中國(guó)低碳發(fā)展制度創(chuàng)新

中國(guó)低碳發(fā)展制度創(chuàng)新

一節(jié)能降碳?jí)毫魡局贫葎?chuàng)新（一）國(guó)家節(jié)能戰(zhàn)略不斷提升，地方政府實(shí)施節(jié)能工作的內(nèi)在動(dòng)力不足面對(duì)能源短缺、能源安全、環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的壓力，國(guó)家對(duì)節(jié)能工作日益重視，并通過(guò)國(guó)家立法的形式確保節(jié)能工作的開(kāi)展。中國(guó)有組織的節(jié)能工作源于20世紀(jì)80年代的能源短缺。1980年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家節(jié)約能源的決定》，首次以正式的規(guī)范性法律文件對(duì)節(jié)能工作做出了規(guī)定，同時(shí)制定了“開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，近期把節(jié)約放在首要位置”的能源發(fā)展方針，確立了節(jié)能在能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。1986年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《節(jié)約能源管理暫行條例》，對(duì)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府如何部署、協(xié)調(diào)節(jié)能工作做出了明確規(guī)定，實(shí)行產(chǎn)品能耗定額管理，通過(guò)考核制度、節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)與超額懲罰等手段，將節(jié)能目標(biāo)與計(jì)劃分配物資結(jié)合起來(lái)（吳國(guó)華，2009）。之后的10多年中，《節(jié)約能源管理暫行條例》在節(jié)能工作中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。1997年，《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》獲得通過(guò)，明確了“能源節(jié)約與能源開(kāi)發(fā)并舉，把能源節(jié)約放在首位”的方針，用法律的形式確立了“節(jié)能是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略方針”。盡管能源節(jié)約在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位不斷提升，但由于節(jié)能在很大程度上屬于公共物品，難以轉(zhuǎn)化為地方政府實(shí)施節(jié)能行動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力。2007年，《節(jié)約能源法》的修訂，規(guī)定了目標(biāo)責(zé)任制在內(nèi)的一系列節(jié)能管理制度，一定程度上解決了地方政府在節(jié)能工作方面動(dòng)力和壓力不足的問(wèn)題。（二）節(jié)能政策日益增多，但節(jié)能市場(chǎng)機(jī)制尚未建立20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)政府出臺(tái)了一系列的節(jié)能政策，以達(dá)到單位GDP能耗降低的目的（Sinton等，1998）。這些政策手段包括：支持能效投資，對(duì)能源使用和能效實(shí)施配額管理，加大能效方面的研發(fā)力度，成立節(jié)能服務(wù)中心（Sinton等，1998；趙曉麗，洪東悅，2010），限制高能耗技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)節(jié)能管理（陳甲斌，2003；陳和平，1995），提高能源價(jià)格，對(duì)高能耗產(chǎn)業(yè)實(shí)施差別電價(jià)（趙曉麗，洪東悅，2010）等。從數(shù)量上來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)采取的節(jié)能政策和措施已經(jīng)相當(dāng)豐富。從政策手段上來(lái)看，現(xiàn)有的節(jié)能政策以行政手段為主，但缺乏市場(chǎng)手段。1997年確立的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》基本上是從政府管理與監(jiān)督角度進(jìn)行立法的，一定意義上為政府強(qiáng)制節(jié)能創(chuàng)造了法律基礎(chǔ)。在這樣的制度安排下，地方政府作為節(jié)能管理者的作用和地位尤為關(guān)鍵，地方政府可以根據(jù)上級(jí)的行政命令向企業(yè)攤派節(jié)能任務(wù)，也可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽略已有的節(jié)能政策。以行政命令為主的節(jié)能管理制度優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)同樣突出，強(qiáng)調(diào)效力的同時(shí)卻忽略了效率，忽略了市場(chǎng)在節(jié)能工作中的基礎(chǔ)性作用，這就造成了節(jié)能服務(wù)供給不足。由于資金不足和融資途徑缺乏，大量中小企業(yè)在節(jié)能方面面臨難題。合同能源管理機(jī)制的引入示范，是國(guó)家創(chuàng)設(shè)節(jié)能市場(chǎng)的重要手段，有利于緩解中小企業(yè)在節(jié)能方面的融資困難，是節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新舉措。