2023年張成福公共管理完整筆記

【公共管理】公共管理學(xué)第一章公共管理導(dǎo)論關(guān)鍵詞語:公共管理、公共管理學(xué)、新公共管理、Ｐ途徑的公共管理、Ｂ途徑的公共管理公共管理學(xué)是一門新興的學(xué)科和學(xué)派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及解決公共事務(wù)所需的知識、機(jī)能與策略。作為一門學(xué)科，它以公共管理者作為教學(xué)和研究的對象;既重視公共管理的外在環(huán)境，又重視內(nèi)在的管理；公共管理者重視私人部門的管理方法和技術(shù)，但未改變公共部門的主體性;作為一門學(xué)科,它具有多學(xué)科交叉性。第一節(jié)公共管理的意義公共管理的含義反映了人們在不同時期對它的理解,這有助于我們理解公共管理的性質(zhì)和范圍。依時間的先后,人們對公共管理的理解重要有五種有代表性的觀點(diǎn)。（一）皮瑞(Perｒｙ）和克萊姆（Kraemer）的觀點(diǎn)公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向以及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè),并將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者,而非政客或政治家。(二）卡爾森(Gaｒｓon）和歐爾曼(Ｏverman)的觀點(diǎn)他們認(rèn)為,公共管理是對行政的一般方面的學(xué)科間整合的研究,它將人力、財(cái)政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合?？柹蜌W爾曼還說明了公共管理與公共行政的六點(diǎn)不同:(1)它涉及一般管理的計(jì)劃、組織、控制職能,以替代討論社會價值以及官僚與民主的沖突；（２)對經(jīng)濟(jì)和效率標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)同的工具取向以替代公平、回應(yīng)或政治特色；(３)以對中層管理者的使用關(guān)注,以取代政治或政策精英的觀點(diǎn)；（4)傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營部門的管理差異極小化，而不是夸大它們的差異;(５）像關(guān)注組織內(nèi)部運(yùn)作那樣的理性態(tài)度，關(guān)注組織的外部環(huán)境,而不是過度關(guān)注法律、制度和政治過程；（６)與科學(xué)管理傳統(tǒng)的強(qiáng)有力的思辨聯(lián)系,而不是與政治學(xué)或社會學(xué)緊密關(guān)聯(lián)。(三）奧托(Oｔtｏ)、海蒂(Hyｄe)和沙夫里茨（Sｈafｒitz)的觀點(diǎn)公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、通過預(yù)算制度進(jìn)行資源分派、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理以及各種方法和藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè),將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理關(guān)注那些可以將理念、政策轉(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識和技巧。（四）波茲曼（Bozｅman）與史陶斯曼（Strausｓman）的觀點(diǎn)公共管理就是對政治權(quán)威的管理。假如不考慮組織的性質(zhì),大部分管理工作和任務(wù)是具有共通性的。但公共管理的重要領(lǐng)域是在政治系統(tǒng)下,一旦政治權(quán)威進(jìn)入管理戲局，管理的游戲規(guī)則就會改變。在他們看來，公共管理遠(yuǎn)比內(nèi)部行政具有更廣的含義；公共行政一詞幾乎與政府官僚組織相關(guān)聯(lián)，而公共管理一詞更具有彈性。（五)休斯（Ｈugｈｅｓ）的觀點(diǎn)他認(rèn)為,與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此,從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化；公共行政是服務(wù)公眾的活動,公務(wù)員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策,公共行政關(guān)注程序，將政策轉(zhuǎn)化為行動和機(jī)關(guān)管理;管理涉及著行政，但同時意味著以最大化的效率實(shí)現(xiàn)組織目的以及對結(jié)果的責(zé)任；公共行政的焦點(diǎn)在于過程、程序以及順序性，而公共管理涉及得更多；公共管理者不僅僅遵循知識,并且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。(六）公共管理的含義和性質(zhì)公共管理:公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提高政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理的性質(zhì)：（１）認(rèn)可政府部門治理的合法性;（２）強(qiáng)調(diào)政府對社會治理的重要責(zé)任;（３)強(qiáng)調(diào)政府、公司、公民社會的互動以及在解決社會及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù);(４)強(qiáng)調(diào)多元價值；（５)強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性；（６)既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法;(７)以公共的福祉和公共利益為目的;(８)將公共行政視為一種職業(yè),而把公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。(重點(diǎn))第二節(jié)公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑（一)公共管理的發(fā)展公共管理作為公共行政的一個新的領(lǐng)域,其產(chǎn)生與發(fā)展，正如波茲曼（Bｏzｅｍａn）所言：與公共行政或官僚理論的起源相比,更為模糊不清。有學(xué)者認(rèn)為,公共管理最早可追溯到威爾遜1８8７年所發(fā)表的《行政之研究》，在這一經(jīng)典著作中，他便呼吁建立一種新式的行政科學(xué)，使政府的運(yùn)作能如公司經(jīng)營般的流暢。公共管理這一名詞初次出現(xiàn)在２0世紀(jì)３0年代。3０年代末期，行政學(xué)者古利克(LｕtherGuｌiｃｋ)為推動當(dāng)時的行政改革,主張將管理主義與公共性目的相結(jié)合。嚴(yán)格來說,公共管理作為一個研究領(lǐng)域，正式產(chǎn)生是在２０世紀(jì)70——80年代，導(dǎo)致公共管理產(chǎn)生的重要因素,有學(xué)科發(fā)展方面的因素,也有現(xiàn)實(shí)背景。1、公共管理發(fā)展之學(xué)科背景從1887年威爾遜的《行政之研究》發(fā)表后，公共管理學(xué)便成為了一門獨(dú)立的學(xué)科。公共行政學(xué)的發(fā)展，以行政學(xué)家亨利的觀點(diǎn),經(jīng)歷了不同時期的典范變遷。第一階段：政治與行政二分法(190０——19２６）。重要代表學(xué)者有古德諾和懷特。公共行政在這一階段,關(guān)注的是研究如何有效運(yùn)用資源以執(zhí)行政策。第二階段：行政原則（1927——1937）。在這個階段，許多學(xué)者關(guān)注建構(gòu)“行政原則”。魏勞畢于19２9年出版了《公共行政的原則》，特別強(qiáng)調(diào)有一些科學(xué)的行政原則存在,這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，行政人員一旦學(xué)會如何應(yīng)用這些原則就可以成為專家,這些原則可以不考慮環(huán)境因素而合用于任何地方。第三階段:公共行政即政治學(xué)。這一時期，公共行政開始向政治學(xué)回歸。然而這時期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的,為知識而追求知識,對改善公共行政實(shí)務(wù)助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而無行政”,對公共管理者知能的研究與培養(yǎng)，可以說沒有多大的建樹。第四階段：公共行政即管理學(xué)。從19６0年至70年代起,一部分行政學(xué)者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展。這一時期的公共行政是建立在這樣的基本假設(shè)基礎(chǔ)之上:一是公共行政與私人部門的行政沒有本質(zhì)的區(qū)別；二是強(qiáng)調(diào)一般管理，或類同管理;三是公司績效優(yōu)于政府績效，而主張師法公司,提高政府績效。這一階段將公共行政專項(xiàng)管理,為日后公共管理途徑的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而,將公共行政類同于一般管理的研究,受到許多學(xué)者的質(zhì)疑。質(zhì)疑之一便是公共管理與私人管理是否相同;質(zhì)疑之二是公司是否比政府有更高的績效?？傊?公共行政即管理學(xué)的發(fā)展,形成了有管理無公共的窘境，完全忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，由于大環(huán)境的差異，私人部門的知識、機(jī)能、概念和工具,在引入政府部門運(yùn)用后便產(chǎn)生了格格不入甚至失靈的情形。在這樣的背景下，有相稱一批的公共行政學(xué)者試圖將傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向和一般管理的工具取向結(jié)合起來,發(fā)展不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。2、公共管理的時代背景公共管理的發(fā)展,除了學(xué)科發(fā)展的因素以外，還具有重要的歷史背景和現(xiàn)實(shí)因素。米諾古認(rèn)為三項(xiàng)壓力促進(jìn)了公共管理的興起：一是財(cái)政壓力,政府開支龐大,預(yù)算赤字無法消除;二是服務(wù)品質(zhì)的壓力,公民對政府服務(wù)的品質(zhì)提出更高的規(guī)定;三是意識形態(tài)的壓力，新右派意識形態(tài)占上風(fēng)。具體分析,導(dǎo)致公共管理興起的時代因素重要有以下幾個方面：（１)政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿。第二次世界大戰(zhàn)以后,受國家干預(yù)和福利國家觀點(diǎn)的影響以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,政府職能急劇擴(kuò)張，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府角色不斷膨脹。政府雖然管的事情很多,但是社會問題卻同樣層出不窮，因而引發(fā)了人民對政府治理能力的懷疑，政府遭受到越來越多的批評。(2）經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力。工業(yè)化國家向福利國家的發(fā)展,政府支出不斷增長，這對政府的財(cái)政構(gòu)成了巨大的壓力，同時，國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢所導(dǎo)致的競爭壓力逐漸加劇,對各國政府均導(dǎo)致巨大的改革壓力,因此,通過改革政府以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力便成為一個可行的手段。(３）社會問題與政府不可治理性的增長。社會的進(jìn)步也引發(fā)了諸多的社會問題,舊的問題尚未解決,新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對日益復(fù)雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能的確力不從心，加上官僚體系自身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對政府的信任危機(jī)。