試論我國公共政策制定過程中的問題及對策

試論我國公共政策制定過程中的問題及對策生態(tài)消費稅收制度年第5期 遼寧行政學院學報（第9卷第5期）JournalofLiaoningAdministrationCollegeNo.5,（Vol.9.No.5）公共管理（加）試論我國公共政策制定過程中的問題及對策孫常程（鄭州大學，河南鄭州450001）［摘要］ 隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，中國社會正經(jīng)歷著深刻的變革。全球化、信息化迎面而來，社會利益結構和利益群體日趨多元化。所有這些都對我國政府決策提出了更高的要求。因此，重視我國公共政策制定過程中存在的問題，實現(xiàn)公共政策的科學化、民主化與法制化，有著十分重要的意義。［關鍵詞］公共政策;制定過程；問題;對策［中圖分類號］D63 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1008—4053（）05—0007—02我國的公共政策是指黨和政府用以規(guī)范、引導本國或本地區(qū)有關機構團體和個人行動的準則或指南。其表達形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示［1］以及行動計劃與策略等等。公共政策不僅是政府推行政治統(tǒng)治的基本工具，也是政府實施社會管理的重要手段。所謂公共政策制定一般是指針對某個政策問題提出、論證并抉擇解決方案的整個過程，一般包括目標確立、方案設計、方案評估和論證、方案抉擇這樣幾個相互關聯(lián)的環(huán)節(jié)。公共政策制定是一個復雜的動態(tài)過程,有著動態(tài)性、指向性、系統(tǒng)性、前瞻性等特征。一、我國公共政策制定過程的特點任何政府政策的制定，都是在特定的政治格局內、特定的政治環(huán)境和社會環(huán)境下進行的治環(huán)境和社會環(huán)境，點。過程有如下特點：在我國,，多黨參政”的政黨制度所決定，、主導性的作用，是國家的公法權主體。中國共產(chǎn)黨對中國的政治、經(jīng)濟、文化等各個領域的管理事務,實行集中統(tǒng)一的領導，中國共產(chǎn)黨參與政府決策，并且是政府決策過程中最重要的決策者，這是中國決策體制的一大特色。在很多情況下，國家的大政方針都是首先以黨的名義發(fā)布的，黨的紅頭文件起到了實際上的政策導向作用。共產(chǎn)黨在公共政策決斷系統(tǒng)居于核心地位，體現(xiàn)了我國國家政權的性質和國家機構實行民主集中制的原則。各級行政機關在政策制定過程中具有關鍵性作用在我國由于實行議行合一的政治體制，政府享有高度的政策制定權,在總原則之下能直接制定公共政策。盡管從理論上說，人大是國家的權力機關，行政機關的主要功能是政策執(zhí)行，但從實踐看，行政機關在政策制定過程中更有實質性作用。行政機關可以在黨的直接領導下,對宏觀大政方針以外的中觀和微觀政策具有很大的決定權。很多重大決策,都是由中共中央或各級黨委提出政策建議，然后由國務院和各級政府具體組織論證、提出政策方案,最后或以提案的形式經(jīng)由全國和地方人大或其常委會的法定程序變成法律，或制定行政法規(guī)直接發(fā)布于社會。據(jù)統(tǒng)計，在1993年到年，國務院制定行政法規(guī)197件,而同期的全國人大及其常委會通過法律85件、有關法律問題的決定33件，共計118[2]件。國務院的行政立法數(shù)量大大超過了全國人大及其常委會的立法，此外國務院各部委和地方政府還制定了大量的行政規(guī)章。行政機關在政策制定過程中的地位和作用由此可見。3.政策制定過程呈現(xiàn)“內輸入”的特點“內輸入”概念最初來自伊斯頓的《政治生活的系統(tǒng)分析》一書。伊斯頓聲明用“內輸入”這一術語來描述嚴格意義上的由政治角色的經(jīng)驗和活動而不是由社會非政治領域中人們的經(jīng)驗所形成的要求。我國學者胡偉在《政府過程》一書中，借用了“內輸入”的概念，認為“內輸入”是指在社會沒有利益多元化的條件下，由政府精英代替人民進行利益的綜合與表達，，而不是,，，、研究和調查而將他，呈現(xiàn)出“內輸入”《政府過程》一書中指出“：當代中國的決策，而國家的重大決策權只局限于領袖及黨的領導核心手中,社會力量對公共政策的影響力極弱，因而中國的決策模式是一種典型的精英決策，決策過程基本取決于權力精英的作用。特別是深受人格化權力結[3]構的影響?！倍⑽覈舱咧贫ㄟ^程存在的主要問題我國的改革開放已進行20多年，各項改革的深化使決策科學化被提到重要的議事日程。在政策體制上，初步改變了過去以黨代政的公共政策模式;在政策進程上,啟動了決策科學化民主化的進程，開始由經(jīng)驗決策、個人決策向科學和民主決策轉變。但是，政策制定過程仍然存在一些問題，致使政策失誤時有發(fā)生,制約著經(jīng)濟發(fā)展和政治社會的進步。從總體上看，政策制定過程主要存在兩大問題：1.決策權力相對集中，決策體系相對封閉我國高度集中的權力配置形成于1957年，當時特別強調黨的一元領導和書記掛帥“大政方針在政治局,，具體部署在書記處”，這導致了嚴重的權力過分集中的現(xiàn)象。我國的決策體制對于保證我國的社會主義發(fā)展方向、維護我國的政治穩(wěn)定和國家政令的統(tǒng)一有著重要的積極意義。黨在決策中堅持民主集中制，實行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，也有效避免了西方代議制民主中那種討價還價、議而不決的情況，降低了決策的外部成本并能提高決策的效率。但是，相對集中的權力也可能導致決策的行為缺乏監(jiān)督，決策的過程缺乏規(guī)范,從而影響公共政策的公正、科學和效能。同志曾指出“：把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領[4]導?！睓嗔Ω叨燃幸约皼Q策機制的不完善，容易導致官僚主義、主觀主義、經(jīng)驗