海淀檢察院實(shí)施民事監(jiān)督的具體思路,民事訴訟法論文

海淀檢察院實(shí)施民事監(jiān)督的具體思路,民事訴訟法論文2020年民事訴訟法修改的一個(gè)重要方面就是民事檢察監(jiān)督制度的完善和強(qiáng)化.本次修法對(duì)基層民事檢察工作的影響能夠概括為新生的可能性,死亡的現(xiàn)實(shí)性.講其新生,是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,為民事檢察工作的發(fā)展提供了制度空間,但這僅僅是一種可能性;講其死亡,是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,這次修法改變了原有的工作格局,基層民事檢察工作出現(xiàn)萎縮,甚至停頓.因而,有必要對(duì)當(dāng)下的基層民事檢察工作進(jìn)行梳理,分析原因,研究對(duì)策,以盡快縮短基層民事檢察工作面臨的這一過(guò)渡期、磨合期、適應(yīng)期.一、基層民事檢察工作面臨的主要問(wèn)題(一)基層院工作數(shù)量縮減本次民事訴訟法修改以前,基層民事檢察的核心工作是辦理抗訴案件,區(qū)別是基層院、分市院以一審裁判為監(jiān)督重點(diǎn);分市院、省級(jí)院二審抗訴案件多一些.從各地實(shí)踐來(lái)看,一審抗訴案件占50%左右,有的省到達(dá)80%以上.民事訴訟法修改以后,檢法之間確立了法院糾錯(cuò)在先、檢察監(jiān)督在后的監(jiān)督形式,檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行的是同級(jí)監(jiān)督在先、上級(jí)監(jiān)督在后,二審裁判監(jiān)督為主、一審裁判監(jiān)督為輔的法律政策.這樣,基層院提請(qǐng)抗訴和再審檢察建議案件寥寥無(wú)幾,與修法之前相比,基層院工作量大為減少.(二)分市院工作重心轉(zhuǎn)移無(wú)論以一審案件為主,還是以二審案件為主,分市院的主要工作是辦案.本次民事訴訟法修改確立了法院糾錯(cuò)先行,檢察監(jiān)督斷后的順位形式,由于檢察機(jī)關(guān)控申部門(mén)近年來(lái)已經(jīng)被接訪息訴折磨得不堪重負(fù),又缺少熟悉民商法律的專(zhuān)業(yè)人員,因而實(shí)踐中多是由民行部門(mén)和控申部門(mén)聯(lián)合接待,并以民行部門(mén)為主.這樣,接待申述成了分市院今年以來(lái)最主要的工作.而且,從趨勢(shì)上看,今后一個(gè)時(shí)期,接待申述、息訴息訪將會(huì)取代辦案成為分市院民行檢察的中心工作.(三)兩級(jí)院監(jiān)督力度減弱本次修改規(guī)定了對(duì)審訊人員違法行為的監(jiān)督以及對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,但由于這兩項(xiàng)監(jiān)督工作缺少配套施行細(xì)則,尚未全面開(kāi)展.當(dāng)前的民事檢察工作仍然集中在對(duì)生效判決、裁定、調(diào)解書(shū)的監(jiān)督上.由于高檢院的定期案件情況通報(bào)僅牽涉抗訴案件和再審檢察建議案件兩項(xiàng)指標(biāo),省級(jí)院必然要注重辦案數(shù)量,但由于本身人力缺乏,只能將辦案指標(biāo)重點(diǎn)放在再審檢察建議案件上.這樣,基層院和分市院當(dāng)前的文書(shū)監(jiān)督主要是采取再審檢察建議的方式,其遠(yuǎn)不如抗訴,整體監(jiān)督力度也減弱.(四)兩級(jí)院工作難度加大一是這些年來(lái)除抗訴外,其余民事檢察監(jiān)督工作始終處于探尋求索之中,基層檢察機(jī)關(guān)完成考評(píng)任務(wù)依靠于法院的配合及協(xié)調(diào),進(jìn)而導(dǎo)致了監(jiān)督者依靠被監(jiān)督者的尷尬局面.盡管如此,畢竟構(gòu)成了某種穩(wěn)定的監(jiān)督形式.而修改后,原有的監(jiān)督形式被打破,新的監(jiān)督形式正處于構(gòu)成經(jīng)過(guò)中,加大了工作難度.二是作為當(dāng)前基層民事檢察工作主要任務(wù)的再審檢察建議,以法院采納為考評(píng)標(biāo)準(zhǔn),與原來(lái)的抗訴相比,完成考評(píng)任務(wù)的難度更大.三是新民事訴訟法施行后,尤其是剛開(kāi)場(chǎng)這段時(shí)期,到檢察機(jī)關(guān)申述的往往是多年的上訪積案,符合檢察監(jiān)督條件的案件寥寥可數(shù),大部分是瑕疵案件.基層檢察機(jī)關(guān)面臨著大量的接待任務(wù),釋法講理、息訴息訪、維護(hù)裁判的工作難度明顯增大.(五)操作性制度空白較多民事訴訟法修改對(duì)很多問(wèn)題尚不明確,制約了當(dāng)下工作的開(kāi)展.