請愿權理論和制度比較研究演講

Word版本，下載可自由編輯-7-請愿權理論和制度比較研究演講請愿權沒有制度保障，是中國大陸現(xiàn)行憲法的眾多缺點之一。這一缺點在1999年3月舉行的修憲中仍沒有涉及。在中國大陸，民眾的請情愿識已顯然增加。1999年4月法輪功弟子為要求天津市公安局釋放法輪功成員，在北京請愿，就是典型的一例。請愿活動秩序井然，要求堅決，令政府上下大為震動。因此，如何在制度上

保障請愿權，已成為刻不容緩的課題。無論在西方還是東方，請愿權都是一項古老的權利。在不同時代和不同社會制度下，請愿權的內(nèi)容和范圍有較大的區(qū)分。隨著時代長進和社會進展，請愿權的內(nèi)容和范圍不斷獲得豐盛和擴大。

請愿權在基本人權體系中占有重要的位置。請愿權既是一項表現(xiàn)自由權，又是一項參加治平權。每一個人在法律共同體中都有權利向有關機構表述自己的愿望；

對于共同體事物和有關事項，享有要求有關機構受理和回答請愿的權利。在近現(xiàn)代社會，請愿權是國民行使和實現(xiàn)國民主權的一個重要方式。請愿權還是一項重要的和平反抗權。在現(xiàn)代法治社會中，和平反抗運動主要表現(xiàn)為請愿運動。強化請愿權理論討論和制度建設，對于將來中國的進展有著重要意義。

一、請愿權的性質(zhì)和意義

正確熟悉請愿權與言論、集會、結社、游行、示威、罷工等自由權利的關系，有助于充分理解請愿自由權的特別意義和特定價值。

阻礙請愿自由權意識進展的思想緣由之一是現(xiàn)代社會許多人認為「請愿」屬于具有封建顏色的觀念。既然公民在現(xiàn)代社會已享有言論、集會、結社、示威、游行、罷工等自由民主權利，就沒有須要強調(diào)請愿自由。國民既然是主權的擁有者，就無需降格向國家機關「請愿」。此種觀點實際上產(chǎn)生于對請愿自由權概念的誤會。在封建國家，，臣民當然需要享有請愿權。在現(xiàn)代民主社會，國民同樣需要享有向國家機關請愿的權利。在任何一個組織化社會中，無論其民主化程度多高，全體成員不行能參加每一項共同體事物的處理。管理專職化趨向打算公共機關的存續(xù)及其與民意的距離。請愿權的行使有助于縮短公共權力與民意的距離，并有助于克服公共權力異化的趨惡現(xiàn)象。無論在古代，還是在近現(xiàn)代社會，請愿都是民眾表述意愿的基本方式之一。請愿自由權在基本人權體系中的特別地位和作用是另外基本自由和權利所無法替代的。

請愿權與訴愿權的共同之處在于均為憲法所規(guī)定的公民權利，且均須具備書面形式。二者的主要區(qū)分在于：一，請愿的當事人在法律上通常無特定限制，國民對有關國家政策、人權保障和公共福利等問題均可向有關機關陳述希翼，哀求為一定行為或不可為。訴愿的當事人在法律上通常有特定限制，主要是權利受害人。二，請愿的事項范圍在法律上通常無特定限制，請愿所涉事項范圍廣泛之至。訴愿事項范圍在法律上通常有特定限制，主要是針對詳細行政處分提出的。三，請愿普通沒有期限和管轄限制，何時提出向誰提出通常有請愿人自己打算。訴愿在法律上有嚴格期限，且有管轄等級限制。

請愿對被提出機關有無法律自在力問題，在學術界還存在含糊熟悉。過去普通人都認為請愿的被提出機關沒有必需受理的法律義務。而訴愿對于被提出機關則有法律自在力。訴愿依法提出后，被提出機關必需受理，且須作出裁決。隨著請愿權意識的增加，請愿既然是一項基本權利，就應該承認請愿只要依法提出，對于被提出機關就有法律自在力。請愿權包括獵取回答或處理打算的權利。被提出機關有義務向請愿人通告處理結果并適當說明理由。此為請愿權不同于普通自由權的最重要特點。早在先秦時期，管子就強調(diào)指出：「請入而不出謂之滅」。民間有請愿或陳請時，政府應該準時答復。請入必出是請愿制度的重要原則。為保證請入必出原則的實現(xiàn)，就需要對請愿審理期限、方式等程序問題作出明確的法律規(guī)定。

對于請愿審查期限，法律上應該明確規(guī)定請愿受理機關必需于每月若干日審查請愿案件。請愿提出后，受理機關應在特定期限內(nèi)審查完畢，不能允許遲延不理。

關于請愿審查辦法，審查機關對于一些重大的請愿應該賦予請愿者以充分說明請愿理由、目的和宗旨的集會。請愿審查過程應該盡可能保障請愿者的聽證權利，更多的實行以聽證會的方式審查重大請愿案。聽證會不僅應保證請愿者代表到會，而且須要時要求請愿所涉及的有關行政當局到會，采取交互論辯審查辦法。