（三）國(guó)家現(xiàn)有的政策體系難以適應(yīng)可再生能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需求20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際可再生能源開(kāi)始呈現(xiàn)出加速發(fā)展趨勢(shì)。可再生能源技術(shù)不斷進(jìn)步，發(fā)電成本不斷降低。以風(fēng)力發(fā)電為例，自20世紀(jì)80年代初以來(lái)，風(fēng)力發(fā)電的單機(jī)容量從幾百瓦上升到幾個(gè)千瓦，2003年世界安裝的風(fēng)機(jī)平均單機(jī)容量已經(jīng)達(dá)到1300千瓦，成本從20世紀(jì)80年代初的20美分/kWh，下降到本世紀(jì)初的5美分/kWh左右。盡管如此，與傳統(tǒng)能源相比，可再生能源成本依然較高。在氣候變化的大背景下，世界各國(guó)紛紛將發(fā)展可再生能源作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略，把可再生能源產(chǎn)業(yè)作為未來(lái)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，在資金和政策方面予以扶持?？稍偕茉丛谀茉磻?zhàn)略中的地位，由補(bǔ)充能源提升為替代能源。然而與美國(guó)、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，中國(guó)的政策體系已經(jīng)難以適應(yīng)可再生能源快速發(fā)展的內(nèi)在需求，由于可再生能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用具有巨大的公共效應(yīng)，但面臨高成本制約，市場(chǎng)潛力需要長(zhǎng)期培育，僅僅依靠市場(chǎng)手段難以實(shí)現(xiàn)，這就需要政府通過(guò)強(qiáng)制性行政手段來(lái)完成，迫切需要國(guó)家全方位的資金支持和政策支持，以解決可再生能源發(fā)展過(guò)程中的成本問(wèn)題和上網(wǎng)問(wèn)題。二“十一五”期間的低碳發(fā)展制度創(chuàng)新“十一五”期間，在節(jié)能管理制度方面，為了約束地方政府行為，促使地方政府落實(shí)中央各項(xiàng)節(jié)能政策，以發(fā)揮地方政府在節(jié)能管理中的關(guān)鍵作用，中國(guó)逐步建立并完善了節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制。作為節(jié)能管理的一項(xiàng)基本制度，目標(biāo)責(zé)任制為“十一五”節(jié)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了極其重要的作用。為了彌補(bǔ)節(jié)能市場(chǎng)機(jī)制的缺位，“十一五”期間中國(guó)政府對(duì)合同能源管理的實(shí)施給予了大量的資金和政策支持。盡管合同能源管理在“十一五”期間發(fā)揮的作用還比較有限，但作為通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)節(jié)能的一項(xiàng)新制度，合同能源管理在中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)節(jié)能中的作用將逐步顯現(xiàn)。在可再生能源發(fā)展領(lǐng)域，2005年出臺(tái)，2006年正式實(shí)施的《可再生能源法》明確規(guī)定了政府、企業(yè)和公眾等有關(guān)法律主體在可再生能源開(kāi)發(fā)利用方面的責(zé)任與義務(wù)，規(guī)定了一系列可再生能源發(fā)展制度，包括總量目標(biāo)制度、強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分類(lèi)電價(jià)制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫群蛯?zhuān)項(xiàng)資金制度。圍繞這五項(xiàng)基本制度，形成了支持可再生能源發(fā)展，特別是支持可再生能源發(fā)電的比較完整的法律制度體系。（一）節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制2006年8月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》，明確了實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能目標(biāo)的具體方法，即建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和評(píng)價(jià)考核體系。2006年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計(jì)劃的批復(fù)》，實(shí)現(xiàn)了節(jié)能目標(biāo)的省級(jí)分解，對(duì)各省提出了“十一五”期間節(jié)能的具體目標(biāo)。2007年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，明確了政府主要領(lǐng)導(dǎo)是節(jié)能工作的第一責(zé)任人，政府主要領(lǐng)導(dǎo)必須擔(dān)負(fù)地區(qū)節(jié)能目標(biāo)完成的主要責(zé)任。2007年10月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》修訂案，將節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制寫(xiě)入法律。