在此情況下，讓公共服務(wù)回歸社會、市場的呼聲日盛,因此,縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。（4）新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。針對國家干預(yù)和福利國家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對此進(jìn)行不斷的抨擊,他們認(rèn)為政府失靈不亞于市場失靈，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制,主張將政府的角色、功能和規(guī)?？s小，主張通過市場機(jī)制提供公共服務(wù)。正是在這種意識形態(tài)下,公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道,幾乎成為一種必要的選擇。（二)公共管理的研究途徑以及特質(zhì)依管理學(xué)家波茲曼的觀點(diǎn)，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異,但就概念的演進(jìn)而言,大體可分為兩種研究途徑,即公共政策途徑（PｕbliｃPolicｙAｐproach,簡稱P途徑)以及公司管理途徑(BｕsiｎｅｓsApproach,簡稱B途徑)。１、P途徑下的公共管理Ｐ途徑下的公共理論研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。P途徑下的公共管理研究源于20世紀(jì)70年代,在70年代,由于對傳統(tǒng)公共行政學(xué)發(fā)展不滿，產(chǎn)生了許多公共政策學(xué)院或課程。P途徑研究的公共管理：一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非平常行政事務(wù)的管理者，同時他們特別強(qiáng)調(diào)具有政策制訂權(quán)的高級行政主管的管理策略，因此相稱重視公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實(shí)務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向;研究方法上，大多采用個案研究法。公共管理學(xué)家波茲曼(Bozｅman）認(rèn)為，公共政策取向的公共管理有三個基本共識：(1）視公共管理為政策分析互補(bǔ)之物;(２)在教學(xué)研究上十分重視個案研究,以從事實(shí)務(wù)工作者的經(jīng)驗(yàn)為素材；（3)以高層管理者為教學(xué)研究對象，致力于促進(jìn)此類人員與學(xué)界之間的溝通對話。２、B途徑下的公共管理B途徑下的公共管理:研究也是始于２0世紀(jì)７0年代，公司行政管理學(xué)院開始重視工商政策與管理戰(zhàn)略,受此影響,一些學(xué)者發(fā)展起B(yǎng)途徑下的公共管理。B途徑下的公共管理與Ｐ途徑下的公共管理相比，有以下不同之處:（１)前者之課程設(shè)計(jì)依循商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng);(２）前者并不強(qiáng)調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性；（３)前者企圖與公共行政合流,后者則想要擺脫公共行政,從而形成一個獨(dú)立的管理領(lǐng)域；（4)前者重視策略與組織間的管理，強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問題；后者則強(qiáng)調(diào)政策與政治問題；（5)前者主張采用量化分析，后者則采用個案研究法。學(xué)者波茲曼（Bｏzemaｎ)對兩者提出更進(jìn)一步的見解:(１)P途徑的公共管理學(xué)者,一心想要劃清與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系;而B途徑的公共管理學(xué)者與行政學(xué)者有較密切的關(guān)系和相似理念。(２）Ｐ途徑的公共管理學(xué)者認(rèn)為公司部門管理有別;者不認(rèn)為公司部門的管理有什么質(zhì)的差異，他們主張將公司管理的概念與工具運(yùn)用于公共部門的管理上。(3）P途徑的公共管理學(xué)者幾乎完全依賴案例研究為獲取知識的工具，B途徑的公共管理學(xué)者則把案例研究和量化研究兩者作為教學(xué)研究的方法。（４）P途徑的公共管理學(xué)者擅長與個案的解決與分析;Ｂ途徑的公共管理學(xué)者比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的建構(gòu)，擅長從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)和方法。（5)P途徑的公共管理學(xué)者以高層管理者，特別是政治性任命人員為重要教學(xué)研究對象;B途徑的公共管理學(xué)者則以具有文官資格的公共管理者作為重要教學(xué)研究對象。(三)公共管理學(xué)的特點(diǎn)1、波茲曼的觀點(diǎn)為了整合公共管理研究的不同途徑和觀點(diǎn),美國雪城大學(xué)(ＳyrａcｕsｅUnｉｖerｓiｔy)舉辦了“全國公共管理學(xué)術(shù)研討會”,并于1993年出版了《公共管理:迄今最佳文集》一書。波茲曼整合會議的觀點(diǎn)，認(rèn)為公共管理具有下列特性：（１)以公共管理者為教學(xué)研究中心,重視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從成功的管理經(jīng)驗(yàn)與個案中提取管理處方;（2)重視公共組織與公共管理的共同特性，特別關(guān)注外部政治因素對公共管理的沖擊與影響，以及兩者之間的互動與關(guān)聯(lián)；(3）不僅關(guān)注管理過程的設(shè)計(jì)與研究,更重視戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行。2、我國學(xué)者張成福的觀點(diǎn)（1）公共管理基本上是一個整合性的概念;（2）公共管理是將私人部門的管理手段運(yùn)用于公共部門，但未改變公共部門的整體性;(3)公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)以最高管理的的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn);（4)公共管理不完全等同于“政府管理”,而意味著一種新治理；(5）公共管理強(qiáng)調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任；(6）公共管理是一個科際整合的研究領(lǐng)域。第三節(jié)公共管理的特質(zhì)以及與私人部門管理的區(qū)別公共管理有何特質(zhì)，即是說到底在哪些方面區(qū)別與私人部門的管理，這是一個一直有爭議的問題。從規(guī)范理論的角度來看，強(qiáng)調(diào)公私管理之間的區(qū)別以及聯(lián)系，對于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。從現(xiàn)實(shí)來看,公共部門與私人部門的界線盡管不是那么明晰,但是兩者皆為整個社會不可或缺的組成部分，公域和私域往往是相連的和互動的。但是以政府為核心的公共部門與公司管理畢竟是兩種不同類型的組織和實(shí)體,其組織性質(zhì)決定了兩者之間存在著本質(zhì)的區(qū)別,反映在組織管理和運(yùn)作中,不可避免的出現(xiàn)差異?，F(xiàn)將兩者的差異分析如下。(一)政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威公共管理是一種活動,這種活動在本質(zhì)上是國家的活動。公共管理不可避免的涉及政治權(quán)威的作用（也存在著非權(quán)威的作用）。公共管理的主體乃為政府。波茲曼認(rèn)為公共管理就是政治權(quán)威的管理，這說明了公共管理的本質(zhì)。政府雖然是公共服務(wù)的提供者,但也是政治權(quán)威的執(zhí)行者,所以許多公共管理活動自身就有強(qiáng)制性，當(dāng)人民違反法令的事情發(fā)生時，其便可以在職權(quán)范圍內(nèi)依法予以解決，而其他組織不拘有這種公權(quán)力。私人部門或組織的管理,在很大限度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán)威是市場的權(quán)威或經(jīng)濟(jì)的權(quán)威。這種權(quán)威非制度與法律所授予，而是來自經(jīng)濟(jì)性的市場力量，這種權(quán)威往往不能以國家強(qiáng)制力為后盾。(二）多元制衡與自主性公共管理是在民主憲政的框架下進(jìn)行的,在民主憲政國家,公共管理的權(quán)威是割裂的。政府部門雖然較重視層級節(jié)制的權(quán)威，但大多數(shù)情況下，它仍然處在各種政治力量互相作用的環(huán)境中,因此,公共管理的過程充滿了政治氣氛,公共管理的自主性受到影響。私人部門的管理,固然也受到各種權(quán)威以及政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比擬，因而,私人部門管理有相對充足的管理自主權(quán)。(三)公共利益與私人利益就公共利益而言,政府具有促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任,這是公共管理區(qū)別與私人管理的一個重要特性。公共管理應(yīng)當(dāng)將公共利益作為自己行動的出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)代公共管理的一個核心議題就是如何保證政府及其管理者可以代表并回應(yīng)公共的利益。相反，私人組織和部門往往是個人利益最大化的追求者，經(jīng)濟(jì)利潤不僅僅是其管理的底線，并且往往被視為具有積極的經(jīng)濟(jì)和社會價值,當(dāng)然,私人公司對經(jīng)濟(jì)利益的追求不能損害社會中其別人的權(quán)益和利益。（四)法的支配與意思自治政府部門可以依據(jù)不同的具體情況采用不同的行政行為,但是應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi),受到法的支配,這是法治國家的基本規(guī)定和原則。隨著社會的發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)管理中政府擁有廣大的自由裁量權(quán),并發(fā)展有“行政保存權(quán)”,但法治政府的基本內(nèi)核并沒有發(fā)生主線性的改變。對于私領(lǐng)域的管理,相比較于公共管理的嚴(yán)格受法支配而言，其更多遵循的是契約自由和意思自治,擁有高度的管理裁量權(quán),其內(nèi)部管理和外部的交易活動完全可以按自己的意思而為之。（五)政府與市場政府與市場是現(xiàn)代社會的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個重要區(qū)別之處就在于政府與市場的區(qū)別與差異。與公司組織不同，政府提供的產(chǎn)品以及服務(wù)往往面對的不是自由、競爭性的市場。具體而言，這種差異表現(xiàn)在:１．壟斷與市場。私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)，多有競爭者;而公共部門提供的服務(wù),往往是只有一家,因此公共部門通常缺少競爭的壓力。2．公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品。政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品,這些產(chǎn)品和服務(wù)具有不可分割性和非排他性；而私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)為私人產(chǎn)品，是可以分割和排他的,價格也是可以衡量的。3．自由與依賴。消費(fèi)者在購買私人產(chǎn)品時，可以自由選擇；而公共部門所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，公民沒有自主決定的權(quán)利。４.利潤與支持。私人部門大都以利潤為導(dǎo)向，而利潤的多少取決于顧客的滿意,顧客導(dǎo)向很容易成為其經(jīng)營目的；而政府往往缺少服務(wù)的動機(jī)。