向議會的請愿，即使是在閉會期間，也應獲得準時的審理。議會應該設立受理請愿的常設機構。此機構在議會被解散期間也應擔當受理義務，為下界議會審查工作做預備。

向行政機關和法院提出的請愿，被提出機關均應根據(jù)特定的審查程序舉行審理和作出回答。過去，法院以司法自立為由不受理請愿的做法在西方一些國家也已發(fā)生變化。中國古代司法官員接受書面請愿和攔路訴求申請的做法有利于請愿人直訴愿望或直陳看法，可為現(xiàn)代請愿制度所借鑒。現(xiàn)代巡回法院制度的設立雖為便于公民所使訴愿權，但如能同時為請愿權的行使提供便利，則會發(fā)生更大的作用。

請愿雖然也是思想言論的表述，但此種權利與普通思想言論自由、學術自由和出版新聞等自由的區(qū)分在于請愿是向特定機關提出的，它產(chǎn)生受理機關受理和答復的義務。而普通思想言論自由、學術自由、出版新聞自由等不具有此種性質(zhì)。假如公民的某種愿望或看法只是表述出來，而非向特定國家機關提出，則有關國家機關不負有審理和答復的義務。請愿權的特別意義就在于「請入必出」，請愿人不僅要向有關機關提出請愿的途徑和機會，而且享有被提出機關賦予審理和答復的權利。

現(xiàn)代社會的許多問題，諸如戰(zhàn)斗與和平、環(huán)境庇護、勞工政策、福利進展、教導改革等都需要公民利用樂觀行使請愿權來表述看法和參加決策。對于普通言論看法的表述，國家機關能夠理睬，也能夠不理睬。但對于公民依法提出的請愿，有關國家機關非理不行。利用請愿活動，公民和大眾能夠越來越廣泛地直陳意愿，參加國事。請愿權作為一些重要的民主參政權已經(jīng)越來越受到更多人們的重視。建立現(xiàn)代請愿制度成為衡量一國憲政民主進展情況的重要尺度。請愿權制度與訴愿權制度相比較，在保障人權和進展民主方面具有更為樂觀的作用。建立現(xiàn)代請愿制度應該是我國憲政進展的重要目標之一。

二、請愿權與國際人權法

在國際人權法上，承認請愿權是一項基本權利并予以保障，主要是其次次世界大戰(zhàn)以后的事情。

1945年《聯(lián)合國憲章》第十三章有關托管理事會的規(guī)定中涉及保障請愿權的問題。該憲章第87條關于大會及托管理事會的職權規(guī)定「會同管理當局接受并審查請愿書。」該條規(guī)定是針對托管地而言的?！堵?lián)合國憲章》還未明確請愿權為一項基本的人權。聯(lián)合國所受理的請愿主要還是來自托管地的請愿。當初非托管地的請愿問題還未引起重視。然而，沒想到作此規(guī)定后，托管地和非托管地的請愿書如雪片般飛來，審查請愿成為聯(lián)合國的一項重要目標。因為請愿件數(shù)太多，許多請愿都未

能獲得準時審查。最后大會于1950年作出決議，強調(diào)請愿權是一項基本人權，并相應了強化了請愿受理機構的設置，成立特地審查委員會。［1］Hamphrey）的解釋以及國際法學者的共識，請愿權能夠從《世界人權宣言》有關看法及表述自由等條款中推出。盡管這樣，不能不承認《世界人權宣言》中有關條款本應當更好地擬定。正如漢弗萊所指出，《宣言》有一些重要的遺漏，其中包括應受司法審判的權利、在國家一級的請愿權以及向聯(lián)合國請愿的權利。［3］

《世界人權宣言》在請愿權問題上的疏忽后來由1966年《公民權利和政治權利國際公約隨意議定書》作了部分彌補。議定書規(guī)定，聯(lián)合國人權事務委員會負責接受并審查個人聲稱因公約所裁任何權利遭遇侵犯而為受害人的來文。但該議定書仍未明文規(guī)定請愿權為一項基本人權。并且對來自個人的申請還限定須先運用國內(nèi)補救方法，在國內(nèi)補救方法悉已援用無遺的狀況下才予以受理。

1970年聯(lián)合國經(jīng)社理事會利用的1503號決議被認為規(guī)定了是請愿權的權利。該決議比上述《議定書》前進了一大步。按照上述議定書，請愿權利僅僅適用于加入公約的國家的個人，而且只能夠控告其本國。按照1503號決議，個人能夠直接向聯(lián)合國人權委員會請愿，不限國度。但此種請愿只是陳述性的，而非求助性的。陳述性請愿只是為了說明狀況，表明某國存在一貫的大規(guī)模侵害人權的事實，換言之，1503號決議所涉及的請愿者還只是提供狀況者，而非有權要求援助的當事人。1503號決議所認可的還不是徹低的個人請愿權。

1965年《消退一切形式種族卑視國際公約》實際上起到了規(guī)定個人請愿權和國家受理請愿書