這些問(wèn)題主要有:對(duì)生效結(jié)案文書(shū)(包括調(diào)解書(shū))申請(qǐng)檢察監(jiān)督能否有時(shí)效限制;再審檢察建議的效力怎樣;抗訴或提請(qǐng)抗訴案件不必然經(jīng)過(guò)檢委會(huì),而再審檢察建議要經(jīng)過(guò)檢委會(huì),怎樣解釋和協(xié)調(diào);有的法院對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彶怀鼍呤芾硗ㄖ獣?shū)等法律文書(shū),怎樣適用第209條第一款第(二)項(xiàng);人民法院對(duì)再審檢察建議未予采納,檢察機(jī)關(guān)能否繼續(xù)提請(qǐng)?zhí)岢隹乖V,此時(shí)的抗訴是依職權(quán)還是依申請(qǐng),怎樣理解第209條第二款當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴案外人能否申請(qǐng)檢察監(jiān)督,怎樣與第56條第三人撤銷(xiāo)之訴、第227條案外人異議程序相協(xié)調(diào);審訊人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、調(diào)查核實(shí)等制度的范圍、對(duì)象、條件、程序、方式、效力、保障等.二、基層民事檢察工作窘境的原因分析(一)法律修改因素已有制度的改變、新制度確實(shí)立,產(chǎn)生的連鎖反響往往是多方面的.本次修改明確了法院糾錯(cuò)在先、檢察監(jiān)督在后的制度布置,亦即3+1形式,當(dāng)事人要走完法院的一審二審申請(qǐng)?jiān)賹徎蛟賹彸绦蚝?才能到檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督.這一制度布置一方面極大地減少了一審案件的抗訴,導(dǎo)致基層院提請(qǐng)抗訴案件、分市院提出抗訴案件同步減少;同時(shí)當(dāng)事人希望窮盡所有的救濟(jì)程序,因而會(huì)捉住檢察監(jiān)督這一最后的救命稻草,導(dǎo)致向分市院申述案件數(shù)量大幅增加.(二)制度設(shè)計(jì)因素修改后的民訴法,文書(shū)監(jiān)督能夠采用再審檢察建議的方式,但這一監(jiān)督制度并不完善.一是再審檢察建議與抗訴的監(jiān)督事由都是第200條規(guī)定的情形,固然在理論上能夠以錯(cuò)誤程度區(qū)分適用,但在實(shí)踐中并不容易確定一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)事人尤其是上訪人根本不接受程度講標(biāo)準(zhǔn).二是再審檢察建議在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部需要經(jīng)檢察委員會(huì)通過(guò),需要向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案.在檢委會(huì)成員多數(shù)為刑事思維業(yè)務(wù)背景、再審檢察建議監(jiān)督的裁判文書(shū)錯(cuò)誤程度較輕雙重因素影響下,再審檢察建議通過(guò)檢委會(huì)的難度明顯增加.三是再審檢察建議的效力弱于抗訴.法律規(guī)定,抗訴必然引起再審,而再審檢察建議,能否啟動(dòng)再審程序不確定.(三)操作細(xì)則因素民事訴訟法修改后將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督擴(kuò)大到整個(gè)訴訟經(jīng)過(guò),并明確了對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,但尚缺乏詳細(xì)的操作性規(guī)定.從訴訟的一般經(jīng)過(guò)來(lái)看,檢察監(jiān)督能夠分為審訊監(jiān)督、文書(shū)監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督.華而不實(shí),文書(shū)監(jiān)督制度基本成型.審訊活動(dòng)分為三類(lèi):第一類(lèi)是能由生效裁判文書(shū)所固定所反映的審訊活動(dòng),對(duì)這類(lèi)審訊活動(dòng)的監(jiān)督是通過(guò)文書(shū)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的;第二類(lèi)是審訊人員的違法行為(不包括違背人民法院內(nèi)部管理規(guī)定的行為);第三類(lèi)是除前兩者外的其他審訊活動(dòng),比方違背有關(guān)內(nèi)請(qǐng)、審核規(guī)定的行為.民訴法第208條第三款規(guī)定的對(duì)審訊人員的違法行為的監(jiān)督,僅僅是審訊監(jiān)督的一部分.審訊人員的違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督實(shí)行同級(jí)監(jiān)督,主要由基層院承當(dāng),由于缺乏詳細(xì)的操作性規(guī)定,工作尚未展開(kāi),導(dǎo)致基層院工作量大幅度減少.