2007年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》，明確了節(jié)能統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)實(shí)施方案和單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案。該通知的發(fā)布，意味著節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制的基本確立（如圖5-1）。圖5-1節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制的形成過(guò)程節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制與中國(guó)的政府結(jié)構(gòu)得到了很好的結(jié)合，通過(guò)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的制約，既能強(qiáng)化節(jié)能政策的傳遞，保證國(guó)家政策的實(shí)施，對(duì)地方政府出臺(tái)新的節(jié)能政策也起到了非常強(qiáng)的促進(jìn)作用。與以往的節(jié)能管理制度相比，目標(biāo)責(zé)任制具有以下創(chuàng)新之處。1.明確了各級(jí)地方政府的節(jié)能目標(biāo)自國(guó)家《“十一五”規(guī)劃綱要》正式發(fā)布后，中央和地方就開(kāi)始針對(duì)各地區(qū)的節(jié)能降耗目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商和調(diào)整。按照國(guó)務(wù)院的部署，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)從中央向各省、市自治區(qū)節(jié)能指標(biāo)的分解，具體操作由規(guī)劃司負(fù)責(zé)。從規(guī)劃指標(biāo)的分解過(guò)程看，大致可以分為幾個(gè)階段：第一個(gè)階段，參照全國(guó)節(jié)能降耗20%的目標(biāo)，結(jié)合本省實(shí)際情況，各省向國(guó)家發(fā)改委提出本省（市、區(qū)）自愿承諾的節(jié)能目標(biāo)，國(guó)家發(fā)改委對(duì)各省單位GDP能耗承諾下降目標(biāo)進(jìn)行匯總；第二個(gè)階段，對(duì)“十一五”期間已經(jīng)自行明確提出降耗20%以上的地區(qū)，國(guó)家發(fā)改委對(duì)其降耗指標(biāo)予以確認(rèn)；第三個(gè)階段，對(duì)降耗指標(biāo)低于20%或沒(méi)有提出該指標(biāo)的地區(qū)，國(guó)家發(fā)改委與地方相關(guān)部門(mén)協(xié)商調(diào)整并最終確定該地區(qū)的能耗降低指標(biāo)。在省級(jí)節(jié)能目標(biāo)分解完成后，各省、市、自治區(qū)又將各自的節(jié)能目標(biāo)分解到其市級(jí)政府，市級(jí)政府又將其節(jié)能目標(biāo)分解到其縣級(jí)政府。通過(guò)節(jié)能目標(biāo)的層層分解，各級(jí)地方政府都有了明確的節(jié)能目標(biāo)。節(jié)能目標(biāo)的明確，為地方政府開(kāi)展節(jié)能工作指明了方向。2.明確了地方主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任目標(biāo)責(zé)任制明確了政府主要領(lǐng)導(dǎo)是節(jié)能工作的第一責(zé)任人。作為實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)的一項(xiàng)重要措施，2007年6月，國(guó)家成立了應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。該小組由國(guó)務(wù)院總理溫家寶任組長(zhǎng)，成員幾乎包括了中央所有部委的主要領(lǐng)導(dǎo)。其主要職責(zé)是“組織貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)節(jié)能減排工作的方針政策，統(tǒng)一部署節(jié)能減排工作，研究審議重大政策建議，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問(wèn)題”。國(guó)務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立幾個(gè)月后，省級(jí)政府的節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組紛紛成立。省級(jí)政府的節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置與國(guó)務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置類(lèi)似，由最高行政長(zhǎng)官擔(dān)任組長(zhǎng)，成員包含發(fā)改委、經(jīng)信委、環(huán)保局、財(cái)政廳、交通廳、建設(shè)廳等單位的主要領(lǐng)導(dǎo)（齊曄等，2008）。