(六)多元理性與經(jīng)濟(jì)理性公共部門處在各種社會力量作用的中心,公共管理事實(shí)上也承擔(dān)著社會價值權(quán)威性分派的職責(zé)。在這個利益和價值多元化的社會,政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價值之間作出平衡和選擇。因此，政府治理中的理性往往是多元理性,需要綜合考慮各種利益和價值的平衡。私人部門的管理,由于它的組織屬性和職能有限,所以導(dǎo)致的社會影響面較小，不易形成整體社會作用,因而其管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性考慮,通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。第四節(jié)新公共管理自20世紀(jì)８0年代以來，西方各國為了應(yīng)對財(cái)政危機(jī)和政府的信任危機(jī)、效率危機(jī),均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂,但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。依據(jù)經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展組織的界定，這些國家所展現(xiàn)的具體行動,可以涉及：(1)公司管理技術(shù)的應(yīng)用;(2)服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；（３）公共行政體系內(nèi)市場機(jī)制及競爭功能的引入。其共同特性則是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。(一）胡德（C.Hood）對新公共管理的歸納著名公共管理學(xué)家胡德（C.Hoｏd）歸納出了新公共管理的七個要點(diǎn):1．即時的專業(yè)管理。這意味著讓公共管理者管理并承擔(dān)責(zé)任。2．標(biāo)準(zhǔn)明確與績效衡量。管理的目的必須明確,績效目的能被確立并加以衡量。３.強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。用項(xiàng)目與績效預(yù)算取代傳統(tǒng)的預(yù)算，重視實(shí)際成果甚于重視程序。４．轉(zhuǎn)向部門分權(quán)打破公共部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)性組織。５.轉(zhuǎn)向競爭機(jī)制。引進(jìn)市場競爭機(jī)制，減少成本及提高服務(wù)品質(zhì)。6．強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐。７.強(qiáng)調(diào)資源的有效運(yùn)用。(二）法漢姆（Ｆarｎham)與霍頓(Hｏrｔｏn）對新公共管理的歸納１.采用理性途徑的方式解決問題,亦即在設(shè)定政策目的及闡明政策議題時特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理所扮演的角色和作用。2．重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離,并且對服務(wù)的傳輸都必須建立起一個賦予責(zé)任的行政單位。３．改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化,授權(quán)給管理人員，以利績效目的的實(shí)現(xiàn)。第五節(jié)公共管理面臨的現(xiàn)時代挑戰(zhàn)政府仍然是我們這個時代的核心治理者和管理者。但是環(huán)顧四周,政府治理的環(huán)境將變得更為動蕩、更為復(fù)雜，公共管理也面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定的問題安全與秩序是人類社會發(fā)展的一個基本前提。對當(dāng)代政府治理而言，良好的憲政秩序是基本的前提和基礎(chǔ)。一些政府崩潰和缺少憲政秩序的國家正處在人類最嚴(yán)重的劫難之中。如何防止政府崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并實(shí)現(xiàn)良好的政府治理便成為公共管理面臨的一個關(guān)鍵問題。關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題政府治理決非是一個工具棗理性價值的追求問題。公共管理的一個重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，也就是說它要致力于發(fā)展、弘揚(yáng)民主治理過程的合法性；同時,公共管理有責(zé)任維護(hù)人類社會的基本價值,盡管這些價值之間也許是沖突的。公共管理對民主憲政基本價值的回應(yīng)和貫徹,關(guān)系到政府治理的合法性,關(guān)系到政府的權(quán)威和公信力，也關(guān)系到公共管理作為一門科學(xué)的合法性。因此，我們必須考慮這些基本價值的捍衛(wèi)問題，否則，公共管理將成為缺少靈魂的盲動，甚至也許成為暴政的工具。關(guān)于平衡政府與市場的作用,以促進(jìn)政府治理的有效性問題政府與市場作為控制社會的兩大力量,在推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中均起著重要的作用。政府與市場不是誰取代誰的問題,過度強(qiáng)調(diào)任何一方的作用都也許導(dǎo)致劫難性的后果，兩者應(yīng)當(dāng)有機(jī)的配合和協(xié)調(diào)起來。因此，我們應(yīng)當(dāng)辯證地思考兩者之間的關(guān)系,拋棄意識形態(tài)的偏見,發(fā)展公域和私域的對話和溝通,平衡兩者的作用。關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題現(xiàn)代地方治理已經(jīng)變成一個管理全球和地方互相依賴關(guān)系的過程。在全球化的時代，政府必須以互相聯(lián)系的觀念取代分離的觀念。對于政府治理而言，全球化是機(jī)會也是挑戰(zhàn)。在全球化的時代，一個政府如何維護(hù)自己國家的主權(quán)與獨(dú)立：如何在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,維護(hù)經(jīng)濟(jì)的安全等等，都是21世紀(jì)公共管理需要面臨的新議題。關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要可連續(xù)發(fā)展作為人類發(fā)展觀的最重要進(jìn)步和突破,已經(jīng)得到國際社會的廣泛的認(rèn)同，它意味著發(fā)展既要滿足當(dāng)代人的規(guī)定，又不能對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。如何平衡眼前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的需求,是當(dāng)代政府治理面臨的挑戰(zhàn)。關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題政府作為推動科技發(fā)展的角色更加重要,政府必須成為推動大規(guī)?？萍紕?chuàng)新的主導(dǎo)力量之一；另一方面,政府作為社會問題的管制者,也面臨著艱巨的任務(wù)，如高科技犯罪等。同時,科技革命也正在改變著政府自身的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)營方式、工作行為,如何回應(yīng)科技的發(fā)展、運(yùn)用科技創(chuàng)新政府治理方式也成為世界性的潮流,電子政府便是典范如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗,重振公民對政府的信任問題一個良好的政府治理需要政府與公民、公司、社會之間的信任關(guān)系的存在,而這種信任關(guān)系的重要基礎(chǔ)在于政府及其官員將國家權(quán)力用于公民目的而不是用于自己的目的。腐敗嚴(yán)重?fù)p害了公民的信任感,也削弱了社會資本，最終損害到政府的合法性。因此,政府治理者必須采用各種戰(zhàn)略和有效措施來遏制腐敗的發(fā)生和蔓延。關(guān)于重振政府治理能力問題政府的能力：是指政府以最小的社會價格采用集體行動的能力。政府能力涉及多個方面:預(yù)測及掌握變化的能力；制定周延而明智的公共政策的能力；發(fā)展不同方案以執(zhí)行政策的能力;吸引及有效運(yùn)用資源達(dá)成政府目的的能力;連續(xù)學(xué)習(xí)，成長以適應(yīng)未來挑戰(zhàn)的能力。重振政府治理能力,取決于政治環(huán)境的改善、政府體制的重塑、公民與社會的參與、政府管理技術(shù)方法的創(chuàng)新以及公共管理者的知識機(jī)能。關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制問題官僚組織體制是工業(yè)化時代的產(chǎn)物，已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的環(huán)境的規(guī)定。未來的公共組織應(yīng)當(dāng)是彈性化、整合的、透明的組織；為公民提供整體性服務(wù)的組織;跨功能的組織；與社會有廣泛聯(lián)系的組織。如何建構(gòu)適應(yīng)新時代發(fā)展的政府組織，并使之適應(yīng)新環(huán)境的需要，這是公共管理面臨的又一挑戰(zhàn)。如何構(gòu)建國家與社會共同治理模式問題由于當(dāng)代政府面對的公共問題的復(fù)雜性,使得政府已經(jīng)無法成為唯一的社會治理者,它必須依靠與民眾、公司、非營利部門來共同治理社會,這應(yīng)當(dāng)是政府所追求的一個重要目的。公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不擬定與變革的管理公共管理者必須調(diào)整自己的思維方式,改變傳統(tǒng)的機(jī)械的慣性思維模式,順應(yīng)社會發(fā)展的潮流，發(fā)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式,才干較好的應(yīng)對復(fù)雜多變的社會問題。重建公共管理的道德秩序目前的政府既缺少一致認(rèn)同的道德準(zhǔn)則,也缺少對道德的追求熱情,所以,重建公共管理的道德秩序是我們面臨的亟待解決的問題。第二章公共管理者的角色與知能關(guān)鍵詞語：公共管理者管理者的角色管理技能有效地公共管理前瞻性管理公共管理者：是受國家和公民的委托，行使公權(quán)力，負(fù)責(zé)運(yùn)用資源及指揮公務(wù)人員,達(dá)成政府施政目的的人，公共管理者是一個公經(jīng)理人。第一節(jié)一般管理者的角色一、明茨伯格總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑1、古典學(xué)派2、偉人學(xué)派3、公司家學(xué)派4、決策理論學(xué)派5、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派6、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派７、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派8、工作活動學(xué)派二、管理者的十大角色——明茨伯格的觀點(diǎn)明茨伯格,對管理者的角色和作用研究和論述：一個管理才同時起著不同的作用。歸納為三個方面：人際關(guān)系方面的工作、信息情報方面的工作和決策方面的工作。１．人際關(guān)系方面的角色著重于人際關(guān)系的建立與維系,具體涉及下列三種角色:(1)掛名首腦。（２)領(lǐng)導(dǎo)者（3）聯(lián)絡(luò)者2．信息方面的角色管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處在中心地位。信息角色涉及下列三項(xiàng):（l)監(jiān)聽者（2)傳播者(3)發(fā)言人3.決策方面的角色管理工作中最重要的部分也許就是擔(dān)任決策角色。涉及以下四個重要角色:（1）公司家（2）故障排除者（3）資源分派者(4）談判者三、奎恩等人的觀點(diǎn)２0C80——90年代，以奎恩為代表界定了八種看似互相矛盾又必須兼顧的管理角色。