(四)案外制約因素信訪和考評(píng)兩個(gè)非法律非案件因素對(duì)基層民事檢察工作的影響非常大.信訪因素的影響主要具體表現(xiàn)出在兩個(gè)方面.一是影響受審分離制度的落實(shí).二是息訴息訪任務(wù)繁重.另一個(gè)制約因素是考評(píng).它是指揮棒,是基層法律實(shí)踐中干什么、怎么干、干多少的最直接的決定因素.對(duì)于基層檢察機(jī)關(guān)來(lái)講,不出問(wèn)題(涉檢信訪)、完成任務(wù)(考評(píng)指標(biāo))是全部工作的最終標(biāo)準(zhǔn).省級(jí)院下發(fā)的考評(píng)方案不規(guī)定或少規(guī)定抗訴任務(wù),多規(guī)定再審檢察建議指標(biāo),加之再審檢察建議制度本身的缺乏,導(dǎo)致基層民事檢察整體監(jiān)督氣力減弱,辦案數(shù)量減少.(五)人員保障因素職能的增加,需要相應(yīng)數(shù)量的人員保障.控申部門(mén)缺少民商事方面的專(zhuān)業(yè)人員,這也是其要求民行部門(mén)接待民事申述的主要理由,影響了受審分離規(guī)定的落實(shí),也導(dǎo)致了民行部門(mén)需要將大部分精神放在接待上.很多基層院民行部門(mén)只要一名科長(zhǎng),外帶一名書(shū)記員,有的還是臨時(shí)聘用的,個(gè)別人員多的也都是老弱病殘,精兵強(qiáng)將是不會(huì)布置在民行部門(mén)的.以往辦理提請(qǐng)抗訴案件是在家辦案,加上主管副檢察長(zhǎng),還能構(gòu)成一個(gè)形式上的合議.但若今后辦理審訊人員違法行為案件、執(zhí)行監(jiān)督案件,現(xiàn)有人員氣力顯然缺乏.三、基層民事檢察工作窘境的應(yīng)對(duì)之策(一)梳理法律空白,出臺(tái)辦案規(guī)則制定一部高質(zhì)量的民事檢察辦案規(guī)則是民事檢察工作當(dāng)下最緊迫的核心任務(wù).華而不實(shí),以下問(wèn)題應(yīng)該予以明確:1.申請(qǐng)時(shí)效問(wèn)題.此處的申請(qǐng)時(shí)效僅指文書(shū)監(jiān)督的申請(qǐng)時(shí)效,亦即當(dāng)事人欲根據(jù)第209條規(guī)定申請(qǐng)檢察監(jiān)督應(yīng)該多長(zhǎng)期限內(nèi)提出申請(qǐng).以往的司法實(shí)踐,民事訴訟法固然沒(méi)有規(guī)定抗訴的時(shí)效,但在最高人民法院的審訊工作座談紀(jì)要和最高人民檢察院的個(gè)案批復(fù)中都有所規(guī)定.因而,與其以這些非常規(guī)方式規(guī)定,不如在辦案規(guī)則中規(guī)定,以加強(qiáng)其效力和透明度.2.檢察建議效力和程序問(wèn)題.固然兩高會(huì)簽文件中對(duì)此有所規(guī)定,但會(huì)簽文件既不是法律,也不是司法解釋.除此之外,還要明確再審檢察建議和抗訴的相繼關(guān)系問(wèn)題,以抗訴來(lái)強(qiáng)化再審檢察建議的效力.同時(shí),關(guān)于檢察建議的程序也需要進(jìn)一步研究,檢察建議在法院環(huán)節(jié)的程序也需要明確.既然檢察建議的發(fā)出需要檢委會(huì)通過(guò),那么法院能否采納也應(yīng)經(jīng)過(guò)審委會(huì)決定.除此之外,檢察建議效力得以實(shí)現(xiàn),還需要法院配合,消除制度上的障礙,如關(guān)于再審檢察建議的規(guī)定.3.調(diào)查核實(shí)權(quán)問(wèn)題.一是調(diào)查核實(shí)能否針對(duì)法官.從第210條的規(guī)定來(lái)看,不僅僅是沒(méi)有規(guī)定的問(wèn)題,而是排除了對(duì)法官的調(diào)查核實(shí).既然規(guī)定了對(duì)審訊人員違法行為能夠進(jìn)行監(jiān)督,但卻排除了對(duì)法官的調(diào)查核實(shí),顯然存在問(wèn)題.二是調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)迫力問(wèn)題.被調(diào)查人員不配合調(diào)查,從刑事角度可能追查妨害公務(wù)罪、妨害作證罪、幫助毀壞滅亡偽造證據(jù)罪.但對(duì)于不構(gòu)成犯罪的情況怎樣處理,法律沒(méi)有規(guī)定.因而,辦案規(guī)則應(yīng)該明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障措施.4.審訊監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)題.