在國(guó)務(wù)院和省級(jí)地方政府的影響下，許多市級(jí)政府、縣級(jí)政府，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紛紛成立了相應(yīng)級(jí)別的節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各級(jí)節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，使節(jié)能工作的權(quán)力結(jié)構(gòu)得到提升，強(qiáng)化了節(jié)能工作的領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)調(diào)能力，進(jìn)而使節(jié)能政策的效力和執(zhí)行能力得以提升。3.強(qiáng)化了節(jié)能統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)體系《單位GDP能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系實(shí)施方案》對(duì)能耗統(tǒng)計(jì)的方法進(jìn)行了規(guī)定?？傮w思路是根據(jù)各級(jí)能源消費(fèi)總量的核算方法，從能源供應(yīng)統(tǒng)計(jì)和消費(fèi)統(tǒng)計(jì)兩個(gè)方面建立健全能源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度。落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，一個(gè)重要的基礎(chǔ)條件是統(tǒng)計(jì)部門(mén)能夠提供真實(shí)可靠的能耗統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。目前全國(guó)31個(gè)省市基本上已經(jīng)成立了能源與資源統(tǒng)計(jì)處，增加了能源統(tǒng)計(jì)力量，也增加了經(jīng)費(fèi)保障，初步改變了長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)力量薄弱的狀況，為新形勢(shì)下完成能源統(tǒng)計(jì)任務(wù)提供了必要的能力保障。與此同時(shí)，中國(guó)還不斷提高能耗統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量，使其客觀反映出各地區(qū)節(jié)能降耗的進(jìn)展情況，以及主要行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)在節(jié)能降耗方面取得的成效，并為能耗考核提供重要的依據(jù)?！秵挝籊DP能耗監(jiān)測(cè)體系實(shí)施方案》對(duì)能耗監(jiān)測(cè)的方法進(jìn)行了規(guī)定，明確提出節(jié)能降耗指標(biāo)及其數(shù)據(jù)質(zhì)量分別由上一級(jí)統(tǒng)計(jì)部門(mén)認(rèn)定并實(shí)施監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)的主要目的在于確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。節(jié)能統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)體系的建立，為節(jié)能目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系提供了重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，也有利于地方政府及時(shí)估計(jì)節(jié)能進(jìn)展情況。4.將政府績(jī)效考核與節(jié)能目標(biāo)掛鉤《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》對(duì)考核對(duì)象、內(nèi)容和方法、考核程序、獎(jiǎng)懲措施進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，為節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制的落實(shí)提供了具體方法?？己藘?nèi)容可分為節(jié)能目標(biāo)完成情況和節(jié)能措施落實(shí)情況兩大類(lèi)，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、人社部、國(guó)資委、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家能源辦等部門(mén)組成的評(píng)價(jià)考核工作組，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核查和重點(diǎn)抽查等方式進(jìn)行評(píng)價(jià)考核?？己私Y(jié)果經(jīng)國(guó)務(wù)院審定后，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)社會(huì)公告。同時(shí)，考核結(jié)果將作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要依據(jù)，實(shí)行“一票否決制”和“問(wèn)責(zé)制”。國(guó)家對(duì)各省級(jí)政府的考核流程如圖5-2所示。國(guó)家考核方案出臺(tái)之后，各省級(jí)政府也出臺(tái)了相關(guān)文件，按照類(lèi)似的方法對(duì)市級(jí)政府進(jìn)行考核。圖5-2考核程序目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施之前，在各級(jí)政府的政績(jī)考核中，常常把GDP、招商引資和投資項(xiàng)目作為績(jī)效考核的主要指標(biāo)，客觀上刺激了一些地方為了完成GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，不顧本地生態(tài)環(huán)境和自然資源狀況，大上高能耗、高污染的項(xiàng)目，使節(jié)能工作困難重重。