茲將這八種角色說明如下:導(dǎo)師2、促進(jìn)者3、監(jiān)督者4、協(xié)調(diào)者5、指導(dǎo)者6、生產(chǎn)者7掮客8、革新者第二節(jié)公共管理者的特殊角色19４5年公共行政學(xué)者保羅·阿普里伯曾說:“政府是不同的,由于政府是政治的”。他同時從三個方面：范圍的、影響的廣度與深度、公共責(zé)任和政治特質(zhì)來分析政府組織的不同。公共管理者和一般管理者的角色和職責(zé)肯定有許多相吻合之處,由于管理(無論公與私）都會涉及對一個組織擁有的資源棗人力資源、財(cái)政資源、物質(zhì)資源、信息資源棗進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào),以有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織目的。然而，管理工作的一個最顯著的特性在于其環(huán)境適應(yīng)性，即管理者不斷依據(jù)環(huán)境的變化來調(diào)整自己的價值、角色和行為。公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理者不同的角色。對公共管理者的特殊角色，許多學(xué)者作了很好的闡發(fā)。阿普里伯認(rèn)為公共管理者除不能忽視政治角色與公共性質(zhì)外，應(yīng)成為民主價值與公共利益的保衛(wèi)者和提倡者。哈特認(rèn)為公共管理者應(yīng)先具有公民和良民的身份，并在公共服務(wù)使命的召喚下，經(jīng)由法定程序任命，所以他不僅應(yīng)嫻熟政策執(zhí)行技術(shù)，更應(yīng)堅(jiān)持與捍衛(wèi)立國精神,保障和提高公民道德，如此方無愧為民主行政的衛(wèi)士棗崇高官員。他認(rèn)為崇高官員應(yīng)至少具有四項(xiàng)責(zé)任:重視道德、關(guān)愛公民、道德公司主義和責(zé)權(quán)并重。在許多對公共管理者特殊角色的論述中,19８３年魏姆斯利等人在“黑堡宣言”中,對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述,最具典范性。在我們看來,他們對公共管理者在民主憲政治理中角色的論述,的確反映了公共管理者的特殊使命和角色。一、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色公共管理者在就職時已宣誓要護(hù)憲及行憲,行憲的預(yù)期目的是營造一個穩(wěn)定且有效運(yùn)作的政治體系,而終極目的則是增長機(jī)會，促進(jìn)平等以及連續(xù)地改善和提高全民的生活品質(zhì)。這是公共管理者的天職。二、人民受托者的角色公共管理者受人民的托付,在治理過程中扮演合法與重要的角色,不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠(yuǎn)的全民利益。公共管理者要不懼強(qiáng)權(quán)，更不能妄自菲薄,只把自己當(dāng)成工具，應(yīng)以追求公共利益為職責(zé)。三、賢明少數(shù)的角色公共管理者要能做到眾人皆醉我獨(dú)醒,不可人云亦云，要扮演賢明的少數(shù),而不是隨波逐流追求時尚的“喧嚷的多數(shù)”或有權(quán)的少數(shù),他們有責(zé)任通過吸引民眾參與公共事務(wù),使賢明的少數(shù)變成多數(shù)。四、平衡輪的角色公共管理者必須對外在環(huán)境有回應(yīng)或有反映,但絕不是像地震儀同樣忠實(shí)地從事刺激反映的記錄，或像忠誠的仆人同樣只聽命行事,也不能只是很有技巧地在各種利益集團(tuán)間躲閃、求存。公共管理者要肩負(fù)專業(yè)責(zé)任,也就是要以維持公共利益及憲政運(yùn)作為職志，公共管理者應(yīng)以其合法權(quán)力及專業(yè)判斷在治理過程中的各種勢力中,扮演平衡輪的角色。五、扮演分析者和教育者的角色公共管理者應(yīng)當(dāng)或必須可以故意識地了解自己決策的價值體系與假定，為自己的所作所為提出合理說明并盡量將人民納入治理過程。公共管理者應(yīng)扮演分析者與教育者的角色，以增長民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者,乃至一般民眾對公共事務(wù)的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。第三節(jié)公共管理者的技能公共管理者為扮演好其角色，必須具有一些基本的管理技能。所謂技能，系指后天發(fā)展起來的、解決特定的人、事。物的能力。管理技能不同于一般的業(yè)務(wù)能力,業(yè)務(wù)能力系從事某種具體工作的能力,如市場調(diào)查、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、服務(wù)營銷、研究發(fā)展等等。一般而言,一個優(yōu)秀的管理者多半具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力。當(dāng)然具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的人未必就是一個好的管理者。一.技術(shù)性技能技術(shù)性技能重要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法?，F(xiàn)代公共管理的一個顯著特性在于其日益變?yōu)橐粋€專業(yè)化的活動,有效的管理者必須擁有完畢專業(yè)性工作所需的技術(shù)能力。例如，對于一個政策分析者而言，他必須掌握復(fù)雜的定量分析的方法。特別是電腦技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理以后,對電子計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)能力的了解和掌握就顯得尤為重要。相對來說,管理層次超低的管理人員就越需要具有技術(shù)技能。特別是一線的管理者,技術(shù)技能尤為重要,由于,一線的管理人員大多從事訓(xùn)練下屬人員或回答下屬人員有關(guān)具體方面的工作,因此，他們必須知道如何去做下屬人員所做的各種工作。二．人際關(guān)系技能正如瓦爾多所言,公共行政管理的本質(zhì)在于其是協(xié)作性的人際活動,協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者的大部分時間和活動都是與人打交道的:對外要與有關(guān)的組織和人員進(jìn)行聯(lián)系、接觸；對內(nèi)要聯(lián)系上下級，特別是要善于激勵誘導(dǎo)下屬人員的積極性（即做人的工作）。一個管理者只有擁有人際關(guān)系技能才干將人員整合到各種協(xié)作性的活動之中。人際關(guān)系技能十分復(fù)雜并且不易概括。最低限度涉及一種他我意識(所謂“己所不欲,勿施于人”）,一種對別人的關(guān)懷和敏感,對自己責(zé)任的體認(rèn),對別人權(quán)益的尊重，做事符合人情事理等等。許多研究表白,人際關(guān)系技能是管理者必須具有的技能中最重要的技能。這種技能對各層次的管理人員都具有同等重要的意義。在相同條件下,一個具有這方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。三.概念化技能所謂概念化技能，系指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力。卡茲認(rèn)為概念化技能包含著一個管理者體認(rèn)到組織的功能是互相依賴的，并可以從大的背景上為組織的未來勾畫遠(yuǎn)景。一位優(yōu)秀的公共管理者必須了解國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展變化的現(xiàn)狀與趨勢，從組織之中超脫出來，將組織視為大環(huán)境的一個有機(jī)組成部分，進(jìn)而建構(gòu)愿景、發(fā)展戰(zhàn)略,以保證組織的永續(xù)生存和發(fā)展。中國古詞講“不識廬山真面目,只緣身在此山中”,說明身在局中不識大體的道理?！坝F千里目，更上一層樓”，即站得高，才干看得遠(yuǎn)。中國古代之寓言井底之蛙、坐并觀天、夜郎自大等說明的是人不可缺少概念化的技能的道理。四.診斷技能所謂診斷技能,是指針對特定的情境尋求最佳反映的能力,也就是分析問題、探究因素、因應(yīng)對策的能力。中國古代文官考試的“策論”，也就是考察官員的“診斷”應(yīng)對功夫和能力。正如一個醫(yī)生根據(jù)病人的病情進(jìn)行診斷方能對癥下藥同樣，一個公共管理者應(yīng)根據(jù)組織內(nèi)部各種現(xiàn)象來分析研究各種表象,進(jìn)而探究其實(shí)質(zhì)。假如我們將概念化技能視為“只見森林,不見樹木”的話,那么,診斷技能便相稱于“只見樹木”,要由表及里,從現(xiàn)象掌握本質(zhì)的功夫。五.溝通技能可以這樣講，沒有溝通便沒有管理和組織，管理工作所做的每件事情都包含著溝通。管理者沒有信息則不能作出決策,而信息只能通過溝通得到,決策一旦作出,就要進(jìn)行溝通,否則決策再好也無人知曉。要解決好人際關(guān)系,就要進(jìn)行廣泛的意見溝通。可見,溝通是管理的基礎(chǔ)，也是管理者的一項(xiàng)基本技能。所謂的溝通技能，系指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭與肢體語言的媒介,有效與明確地向別人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度,亦能較快、對的地解讀別人的信息，從而了解別人的想法、感受與態(tài)度。管理者需要溝通的技能。溝通的技能涉及許多方面,如簡化運(yùn)用語言、積極傾聽、重視反饋、控制情緒等等。雖然擁有溝通技能并不意味著成為一個有效的管理者,但缺少溝通技能又會使管理者碰到許多麻煩和障礙。第四節(jié)有效的公共管理者對于一個公共管理者而言,成為一個有效的公共管理者是重要的，有效性是一個相稱模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)?但又很難得到界定和滿意答復(fù)的概念。管理大師德魯克是最早談?wù)撚行У墓芾碚哌@一話題的人。在其著作中，他將有效性幾乎與管理者的工作等同起來,他認(rèn)為“無論他（她)工作在公司還是醫(yī)院，是政府機(jī)關(guān)還是工會,是大學(xué)還是軍隊(duì),人們一方面總是盼望管理者以善其事，簡言之就是盼望他是有效的”。在我們看來,有效性是一個充滿了價值判斷的詞匯,在某種限度上，它是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。有效的公共管理者有哪些基本的特質(zhì)呢？波茲曼和史陶斯曼在《公共管理的戰(zhàn)略》一書中,曾提出抱負(fù)的公共管理者有七個基本特質(zhì)。一．有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者有效的公共管理未必等于策略的公共管理，兩者雖有關(guān)聯(lián),但制定策略與執(zhí)行策略必須與許多其他公共管理工作配合進(jìn)行。公共管理也許在某些層次是有效的，但卻未必在策略層次上有效;同理,在策略層次上或許是有效的，但卻未必在其他層次上有效。因此，自我評估的訓(xùn)練甚為重要，由于,公共管理者借此可結(jié)識自己,了解自己的優(yōu)缺陷，以便在策略執(zhí)行時能汰弱留強(qiáng)。然而，如何評估自己,波茲曼認(rèn)為自我評估是一種本能，了解別人對你的見解，可以幫助自我評估。在管理人員的發(fā)展訓(xùn)練中，可規(guī)定部屬與主管互相評估對方。此外,規(guī)定由于只能分析細(xì)節(jié)的公共管理者來解決大范圍的問題是令人擔(dān)憂的。二.有效的公共管理者必須是不令人討厭的有效的公共管理者是絕對不會令人討厭的，因其必須具有相稱豐富的知識并樂于學(xué)習(xí),同時樂意與別人分享知識，并有一些工作之外的生活樂趣。公共管理者必須具有發(fā)明力,而發(fā)明力也許源于與問題無關(guān)的想法與概念，而這些想法與概念最后皆能運(yùn)用于解決問題。假若有效的公共管理者具有發(fā)明力，而這些發(fā)明力又是以淵博的知識為基礎(chǔ)時，那么有效的公共管理者就絕對不會令人討厭和厭煩。三.有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺公共管理者不應(yīng)是唐斯）所謂的“狂熱家型的官僚”,由于這種人在積極推動某項(xiàng)運(yùn)動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其他任何的發(fā)展，經(jīng)常會引起沖突和仇恨。