修改后的(民事訴訟法〕第208條和第235條規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)審訊人員的違法行為和民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督,但都缺乏詳細(xì)規(guī)定.而且,對(duì)審訊人員違法行為以外的審訊活動(dòng)的監(jiān)督,也應(yīng)該予以明確.因而,有必要在總結(jié)實(shí)踐探尋求索經(jīng)歷體驗(yàn)、整合會(huì)簽文件內(nèi)容的基礎(chǔ)上,在即將出臺(tái)的民事檢察監(jiān)督規(guī)則中予以詳細(xì)化,明確監(jiān)督范圍、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督條件、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式、監(jiān)督效力、監(jiān)督保障等基本內(nèi)容.(二)完善相關(guān)制度,減少案外制約由于最高檢對(duì)各省的案件情況通報(bào)關(guān)于民行部分僅反映抗訴和再審檢察建議情況,各省級(jí)院高度重視對(duì)抗訴和再審檢察建議的考評(píng).新民事訴訟法施行后,一審抗訴進(jìn)一步得到規(guī)范,省級(jí)院因辦案氣力缺乏,對(duì)抗訴案件考評(píng)有所放松,轉(zhuǎn)而將再審檢察建議作為考核重點(diǎn).因而,首先要調(diào)整最高檢的通報(bào)項(xiàng)目,全面反映民事檢察辦案工作.其次,省級(jí)院的考評(píng)目的要明確,尤其要防止分市院將省級(jí)院確定的目的全部分解給基層院.再次,考評(píng)程序要嚴(yán)密,有效防止作假.比方,基層院為了完成再審檢查建議任務(wù),往往會(huì)求助法院,對(duì)于法院將要決定再審的案件,先由法院裁定駁回再審申請(qǐng),然后讓當(dāng)事人到檢察機(jī)關(guān)申述,檢察機(jī)關(guān)以再審檢察建議的方式監(jiān)督,法院?jiǎn)?dòng)再審程序.法律運(yùn)行好像演戲,增加司法成本,損害司法權(quán)威,加劇了基層民行檢察工作監(jiān)督者依靠被監(jiān)督者的程度.關(guān)于涉檢上訪問(wèn)題,首先要明確民事申述案件和民事涉檢上訪案件的標(biāo)準(zhǔn),以便確定到底應(yīng)該由控申部門(mén)處理還是由民行部門(mén)處理.其次,無(wú)論是哪種性質(zhì)的案件,都應(yīng)該制定相應(yīng)的終結(jié)程序.華而不實(shí),對(duì)涉檢信訪案件還應(yīng)該建立有理訪和無(wú)理訪的甄別機(jī)制,確定不同的息訴息訪和責(zé)任追查制度.長(zhǎng)期以來(lái),檢察機(jī)關(guān)對(duì)上訪案件高度重視,往往以一票否決、離崗包案息訴息訪等方式處理信訪案件,使得工作人員談訪變色,嚴(yán)重影響了民事檢察辦案工作的正常開(kāi)展.(三)尊重司法規(guī)律,轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念長(zhǎng)期以來(lái),由于民事檢察工作的中心始終是抗訴工作,導(dǎo)致實(shí)踐中基層院無(wú)案子可辦,越往上案子越多,稱(chēng)之為倒三角.實(shí)際上,這種倒三角現(xiàn)象是符合訴訟規(guī)律、司法規(guī)律的.由于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是以法院的生效裁判為指向的,既然法律規(guī)定了兩審終審,終審裁判當(dāng)然會(huì)集中在中級(jí)法院和高級(jí)法院,而抗訴制度是上級(jí)監(jiān)督,所以案件集中在省級(jí)院和最高檢是正常的.既然省級(jí)院、最高檢案多人少的矛盾是司法規(guī)律運(yùn)行的客觀結(jié)果,解決的辦法只能是增加辦案人員.對(duì)于法律制度的改變引起的這種必然變化,只能是接招應(yīng)對(duì),而不能再試圖對(duì)制度本身打折扣.本次修改,將對(duì)審訊人員違法行為和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督確定為同級(jí)監(jiān)督,基層院無(wú)案可辦的狀況不復(fù)存在.隨著民事檢察工作的全面展開(kāi),各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的職能和業(yè)務(wù)量將會(huì)趨于平衡.在這種情況下,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該各司其職,各負(fù)其責(zé),發(fā)揮民事檢察監(jiān)督的合力,共同完成對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的任務(wù).監(jiān)督效果從根本上來(lái)講取決于監(jiān)督權(quán)的大小、強(qiáng)弱.在司法公信力不