目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施之后，將節(jié)能指標(biāo)完成情況作為一項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)納入地方政府官員的評(píng)級(jí)考核體系，一定程度上改變了地方政府官員的發(fā)展取向。同時(shí)，節(jié)能目標(biāo)完成情況公告制度的實(shí)施，增強(qiáng)了能耗信息的透明性，有利于公眾對(duì)節(jié)能目標(biāo)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督。（二）合同能源管理合同能源管理（EnergyPerformanceContracting）是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍推行的、運(yùn)用市場(chǎng)手段促進(jìn)節(jié)能的服務(wù)機(jī)制，中國(guó)自20世紀(jì)90年代末開(kāi)始引入。基于這種機(jī)制運(yùn)作的節(jié)能服務(wù)公司（EnergyServiceCompany，ESCO）通過(guò)與用戶(hù)簽訂能源管理合同，為用戶(hù)提供節(jié)能診斷、融資、改造等服務(wù)，并以節(jié)能效益分享方式回收投資和獲得合理利潤(rùn)，可以大大降低用能單位節(jié)能改造的資金和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，充分調(diào)動(dòng)用能單位節(jié)能改造的積極性，不僅能達(dá)到節(jié)能減排的社會(huì)效益，還能為合同雙方帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，是一種多贏的市場(chǎng)機(jī)制?！笆晃濉睍r(shí)期是合同能源管理機(jī)制獲得政府逐步重視、產(chǎn)業(yè)扶持性政策不斷出臺(tái)的5年?！蛾P(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕25號(hào)）及其相關(guān)配套文件的陸續(xù)出臺(tái)，為合同能源管理的推廣創(chuàng)造了良好的政策和體制環(huán)境，成為合同能源管理機(jī)制在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)10余年示范推進(jìn)過(guò)程中的里程碑，也是ESCO做大做強(qiáng)的政策保障和重大機(jī)遇，對(duì)促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)更好更快地發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。同時(shí)，也標(biāo)志著中國(guó)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策正式接軌，并邁進(jìn)了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。與此同時(shí)，政府節(jié)能主管部門(mén)更加注重“合同能源管理”節(jié)能機(jī)制的作用。上海、云南、甘肅、四川等省市經(jīng)委通過(guò)與中國(guó)節(jié)能協(xié)會(huì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)委員會(huì)（EMCA）共同舉辦展覽會(huì)、論壇、專(zhuān)場(chǎng)推介會(huì)等活動(dòng)，搭建ESCO與當(dāng)?shù)睾哪芷髽I(yè)交流與合作的平臺(tái)，取得了明顯成效?！笆晃濉逼陂g，中國(guó)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)依托ESCO融資擔(dān)保平臺(tái)和中國(guó)節(jié)能協(xié)會(huì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)委員會(huì)的服務(wù)平臺(tái)，利用市場(chǎng)、技術(shù)和政策三個(gè)手段，實(shí)行節(jié)能效益分享型、節(jié)能量保證型、能源費(fèi)用托管型和融資租賃型四種模式，實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速發(fā)展。從2006年到2010年，EMCA會(huì)員從89家遞增到560家，增長(zhǎng)了5倍；全國(guó)運(yùn)用合同能源管理機(jī)制實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目的ESCO從76家遞增到782家，增長(zhǎng)了9倍；節(jié)能服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員從1.6萬(wàn)人遞增到17.5萬(wàn)人，增長(zhǎng)了10倍；節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模從47.3億元遞增到836.29億元，增長(zhǎng)了16倍；合同能源管理項(xiàng)目投資額增長(zhǎng)迅速，從13.1億元遞增到287.51億元，增長(zhǎng)了22倍；合同能源管理項(xiàng)目形成年節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤能力從86.18萬(wàn)噸遞增到1064.85萬(wàn)噸，實(shí)現(xiàn)二氧化碳減排量從215.45萬(wàn)噸遞增到2662.13萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了11倍；在“十一五”期間，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)社會(huì)資本投資累計(jì)超過(guò)1800億元（見(jiàn)表5-1）。