而公共管理者應(yīng)為“政治家型官僚”,由于他們具有清楚的個人與政策價值，并將其運(yùn)用于公共管理上，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和高瞻遠(yuǎn)矚、開闊的胸懷;在制定策略時，亦可以超越自我利益，甚至于組織利益，以整個社會或國家的利益為著眼點(diǎn)。四．有效的公共管理者必須具有耐心耐心對于公共管理者而言,至為重要。由于公共組織不像私部門，其變革速度往往較為緩慢。由于公共部門策略的執(zhí)行往往曠日費(fèi)時,甚至于要花費(fèi)大筆的經(jīng)費(fèi)，這就需要公共管理者必須具有耐心并堅(jiān)持到底。五．有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)策略性的公共管理的推動必須由對機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)有全盤了解的管理人員掌理。因此,有效的公共管理者最佳具有在不同部門，甚至不同機(jī)關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn),這樣,就可以使其在管理中可以充足了解和掌握各個部門的工作性質(zhì)，在決策中可以全盤考慮,通盤打算。六．有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向有效的公共管理者不僅要能與民眾和睦相處，還要能了解不同民眾的各種需求,并作出適當(dāng)?shù)姆从?這樣才可稱得上是一位開放的、具有民主參與意識的管理者。七.有效的公共管理者必須善于分析與思考分析并不等于量化,公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力,這就是說.公共管理者并不是只須具有作業(yè)研究、推論記錄、線性規(guī)劃等技能,而是必須有邏輯運(yùn)用與結(jié)構(gòu)性思考的能力。由于,現(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)分析，特別是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗(yàn)間的分析思考與分析工具的整合。第五節(jié)面向未來的、具有前瞻力的公共管理者我們正生活在一個變革的時代。這種變革的復(fù)雜性越來越強(qiáng)烈。越來越多的技術(shù)、社會和信息革命的相結(jié)合，使我們的環(huán)境變得更為動蕩,這一環(huán)境和態(tài)勢對傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。未來的管理者必須學(xué)會對不擬定和動蕩時代）的管理。著名的公共管理大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中,為變革時代的公共管理者如何進(jìn)行有效的管理,提出了許多深刻而又具啟迪的見解。一、未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預(yù)測環(huán)境趨勢的能力，他們需要一種“觸角”，可以幫助他們感悟組織所面臨的重大問題,并發(fā)現(xiàn)機(jī)會。二、未來的公共管理者必須具有前瞻性管理的態(tài)度和技能,特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外的管理”能力。三、未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。特別是他們應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)視為一種“形塑”和“架橋”的過程,調(diào)動大家的能量和聚合大家的努力,因應(yīng)環(huán)境的挑戰(zhàn)和規(guī)定。這樣一個過程規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)可以發(fā)明并發(fā)明愿景，達(dá)成理解、獲取共識。四、在信息社會中,組織的人力資源最為重要,公共管理者必須設(shè)法開發(fā)和調(diào)動組織中每一個人的知識、智慧和發(fā)明性潛能。五、未來的社會規(guī)定組織和成員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和發(fā)明性。未來的公共管理者必須建構(gòu)促進(jìn)發(fā)明過程的關(guān)系；必須具有培養(yǎng)鼓勵開放性、自我設(shè)計(jì)、前瞻性公司精神的價值和文化;公共管理者必須通過頭腦風(fēng)暴、發(fā)明性思考、實(shí)驗(yàn)以及發(fā)展獎酬結(jié)構(gòu)以鼓勵創(chuàng)新。六、組織結(jié)構(gòu)的扁平化規(guī)定管理和控制的新途徑。隨著層級控制的削弱,公共管理者將通過發(fā)展共有的價值，互相理解進(jìn)行協(xié)調(diào)并在分權(quán)和控制之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?。管理者需要開發(fā)“遠(yuǎn)程管理”的技巧。管理者必須促進(jìn)分權(quán)化,擁熟地設(shè)計(jì)和管理自組織系統(tǒng)。七、信息技術(shù)將改變許多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu),以及組織產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)與生命周期。未來的公共管理者必須理解如何運(yùn)用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務(wù)。新技術(shù)可以用來強(qiáng)化組織中自上而下的官僚作風(fēng)，但其真正的潛力在于促進(jìn)分權(quán)化、網(wǎng)絡(luò)化的管理作風(fēng)以及自組織的能力。通過創(chuàng)建由電子協(xié)調(diào)的小規(guī)模的、松散的組織單位,信息技術(shù)具有化解組織層級控制的能力。新技術(shù)將同樣改變組織間的關(guān)系,消解組織間的刻板邊界,發(fā)明更加開放的互動形態(tài)。所有這些變化，對未來的公共管理者產(chǎn)生十分重要的后果：管理組織間的關(guān)系變得與管理組織內(nèi)的關(guān)系同樣重要;通過哺育共同的利益和認(rèn)同的意識，運(yùn)用第一流通系統(tǒng),從而實(shí)現(xiàn)無官僚習(xí)氣的協(xié)調(diào)技能便顯得十分重要。八、復(fù)雜性是管理棋局的代名詞。許多管理者也許希望簡樸性,但事實(shí)上他們不得不與復(fù)雜性打交道。為了管理紛繁的歧例以及悻理,未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應(yīng)對混亂和不能界定情勢的管理哲學(xué)和技術(shù)。公共管理將涉及眾多的利害關(guān)系人,公共管理者必須體認(rèn)到多元的利益,需要許多政治的和網(wǎng)絡(luò)的技能以調(diào)和互相矛盾和沖突的利益規(guī)定。未來的公共管理者同樣規(guī)定具有們熟的管理技能以應(yīng)對管理的不斷變化與轉(zhuǎn)變,他們必須結(jié)識到變動不居乃為常態(tài),并且應(yīng)具有應(yīng)付思想、觀念、技術(shù)、信息、組織內(nèi)外關(guān)系不斷變化的能力;在某些時候，他們還必須將危機(jī)管理視為常態(tài)的管理。九、除了了解和因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢,未來的公共管理者,特別是高層管理者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。前瞻性的管理包含著改變社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的能力，而不是僅僅把環(huán)境視為既定不變的。未來的公共管理者需要發(fā)展一種“環(huán)境知能”，來影響并改變問題。第三章公共部門的角色本章核心探討公共部門的經(jīng)濟(jì)職能和作用，政府作用的職能和方式以及也許的限制。同時,對政府改革中涉及市場化的策略進(jìn)行評述。關(guān)鍵詞:公共部門,公共產(chǎn)品,市場失靈，外部性，政府失靈,尋租，外部性問題,政府治理工具第一節(jié)公共部門的性質(zhì)與需要一．公共部門的性質(zhì)傳統(tǒng)上,在實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)的國家，人們習(xí)慣把整個社會劃分為兩大部門:公共部門和私人部門。無論是在何種類性的社會和經(jīng)濟(jì)中，以政府為核心的公共部門都是普遍存在的?？梢院敛豢鋸埖恼f,公共部門影響著整個社會和經(jīng)濟(jì)。一個人或一個組織不管其是否快樂或樂意，都時刻受到公共部門的直接或間接影響。(一）公共部門的定義對公共部門，不同的學(xué)者有著不同的定義,這里引用經(jīng)濟(jì)學(xué)家席克斯的定義。公共部門是指這樣一種提供服務(wù)和產(chǎn)品的部門,其所提供的服務(wù)和產(chǎn)品的范圍與種類不是由消費(fèi)者的直接愿望決定的,而是由政府機(jī)構(gòu)決定，在民主社會,是由公民的代表來決定的。(二）公共部門的性質(zhì)從對公共部門的定義可看出,公共部門是公共,政治決策的結(jié)果，而不是市場運(yùn)作的結(jié)果,公共部門擁有對一切人或權(quán)利規(guī)定的權(quán)威,這種權(quán)威具有普遍性和唯一性。(三）公共部門與私人部門的區(qū)別與聯(lián)系１.區(qū)別公共部門與私人部門的重要區(qū)別在于兩個方面：一是經(jīng)營公共部門的負(fù)責(zé)人所擁有的職務(wù)的合法性是直接或間接從政治選舉過程中產(chǎn)生的；二是政府被賦有一定強(qiáng)制力,這種權(quán)力是私人機(jī)構(gòu)所沒有的。簡樸說,其核心差異在于是否擁有合法的強(qiáng)制力。2.聯(lián)系兩者間充滿了互動，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展正是兩者互相作用的產(chǎn)物。任何一個社會和經(jīng)濟(jì),都是公共部門和私人部門的有機(jī)組合,兩者之間也是互相依賴的。私人部門依賴政府部門提供基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和法律，政府依賴私人部門提供產(chǎn)品和服務(wù),依賴他們提供政府運(yùn)作的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)棗賦稅。二．公共部門的需要對于一個社會為什么需要公共部門，從不同的角度有不同的解釋和回答。（一)公共部門的政治存在即從政治角度解釋公共部門存在的理由。任何社會得以存在的起碼條件是確立一些機(jī)制，以便作出權(quán)威性的社會決議來規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何分派精神利益和物質(zhì)利益。這種權(quán)威分派價值的措施是任何社會最低限度的先決條件,即使它不是唯一條件。當(dāng)一個集團(tuán)或一些個人關(guān)于被認(rèn)為寶貴東西的分派方式發(fā)生爭執(zhí)時,以及這些爭執(zhí)無法通過私人磋商使雙方得到滿意的解決時,一項(xiàng)社會權(quán)威為其后盾并由社會認(rèn)可其權(quán)威性的政策就被公布出來。顯然，假如不規(guī)定某種辦法對數(shù)量有限的價值在爭執(zhí)不下的當(dāng)事人之間作出裁決,社會就會在經(jīng)常的爭吵中處在四分五裂的狀態(tài),公共部門正是居于此而存在的。(二）公共部門的經(jīng)濟(jì)存在１.市場機(jī)制導(dǎo)致資源的有效運(yùn)用的規(guī)定是以競爭因素與產(chǎn)品市場的條件為依據(jù)，這意味著自由地進(jìn)入市場而不存在障礙，要獲取這些條件,就需要政府的調(diào)節(jié)或其他措施。２.在那些由于成本減少而使競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。3．沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護(hù)與執(zhí)行,則市場活動所需要的契約安排和交易就會無法存在。4．某些具有生產(chǎn)特點(diǎn)或消費(fèi)特色的貨品,即使排除了競爭上的障礙，也無法通過市場得到供應(yīng),于是發(fā)生外在性問題,需要公共部門解決。5.