)于私人采取私法方式承擔(dān)行政任務(wù)、私人參與行政任務(wù)的情形，不能很好地加以規(guī)制，而這兩種情形都存在需要公法規(guī)范的情況：就私人采取私法方式承擔(dān)行政任務(wù)應(yīng)受公法規(guī)范的情形而言，例如國(guó)家或其它高權(quán)主體，為了實(shí)現(xiàn)其任務(wù)，但卻不采取公法的組織型態(tài)，而通過出資設(shè)立、控股、財(cái)政激勵(lì)等手段事實(shí)上控制私法主體采取私法方式承擔(dān)國(guó)家的行政任務(wù)；就私人參與行政任務(wù)應(yīng)受公法規(guī)范的情形而言，例如國(guó)家與私人合作，共同分擔(dān)責(zé)任以執(zhí)行行政，這種情形下雖然私人形式上未自主地作出行政決定，但私人的意志在何種程度上影響行政決定的作出應(yīng)就個(gè)案予以具體探討。主觀主義模式對(duì)上述兩種情形無(wú)能為力，究其原因在于主觀主義模式下的行政法總論的形式主義道路。行政法總論以行政行為等基本概念為基礎(chǔ)，但在行政法總論形成初期，警察命令形式的侵害行為被錯(cuò)誤的歸納為最高權(quán)力的、與行政法至關(guān)緊要的國(guó)家行為的范例，而以形成一個(gè)能保障行政法的獨(dú)立性、中立性、安定性〔rechtssicherheit〕和科學(xué)性的總論為目的，行政法以警察命令形式的侵害行為為起點(diǎn)，進(jìn)行體系化和形式主義的發(fā)展，純粹依靠邏輯技術(shù)，排除政治的和經(jīng)驗(yàn)的因素，試圖建構(gòu)一個(gè)由定義組成的沒有漏洞的概念金字塔，并最終使得對(duì)公共行政的公法適用、司法審查均依賴于這些與既存的政治內(nèi)容和行政現(xiàn)實(shí)相分離的形式概念對(duì)行政現(xiàn)實(shí)的涵攝。雖然主觀主義的行政法總論為了適應(yīng)現(xiàn)代行政的發(fā)展，出現(xiàn)了給付行政、行政合同等概念，但當(dāng)面對(duì)私人承擔(dān)行政任務(wù)時(shí)，原有的形式化體系的內(nèi)在張力似乎已經(jīng)發(fā)揮到了極致，隨之出現(xiàn)的所謂非形式化之行政行為〔informalesverwaltungshandeln〕的主張，在試圖解決私人行政手段的多樣化的同時(shí)，也把形式化的傳統(tǒng)行政法總論推到崩潰的邊緣。2規(guī)范效果的局限與客觀主義模式的啟示主觀主義模式強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力在獨(dú)立的特別公法規(guī)范下統(tǒng)一表達(dá)，這一規(guī)范目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于從行政活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和各種政治影響中解脫的形式化原則匯集而成的行政法總則的形成。在此總則的規(guī)范下，立法機(jī)關(guān)通過制定統(tǒng)一的權(quán)限規(guī)則，規(guī)定私人只有經(jīng)正式授權(quán)這一形式標(biāo)準(zhǔn)才能合法地承擔(dān)行政任務(wù)，因此主觀主義模式是由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的讓私人嚴(yán)格地承擔(dān)形式化的公法責(zé)任的規(guī)范模式。但這里的問題在于，嚴(yán)格的法律程序，立法機(jī)關(guān)對(duì)正當(dāng)性的監(jiān)督，是否就是真正落實(shí)了私人的公法責(zé)任？公法責(zé)任的實(shí)質(zhì)是否只包括對(duì)權(quán)力的控制？主觀主義模式將公法責(zé)任局限在對(duì)權(quán)力的控制上，不把法律理解為國(guó)家進(jìn)行社會(huì)塑造功能的技術(shù)手段，而是把它理解為對(duì)民法中的個(gè)人自由空間進(jìn)行界定，對(duì)公法中的國(guó)家權(quán)力進(jìn)行馴化[7]532，并且主觀主義把對(duì)國(guó)家權(quán)力的馴化關(guān)鍵歸結(jié)為通過分析和純粹法學(xué)因素的建構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一的形式化法律體系，并宣揚(yáng)只有按照法律形式進(jìn)行活動(dòng)的國(guó)家才是法治國(guó)。缺乏形式的、以目的為宗旨的行為傾向于恣意武斷[7]532，從而使主觀主義滑向形式主義的懸崖，使得它缺失了對(duì)合目的性〔zweckmigkeit〕的關(guān)照。在法國(guó)客觀主義視角下，公法責(zé)任則是以維護(hù)和增進(jìn)客觀的社會(huì)連帶為目標(biāo)導(dǎo)向的。