因市場體制與通過財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的收入和財(cái)富分派,須進(jìn)行社會價值的調(diào)節(jié)。6.市場機(jī)制,特別在一個高度發(fā)達(dá)的金融體系中,未必帶來高就業(yè)率,穩(wěn)定的物價水平和社會盼望的經(jīng)濟(jì)增長率，要達(dá)成這些目的,則需要公共政策。第二節(jié)市場機(jī)制、市場失靈與政府干預(yù)一．市場機(jī)制市場是買賣雙方共同決定一項(xiàng)產(chǎn)品價格的場合,將所有各類的市場予以集合就是市場體系,在市場體系中,各個市場互相影響，價格會不斷變動，而后自動趨于平衡，價格通過這種自動調(diào)節(jié)的功能,將市場體系中的經(jīng)濟(jì)活動者聯(lián)系在一起，形成互相依賴關(guān)系。這種市場的自動調(diào)節(jié)功能就稱為市場機(jī)制。二．市場失靈定義簡樸說就是因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。涉及兩種情況:一是市場機(jī)制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目的。(二)市場失靈的表現(xiàn)及危害公共產(chǎn)品的提供對于消費(fèi)者的偏好在市場上反映不出來的商品和服務(wù)即公共產(chǎn)品,市場主線不能進(jìn)行生產(chǎn)和分派。市場經(jīng)濟(jì)中的壟斷市場實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競爭存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實(shí)上，世界上主線沒有出現(xiàn)過完全競爭的局面，即總是存在壟斷和寡頭經(jīng)濟(jì)。其禍害不在于謀取壟斷利潤,而在于破壞正常的市場運(yùn)作。市場經(jīng)濟(jì)的外部性市場機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置,但市場經(jīng)濟(jì)也會導(dǎo)致資源配置的障礙。除公共產(chǎn)品與壟斷外,最為顯著的便是市場經(jīng)濟(jì)的外部性,表現(xiàn)為外部經(jīng)濟(jì)與外部不經(jīng)濟(jì)兩種情況。市場波動與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性市場歷來就具有不穩(wěn)定性。它的發(fā)展始終是以周期性的增長形式進(jìn)行的。通過市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行自發(fā)性的互換過程,始終孕育著經(jīng)濟(jì)活動急劇并大幅變動的也許性。這種變動,危害到市場機(jī)制的有效性,往往給資源分派、收入分派帶來不利的影響。市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等以市場機(jī)制為前提的收入分派，是由市場上的力量關(guān)系、個人能力、繼承財(cái)產(chǎn)的多少、利用教育機(jī)會的也許性以及在社會上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各種不平等。這從社會公正、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益來看都是不抱負(fù)的。政府干預(yù)針對市場失靈的種種表現(xiàn)和危害,政府應(yīng)采用相應(yīng)的干預(yù)措施。1．對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供,市場體系干不了，或者能干卻干不了，是政府分內(nèi)應(yīng)做的事。２．政府應(yīng)針對因壟斷或其他非競爭性因素的存在以及所引起的競爭的不完整性，采用有效措施，保證競爭的有效性。從世界各國的情況來看,重要方法是實(shí)行政府的直接調(diào)控和立法的控制。政府的作用不是取消壟斷或寡頭經(jīng)濟(jì)，而是維持有效競爭。3.政府應(yīng)保證市場無法發(fā)揮作用的外部經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)并有必要對外部損失成本發(fā)揮作用，使外部不經(jīng)濟(jì)最小化。4.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要途徑,是通過政府的財(cái)政政策和貨幣政策。5.作為實(shí)現(xiàn)收入分派的手段,政府可以在公共經(jīng)濟(jì)管里中,全面實(shí)行稅收政策和轉(zhuǎn)移開支的政策。此外,也可以通過政府直接干預(yù)市場機(jī)制,操作價格,以改變收入分派的不平等。第三節(jié)市場經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能對于市場經(jīng)濟(jì)下政府的職能問題歷來存在著廣泛的爭論,并且事實(shí)上在實(shí)踐中，政府的角色也是不斷變化的。從歷史上看,政府職能及其作用范圍是不斷變化的，它與其說是觀念的產(chǎn)物,還不如說是社會盼望的結(jié)果棗即社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面綜合作用的結(jié)果。歷史發(fā)展證明,事實(shí)上并不存在一個抱負(fù)的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府作用的強(qiáng)度。但政府的一些基本職能是可以描述的。處在政府使命核心地位的任務(wù)(一)建立法律基礎(chǔ)(二)保持非扭曲的政策環(huán)境,涉及宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定投資于基本的社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)承受力差的階層保護(hù)環(huán)境市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能(一）提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)政府為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供基本必須的制度、規(guī)則以及框架。它們涉及：界定和產(chǎn)權(quán)保護(hù)、契約的執(zhí)行、公司法、金融制度、專利保護(hù)、著作版權(quán)、法律和秩序的維持。(二）組織各種各樣公共物品和服務(wù)的供應(yīng)由于公共物品的特點(diǎn),使得私人部門很少有誘因去生產(chǎn)，因此,政府必須介入而由政府來提供。典型的公共物品涉及：國防、基礎(chǔ)研究、道路與橋梁、導(dǎo)航設(shè)施、災(zāi)害控制、交通管制系統(tǒng)以及其他基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。（三）共有資源和自然資源的保護(hù)共有資源和自然資源與公共物品同樣沒有排他性，但有競爭性,因而不可避免地導(dǎo)致私人決策者的過度使用。我們不能依靠市場去保護(hù)自然資源的浪費(fèi)使用,使自然環(huán)境免于遭受損害。因此，政府通常通過管制措施保護(hù)共有資源和環(huán)境，或者實(shí)行收費(fèi),以減輕過度使用問題。(四）社會沖突的調(diào)整和解決政府存在的一個基本理由在于解決或消除社會中的各種沖突，以維持正義、秩序和穩(wěn)定。在一個社會中,不可避免地會出現(xiàn)各種各樣的社會沖突,政府的職責(zé)在于促使沖突的解決。此外，在一個社會中,總會出現(xiàn)強(qiáng)勢集團(tuán)，也會出現(xiàn)弱勢群體,為保障社會中的弱勢群體免遭強(qiáng)勢集團(tuán)的剝削和欺詐，政府需要保護(hù)弱勢群體的利益。（五）保護(hù)并維持市場競爭壟斷導(dǎo)致資源配置的無效率。為此，政府必須有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競爭性或者對壟斷者實(shí)行管制，前者如用制定反壟斷法以增強(qiáng)競爭，后者涉及價格管制等。(六)收入和財(cái)產(chǎn)分派的調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)是會產(chǎn)生不平等的結(jié)果的,為了實(shí)現(xiàn)社會的公平，需要社會有一種公平再分派的機(jī)制。政府在進(jìn)行再分派方面顯然處在有利地位,由于政府擁有強(qiáng)制征稅的權(quán)力，該項(xiàng)權(quán)力使得政府能大規(guī)模進(jìn)行再分派工作，并且政府可以通過稅制解決由于要素市場的不完備性與壟斷定價產(chǎn)生的收入分派問題。政府實(shí)現(xiàn)再分派的直接手段有：稅收轉(zhuǎn)移、累進(jìn)所得稅、對高收入消費(fèi)者購買的貨品進(jìn)行課稅等。(七）宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定在市場經(jīng)濟(jì)中，會出現(xiàn)周期性的經(jīng)濟(jì)變動，經(jīng)濟(jì)會為長期的連續(xù)失業(yè)與通貨膨脹所苦。政府的作用便在于通過公共政策的干預(yù)以保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。穩(wěn)定政策的工具涉及財(cái)政工具和貨幣工具等。上述七個方面的職能是政府的基本職能,稱其為基本職能是由于這些職能是普遍的,甚至是跨時空的。當(dāng)然,政府職能的范圍、政府作用的強(qiáng)度,為實(shí)現(xiàn)這些職能所采用的公共政策和治理工具是會不斷發(fā)生變化的。第四節(jié)政府治理工具的選擇一．政府的治理工具（一）定義治理工具,又可稱之為政策工具或政府工具,它是指政府將其實(shí)質(zhì)目的轉(zhuǎn)化為具體行動的途徑和機(jī)制，政策工具是政府治理的核心,沒有政策工具,舊無法實(shí)現(xiàn)政府的目的。(二)政府治理工具的重要類型1.政府部門直接提供財(cái)貨和服務(wù)。由政府部門承擔(dān)政策規(guī)劃即執(zhí)行責(zé)任,費(fèi)用由政府稅收支出或使用者付費(fèi)。如政府提供軍隊(duì)、警察、各種公共建設(shè)等。２．政府部門委托其他部門提供。由政府部門負(fù)責(zé)提供財(cái)稅與勞務(wù)，但由政府機(jī)關(guān)間彼此簽約并將其付諸執(zhí)行。３.簽約外包。此種方式指政府雇傭私人部門提供公共服務(wù),費(fèi)用則由政府編列預(yù)算支出。如政府托私人公司清運(yùn)垃圾。4.經(jīng)營特許權(quán)。是指由政府核準(zhǔn)私人部門提供服務(wù),但政府則保存價格之核準(zhǔn)權(quán),費(fèi)用則由使用者付費(fèi)。如高速公路出口的路線經(jīng)營權(quán)。５．補(bǔ)貼。即政府通過免稅、低息貸款、直接補(bǔ)貼等誘因來提供服務(wù)，其費(fèi)用涉及政府對業(yè)者的補(bǔ)貼即使用者付費(fèi)。如政府的出口退稅政策。6．抵用券。是指政府賦予符合資格的人民自由選擇去消費(fèi)某種貨品,而由政府付費(fèi)，例如社會救濟(jì)以及醫(yī)療服務(wù)的提供。7．市場運(yùn)作。指政府對于市場運(yùn)作不加干預(yù),完全由市場之需求及供應(yīng)自行調(diào)節(jié)，由費(fèi)用者自行決定消費(fèi)對象,政府僅維持市場秩序。志愿服務(wù)。指由非賺錢組織提供服務(wù),政府對此予以鼓勵。自我協(xié)助。指由政府提供的公共服務(wù)不符合或不能滿足民眾的需要，人們自行尋求解決問題的方式。如社區(qū)內(nèi)守望相助等。1０.政府販?zhǔn)?。指消費(fèi)者向政府購買特定服務(wù)，民眾成為需求者而政府則為提供者。上述十種方式，依政府介入的限度不同,可以用圖３—1來表達(dá)。（三)政府治理工具的分類舉例1．史耐德和英格的分類2.林德和彼得斯的觀點(diǎn)政府治理工具的選擇很顯然，政府可運(yùn)用多元政策工具以實(shí)現(xiàn)自己的治理目的，所謂“條條道路通羅馬”。運(yùn)用何種治理工具,政府干預(yù)市場到何種限度，完全視問題情勢，政府主觀偏好,資源擁有限度，目的的對的性與選擇性,對市場依賴限度,相對成本等綜合因素而定。政策工具的選擇是十分復(fù)雜的事情,選擇那種政策工具,或者選擇那種政策工具比較好,并沒有明確的答案。然而,通過對各國政府改革的觀測,我們不難發(fā)現(xiàn),政府對政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的民營化和市場機(jī)制；強(qiáng)調(diào)非賺錢組織提供公共服務(wù)；強(qiáng)調(diào)放松管制等。第五節(jié)政府失靈一．政府失靈政府機(jī)制應(yīng)呈現(xiàn)社會資源經(jīng)由政府的配置達(dá)成最大化的效益。但是，不完全市場和不充足信息問題無論是在公共部門還是在私人部門都是相同的，也是相稱普遍的,加之其他方面的因素,政府失靈也是普遍存在的一個問題。所謂政府失靈,是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達(dá)成最佳的情形。二．政府失靈的類型及因素（一）成本和收益的分離：過剩和成本提高無論市場如何不完善，都是與生產(chǎn)成本的活動相聯(lián)系,這種聯(lián)系是由價格決定的。政府活動由于缺少任何價格的指引，便割裂了這種聯(lián)系，由于維持政府活動的收入具有非價格來源,即來源于政府的稅收等。由于缺少這種聯(lián)系，使得政府產(chǎn)生的價值同生產(chǎn)它的成本割裂。這種割裂意味著資源錯誤配置的限度增長,因此,無論公共政策采用何種形式，政府活動的一個趨勢是明顯的多余的成本,從而導(dǎo)致社會資源的浪費(fèi)。一方面,不完全信息的作用是明顯的，此外,政府預(yù)算也會因利益集團(tuán)的游說導(dǎo)致生產(chǎn)過剩和反復(fù)投資的問題。(二)政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策公共政策的制定是一個復(fù)雜的過程,由于理性選民的無知、利益集團(tuán)對公共政策的影響、等級制和官僚制自身的障礙、政治家的偏好因素,以及政府部門的本位主義和機(jī)關(guān)利益等各種因素的綜合存在,使得政府的公共政策并不能反映公共的利益,也不符合有效率的資源配置。(三）內(nèi)部性問題公共組織為了進(jìn)行其內(nèi)部的管理,需要發(fā)展他們的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則,這些標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則即內(nèi)部性,即用來評估機(jī)構(gòu)的運(yùn)營和機(jī)關(guān)人員的行為。這些標(biāo)準(zhǔn)很接近私人的組織目的，由于在機(jī)構(gòu)內(nèi)的動力是由個人或集體的行為產(chǎn)生的，這就意味著私人的或組織的成本和利潤很也許支配公共決策者的計(jì)算。(四)政府組織的低效率政府部門缺少競爭，管理部門及管理者缺少競爭的壓力政府官員也缺少公司管理的理念，沒有減少成本的動力，也沒有較好的激勵機(jī)制,這樣就導(dǎo)致了政府組織的低效率。(五)另一種分派的不公平由政府活動產(chǎn)生的分派不公平，通常不是集中在收入或財(cái)富上，而是集中在權(quán)利或特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價值和權(quán)力分派問題,而這種再分派都給不公正和濫用職權(quán)提供了機(jī)會。(六)尋租（尋租:尋租是指在某種政府保護(hù)的制度環(huán)境中個人尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動，或者追求非生產(chǎn)性利潤的活動。)尋租是政府干預(yù)的結(jié)果,在政府干預(yù)的情況下,尋租者可從政府那得到某種特權(quán)。但尋租行為會導(dǎo)致社會資源的浪費(fèi),這是由于為了獲得尋租,尋租者需要花費(fèi)時間、精力和金錢,這種活動對社會沒有任何效率。并且假如尋租行為得以實(shí)現(xiàn),相關(guān)生產(chǎn)者和消費(fèi)者將由于政府干預(yù)而付出代價，這種代價之和比尋租者所得到的利潤額還要高，此外，整個社會也會也同樣為此付出道德的成本甚至政治的成本。(七)政策執(zhí)行的無效率政府干預(yù)的公共政策能否達(dá)成預(yù)期目的，不僅取決于政策設(shè)計(jì)，也取決于政策執(zhí)行。由于各種因素的存在,導(dǎo)致公共政策不能達(dá)成預(yù)期目的，而導(dǎo)致政府的無效率。（八）所有制殘缺(所有制殘缺：所有制殘缺是由產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾欽與卡塞爾提出的，可以理解為是對那些用來擬定完整的所有制權(quán)利束中的一些私有權(quán)的刪除。)所有制的殘缺，是由于一些代理者獲得了允許其別人改變所有制安排的權(quán)利。國家干預(yù)是導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺的根源,而產(chǎn)權(quán)的殘缺會在一定限度上導(dǎo)致資源配置的無效率。從以上八方面來看,政府干預(yù)的制度和機(jī)制，正如市場機(jī)制那樣，在許多方面是笨拙的,政府干預(yù)自身也也許是不奏效的。第四章公共部門戰(zhàn)略管理由于日益復(fù)雜環(huán)境和公眾多元的需求，政府管理部門與外界環(huán)境的互動問題成為影響政府管理的重要因素之一,因而戰(zhàn)略管理在公共行政領(lǐng)域內(nèi)占有日益重要的地位。就公共部門而言,戰(zhàn)略是其發(fā)展總目的的表現(xiàn)形式，它通過對帶有長期性、全局性和主線性的謀劃與對策研究，決定著該部門在一定期期內(nèi)管理的方向和所要達(dá)成的目的，涉及到組織政策的制定、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源的配置等。公共部門的戰(zhàn)略管理,還涉及到其組織的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)職能，是一項(xiàng)重要的管理技術(shù)或工具。公共部門的戰(zhàn)略管理重要發(fā)生于較高級別的政府管理層，或者說是重要由政府高層所進(jìn)行和完畢的一個關(guān)于政府管理的一個特定的管理過程。第一節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理的價值和特點(diǎn)在當(dāng)代，面對日益復(fù)雜、動蕩和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最佳的管理結(jié)果，實(shí)現(xiàn)組織目的,非公共部門中戰(zhàn)略管理技術(shù)由于自身的特點(diǎn),受到整個公共管理部門的重視并進(jìn)入了公共管理領(lǐng)域。一、戰(zhàn)略管理概述１、戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理的基本內(nèi)涵戰(zhàn)略最早是一個軍事術(shù)語，意指通過一定的謀劃去實(shí)現(xiàn)或贏得戰(zhàn)爭勝利的目的。與戰(zhàn)略相關(guān)另一個術(shù)語是戰(zhàn)術(shù)或策略,它也具有通過制定一定的對策去贏得戰(zhàn)爭勝利的含義,但兩者有層次上的區(qū)別。一般來說，戰(zhàn)略相對的是整個戰(zhàn)爭,是針對整體的、總的目的,而戰(zhàn)術(shù)相對的則是一場戰(zhàn)爭的局部或一場戰(zhàn)爭中的某一戰(zhàn)役，是針對較低層次的目的。戰(zhàn)略這一概念產(chǎn)生后，相稱限度上作為一種管理程序或技術(shù),逐步在私營部門即公司中得到廣泛的應(yīng)用,特別是在第二次世界大戰(zhàn)后,隨著環(huán)境的復(fù)雜和競爭的劇烈,公司通過制定相關(guān)的戰(zhàn)略并進(jìn)行戰(zhàn)略管理，注重長遠(yuǎn)利益和周邊環(huán)境,而不只是顧及眼前的內(nèi)部問題，取得了滿意的效益。因此，所謂戰(zhàn)略，是指帶有全局性、長遠(yuǎn)性和主線性的重大謀劃與對策研究，它反映了組織在一個較長所要達(dá)成的重要目的和實(shí)現(xiàn)這些目的的重要措施、部署、環(huán)節(jié)和設(shè)想，并著眼于組織長期目的和宗旨的實(shí)現(xiàn)。戰(zhàn)略管理,從管理過程的角度看，它是一個以戰(zhàn)略計(jì)劃的制定為起點(diǎn),涉及了計(jì)劃的執(zhí)行、追蹤與控制等環(huán)節(jié)的完整的管理過程。而從決策的角度看，它可以被視為一種戰(zhàn)略決策的制定及其執(zhí)行,包含四個方面的內(nèi)容:第一、對組織未來發(fā)展產(chǎn)生沖擊的內(nèi)、外環(huán)境進(jìn)行分析的活動。第二、將整體組織與對其發(fā)性沖擊的議題進(jìn)行分析的活動。第三、關(guān)注組織目的以及發(fā)展方向的戰(zhàn)略選擇。第四、促進(jìn)戰(zhàn)略的有效執(zhí)行。所以,所謂戰(zhàn)略管理,是管理者故意識的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境,以集中組織的努力,達(dá)成目的的行為,或者說，戰(zhàn)略管理是制定、實(shí)行和評價組織可以達(dá)成目的的藝術(shù)或技術(shù)。2、戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)系在結(jié)識戰(zhàn)略管理基本內(nèi)涵時,必須注意戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系。戰(zhàn)略規(guī)劃,是指從戰(zhàn)略的高度對完畢組織目的或任務(wù)進(jìn)行的計(jì)劃，但并不涉及計(jì)劃的執(zhí)行和評估問題。從歷史發(fā)展來看，戰(zhàn)略規(guī)劃是戰(zhàn)略應(yīng)用于私營部門的最初形式，流行于20世紀(jì)６0?/ＦONT>7０年代,重要有兩種表現(xiàn)形式,即公司戰(zhàn)略計(jì)劃和公司戰(zhàn)略計(jì)劃。其一、公司戰(zhàn)略計(jì)劃。重要涉及確立公司任務(wù)、環(huán)境監(jiān)測和確立目的三個內(nèi)容。明確公司任務(wù)涉及對現(xiàn)行與預(yù)期的公司前景、產(chǎn)品、市場以及數(shù)年時間內(nèi)的預(yù)測做出明確的規(guī)定，它涉及了對組織所從事的業(yè)務(wù)內(nèi)容的認(rèn)定。環(huán)境監(jiān)測涉及級組織內(nèi)外部的優(yōu)勢、薄弱環(huán)節(jié)、機(jī)會和威脅等進(jìn)行評價。確立目的是任務(wù)和環(huán)境監(jiān)測基礎(chǔ)之上的更加具體的指向，較高層次的戰(zhàn)略要素在較低層次上轉(zhuǎn)變?yōu)槟康摹Ｆ涠?、公司?zhàn)略計(jì)劃。公司戰(zhàn)略計(jì)劃作為一項(xiàng)管理技術(shù)或管理過程來說，與公司戰(zhàn)略管理有大體相同的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，但是，公司戰(zhàn)略計(jì)劃比公司戰(zhàn)略計(jì)劃更關(guān)心組織的高層,更關(guān)心公司各部門之間的責(zé)任分派，并且,十分重視并規(guī)定公司的重要管理人員如首席行政官可以提出一個相稱持久的公司遠(yuǎn)景規(guī)劃。相比較之下,在取向和環(huán)節(jié)基本一致的前提下，公司戰(zhàn)略計(jì)劃比公司戰(zhàn)略計(jì)劃在具體細(xì)節(jié)上要更為周密得多，也成熟得多。但從管理過程來看,戰(zhàn)略規(guī)劃畢竟只側(cè)重于規(guī)劃,而對如何保證所制定的戰(zhàn)略規(guī)劃的貫徹注意不多，因而在80年代以后,隨著對戰(zhàn)略及其運(yùn)營規(guī)律的結(jié)識的深化,人們對戰(zhàn)略的運(yùn)用不再停留于僅僅進(jìn)行規(guī)劃，還注意了根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的規(guī)定對整個戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行、控制和評估,也就是說,是將戰(zhàn)略觀念貫穿于組織的所有部分,以及管理的全過程，使戰(zhàn)略的運(yùn)營構(gòu)成了一個完整的管理過程，形成了戰(zhàn)略管理。這樣,在管理領(lǐng)域內(nèi)，戰(zhàn)略管理代替了戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃成為了戰(zhàn)略管理的一個組成部分,它與執(zhí)行、評估合一起,構(gòu)成了一個完整的戰(zhàn)略管理過程。3、戰(zhàn)略管理的基本特點(diǎn)現(xiàn)代戰(zhàn)略管理具有如下的特點(diǎn)：第一、戰(zhàn)略管理具有強(qiáng)烈的未來導(dǎo)向性。應(yīng)當(dāng)說，組織的計(jì)劃都是根據(jù)組織的目的所擬定此后要實(shí)現(xiàn)或完畢的任務(wù)，因而在管理領(lǐng)域內(nèi),任何組織的計(jì)劃都具有未來性。第二、戰(zhàn)略管理具有長期性、全局性和主線性。整個戰(zhàn)略管理涉及的是組織發(fā)展的總的格局和問題,關(guān)注的是組織的長遠(yuǎn)發(fā)展和利益。第三、戰(zhàn)略管理具有外向性，是外部環(huán)境的管理。所謂外向性，是指戰(zhàn)略管理是在面對復(fù)雜多變的環(huán)境時，通過制定戰(zhàn)略,運(yùn)用外部機(jī)會和化解或回避外部威脅,從而促進(jìn)組織成長的發(fā)展。第四、戰(zhàn)略管理是一個由外向內(nèi)的實(shí)行過程。戰(zhàn)略管理是從注重外部環(huán)境,尋求機(jī)會與回避威脅開始的,通過環(huán)境評估，擬定戰(zhàn)略規(guī)劃，然后將這一戰(zhàn)略目的貫穿于整個組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整、人員安排和資源配置,進(jìn)行整個組織管理運(yùn)營的。第五、戰(zhàn)略管理是理性分析與直覺的結(jié)合。從決策的角度看,戰(zhàn)略管理是在對組織外部和內(nèi)部多種因素定性和定量分析的基礎(chǔ)上,作出決策的過程，相稱限度上它是一種重大決策的客觀、邏輯的方法。然而，戰(zhàn)略管理決策的制定又不僅僅由靠理性分析,由于戰(zhàn)略管理是面向未來的，是一方面關(guān)注復(fù)雜多變的外部環(huán)境的,而未來是不定的，外部環(huán)境也是處在發(fā)展變化中的,因而不也許僅憑精確、明晰的邏輯分析就能制定出戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)驗(yàn)、感覺和直覺也在決策中取著極為重要的作用。二、公共部門戰(zhàn)略管理的價值和特點(diǎn)戰(zhàn)略管理作為一項(xiàng)管理工具在政府管理領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)用品有重要的價值，但公共部門對這一管理技術(shù)的運(yùn)用有其特定的規(guī)定。１、公共部門戰(zhàn)略管理的價值戰(zhàn)略管理作為一項(xiàng)管理工具使用對公共管理部門來說,具有以下的價值：第一、使公共管理部門對公共管理能適應(yīng)越來越復(fù)雜的環(huán)境的變化。公共管理受到由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等因素所構(gòu)成的公共管理環(huán)境的影響,而在現(xiàn)代社會,不僅政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化和社會都發(fā)生了巨大的變化,并且各個因素間的互相作用也更為頻繁和復(fù)雜，從而使公共管理面臨的環(huán)境更加動態(tài)化和不擬定，對公共管理提出了新的規(guī)定。第二、能促進(jìn)政府管理改革的進(jìn)一步。自20世紀(jì)８0年代以來,隨著人們對政府與社會關(guān)系的重新結(jié)識，拋棄傳統(tǒng)的“大政府”即政府在社會管理中對公眾的生、老、病、死都直接負(fù)責(zé)管理而對“小政府”價值的追求，政府社會管理改革職能進(jìn)行了重新定位并進(jìn)一步進(jìn)行了政府職能輸出方式的改革,相應(yīng)的也明確了公共管理的不同層次的管理內(nèi)容及其方式。因此,對更重要的承擔(dān)宏觀公共管理事務(wù)的公共部門來說,戰(zhàn)略管理作為一種新的管理工具，對政府提出公共管理長遠(yuǎn)的、全局的發(fā)展規(guī)劃，具有重要的作用。第三、使政府更好地維護(hù)和代表公共利益?，F(xiàn)代公共管理社會環(huán)境的更加動態(tài)化和復(fù)雜化，其中一個重要的構(gòu)成因素就是公眾公共需求在總體上的增長與質(zhì)量和規(guī)格上的多元化規(guī)定。政府進(jìn)行公共管理的基本目的，是在公共領(lǐng)域代表和維護(hù)公共利益,而社會的公共利益是由若干區(qū)域內(nèi)或若干社會階層和團(tuán)隊(duì)的在基本方面具有共同性的利益構(gòu)成的，這就決定了在整個公共利益的構(gòu)成中,存在不同區(qū)域和團(tuán)隊(duì)的局部性的或質(zhì)量規(guī)定不同的共同利益。這就規(guī)定政府在進(jìn)行公共管理中，必須要有相應(yīng)的系統(tǒng)觀念、整體觀念和長期觀念,從而能從戰(zhàn)略的高度構(gòu)建國家或地區(qū)的公共事務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，以更好地維護(hù)和代表公共利益。2、公共部門戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)戰(zhàn)略管理是作為一項(xiàng)管理技術(shù)或管理工具進(jìn)入公共部門的,公共部門的戰(zhàn)略管理與私營部門的戰(zhàn)略管理在程序上或環(huán)節(jié)上的基本相同,使得公共部門的戰(zhàn)略管理也具有戰(zhàn)略管理的一般特性，即上述的強(qiáng)烈的導(dǎo)向性、長期性和全局性、外向性、從外向內(nèi)的運(yùn)作及理性與直覺的結(jié)合等。但是，公共部門在運(yùn)用戰(zhàn)略管理時,會受到一些私營部門不必考慮或不必直接考慮的因素的影響和制約。這些因素重要是憲法的規(guī)定、立法和司法的規(guī)定、政府法規(guī)、管轄權(quán)限、稀缺資源、政治氣候等，因而國外學(xué)者認(rèn)為在公共部門，“戰(zhàn)略計(jì)劃是在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，為擬定政府行為性質(zhì)和方向的基本決策所進(jìn)行的專業(yè)性努力”。因此，公共管理部門在運(yùn)用戰(zhàn)略管理時，必須注意以下幾點(diǎn):第一、在開始制定戰(zhàn)略計(jì)劃的過程中必須取得一致意見。這里的“取得一致意見”，重要是指公共部門在形成戰(zhàn)略規(guī)劃時，由于規(guī)劃涉及到公共利益,因而必須最大限度地注意公眾的規(guī)定，力求使規(guī)劃能得到公眾的普遍認(rèn)同。第二、考慮公共管理部門的權(quán)限,或是關(guān)于公共組織立法的具體規(guī)定。這是公共部門與私營部門在進(jìn)行戰(zhàn)略管理時的一個重要區(qū)別。一般來說，私營部門的授權(quán)沒有限定，如一個石油領(lǐng)域里的公司，其業(yè)務(wù)逐步拓展到鋼鐵、化工、電子等,是很正常的。但在公共管理中卻不能如此。由于公共部門所擁有的權(quán)限是法律所賦予的，這就決定了它的管理和服務(wù)范圍。而在制定戰(zhàn)略時,權(quán)限是最重要的。公共部門只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi),根據(jù)法律的授權(quán)進(jìn)行戰(zhàn)略決策。第三、努力追求組織任務(wù)的明確性。由于公共部門管理對象是公共事務(wù),目的是增進(jìn)公共利益，但在現(xiàn)實(shí)中,公共利益通常是一個較為抽象的概念,因而公共部門要明確的決定自己去干什么特別是達(dá)成一個什么樣的指標(biāo)是增進(jìn)了公共利益較為困難的。加之在現(xiàn)實(shí)中,一些公共部門基于這種困難性,“目的不明確經(jīng)常是故意而為之,由于雖然不明確的目的不能達(dá)成，但誰也不能說沒有達(dá)成目的”。因此,較之私營部門的戰(zhàn)略管理,公共部門必須更加注意對任務(wù)和目的加以說明和分析，并將戰(zhàn)略任務(wù)和目的分解到較低的層次。第四、注意戰(zhàn)略績效評估中的社會效益指標(biāo)。戰(zhàn)略績效的評估無論是在私營部門還是公共部門都是戰(zhàn)略管理中的一個重要環(huán)節(jié)，但兩者的戰(zhàn)略績效評估指標(biāo)體系不完全相同。對公共部門來說,由于其組織的基本目的和法律的規(guī)定，因而在考慮戰(zhàn)略是否與外部環(huán)境相一致時，一方面必須注意公共需求的滿足,也就是對公共利益的維護(hù)和促進(jìn)。第二節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理過程和原則從管理過程來看,公共部門的戰(zhàn)略管理與私營部門同樣，通常表現(xiàn)為一個客觀的、邏輯和系統(tǒng)的過程或環(huán)節(jié)。雖然這一過程在一定限度上表現(xiàn)為一種管理藝術(shù),但它是有規(guī)律可循的，進(jìn)而也是有基本的原則可依的。一、公共管理部門戰(zhàn)略管理過程在理論上對戰(zhàn)略管理的過程的劃分，管理學(xué)者布萊森設(shè)計(jì)了一個模式,將公共部門的戰(zhàn)略管理分為開始制定戰(zhàn)略計(jì)劃過程并取得一致意見、明確組織權(quán)限、闡明組織任務(wù)和價值、對外界環(huán)境進(jìn)行評價、對公司內(nèi)狀況進(jìn)行評價、擬定組織面對的戰(zhàn)略性問題、制定戰(zhàn)略棗解決問題、制定有效的未來的組織藍(lán)圖八個環(huán)節(jié)。美國學(xué)者奧斯本和蓋伯勒在進(jìn)一步將公共部門戰(zhàn)略管理的環(huán)節(jié)分為內(nèi)外形勢分析、判斷鑒定組織面對的要害問題、擬定組織的基本任務(wù)、整合組織的基本目的、繪制藍(lán)圖棗成功的景象、制定實(shí)現(xiàn)這個藍(lán)圖和目的的戰(zhàn)略、排列戰(zhàn)略時間表、測量評價最終結(jié)果九個環(huán)節(jié)。這里,我們將公共部門的戰(zhàn)略管理分為環(huán)境分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)行和戰(zhàn)略評估四個重要環(huán)節(jié)進(jìn)行分析:1、環(huán)境分析公共管理環(huán)境是一個由多種交互作用的因素構(gòu)成的系統(tǒng)，涉及生態(tài)的、文化的、政治的、經(jīng)濟(jì)的等方面。這些環(huán)境因素根據(jù)對公共部門決策的影響限度,事實(shí)上又可以分為一般環(huán)境和具體環(huán)境。一般環(huán)境指作為整個公共部門決策背景的環(huán)境因素，如社會文化心理、公共管理文化觀等;而具體環(huán)境則指對公共部門的決策、管理發(fā)生直接影響的因素,涉及組織內(nèi)部的環(huán)境。環(huán)境分析的基本任務(wù)是運(yùn)用系統(tǒng)思考和特定的分析模式或工具,分析影響組織的外部系統(tǒng)以及組織在這一特定外部系統(tǒng)背景下的優(yōu)勢與局限性，了解外部的機(jī)會和威脅，從而奠定戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)。這一依靠特定工具所進(jìn)行的環(huán)境分析通常被稱為ＳＷOT分析，我們將在本章第三節(jié)中進(jìn)行具體介紹。2、戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上形成戰(zhàn)略的過程,也是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。從戰(zhàn)略管理的角度看，公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃重要有以下幾個方面的活動：（１）確認(rèn)重要的環(huán)境變化及趨勢的議題。(2)提出問題和確認(rèn)目的、任務(wù)。重要內(nèi)容是明確自身是什么組織并且組織將如何發(fā)展？組織的服務(wù)對象是什么？服務(wù)對象需要什么?我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)入什么樣的領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)？等等。（3)決定組織在一定期期內(nèi)所注重或強(qiáng)調(diào)的重要價值。（４）通過戰(zhàn)略分析，選擇組織應(yīng)當(dāng)進(jìn)入的領(lǐng)域，并設(shè)定基本的明確的策略方向。（5）通過戰(zhàn)略選擇，擬定組織應(yīng)當(dāng)采用的