表5-12006～2010年中國(guó)合同能源管理機(jī)制市場(chǎng)規(guī)模合同能源管理是一種基于市場(chǎng)運(yùn)作的節(jié)能新機(jī)制，其創(chuàng)新之處在于通過(guò)建立ESCO融資擔(dān)保平臺(tái)，不僅緩解了政府和用能單位在節(jié)能降耗方面的融資壓力，而且為社會(huì)增加了新的投資機(jī)會(huì)，是節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新舉措。1.建立ESCO融資擔(dān)保平臺(tái)，緩解中小企業(yè)融資難題合同能源管理推行過(guò)程中面臨的最大阻礙就是融資難問(wèn)題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)92%的ESCO有融資困難問(wèn)題（胡旭陽(yáng)，2008）。由于多數(shù)ESCO都是新生中小企業(yè)，商業(yè)資信度相對(duì)較低，在ESCO向銀行提出貸款要求時(shí)，銀行為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)希望企業(yè)為其提供類(lèi)似土地、設(shè)備等實(shí)體抵押物，而ESCO一般都是技術(shù)型企業(yè)，實(shí)物抵押品要求很難滿足。另外，合同能源管理在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng)，銀行對(duì)其運(yùn)作模式、業(yè)務(wù)流程不是很熟悉，在還沒(méi)有普遍建立起完善的貸款抵押或擔(dān)保機(jī)制的情況下，商業(yè)銀行很難給節(jié)能服務(wù)企業(yè)或其客戶(hù)提供貸款。因此，對(duì)于中國(guó)大多數(shù)ESCO來(lái)說(shuō)，除了接受世界銀行的專(zhuān)項(xiàng)資金支持外，大多依靠自身的資金進(jìn)行運(yùn)作，需要事先墊付所有投資，提供的服務(wù)鏈又比較長(zhǎng)，ESCO的負(fù)債率一般較高，這就制約了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。為解決融資難題，現(xiàn)行的解決方式主要有以下幾種。（1）建立ESCO貸款擔(dān)保機(jī)制。為推動(dòng)合同能源管理的發(fā)展，解決中國(guó)ESCO的融資問(wèn)題。世界銀行/全球環(huán)境基金中國(guó)節(jié)能項(xiàng)目二期特別建立了商業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)制，并選擇中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保有限公司作為合作伙伴，對(duì)有需求的ESCO提供“一對(duì)一”的幫助，使它們通過(guò)擔(dān)保計(jì)劃獲得貸款或獲得股權(quán)融資（中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查研究中心，2010）。世界銀行建立了ESCO專(zhuān)項(xiàng)擔(dān)保資金，用于實(shí)施ESCO的融資擔(dān)保計(jì)劃，為ESCO按照合同能源管理機(jī)制實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目提供融資擔(dān)保，承擔(dān)第一位代償責(zé)任，這樣，ESCO就通過(guò)第三方（擔(dān)保公司）提升了自身的信用等級(jí)，從而獲得了銀行融資，擔(dān)保公司在為企業(yè)提升信用、獲得應(yīng)得利益的同時(shí)也為銀行保駕護(hù)航，轉(zhuǎn)移銀行資金風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)三方共贏（見(jiàn)圖5-3）。銀行、擔(dān)保公司、ESCO三位一體的信用擔(dān)保融資模式在國(guó)內(nèi)發(fā)揮了重大作用。通過(guò)建立ESCO貸款擔(dān)保機(jī)制，增強(qiáng)了新的和潛在的ESCO的信用強(qiáng)度，使ESCO獲得更多的銀行商業(yè)貸款機(jī)會(huì)，促進(jìn)ESCO融資渠道的市場(chǎng)化。圖5-3合同能源管理商業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)制（2）開(kāi)啟融資租賃模式。根據(jù)中國(guó)當(dāng)前合同能源管理項(xiàng)目的實(shí)施情況，其商業(yè)運(yùn)作模式主要有節(jié)能效益分享型、節(jié)能量保證型和能源費(fèi)用托管型三種。其中節(jié)能效益分享型項(xiàng)目仍是主流，主要分布在建筑領(lǐng)域；節(jié)能量保證型項(xiàng)目迅猛增長(zhǎng)，主要集中在工業(yè)領(lǐng)域；能源費(fèi)用托管型項(xiàng)目紛紛涌現(xiàn)，主要出現(xiàn)在具有一定規(guī)模的醫(yī)院、賓館飯店和商業(yè)賣(mài)場(chǎng)。這三種模式都是由ESCO與用戶(hù)簽訂合同，沒(méi)有第三方直接參與。2006年6月2日，西門(mén)子公司、內(nèi)蒙古烏蘭水泥集團(tuán)和南方國(guó)際租賃有限公司就內(nèi)蒙古烏蘭水泥集團(tuán)節(jié)能項(xiàng)目的簽約活動(dòng)開(kāi)啟了合同能源管理的另一新模式——融資租賃。該模式由租賃公司為客戶(hù)提供資金，ESCO提供能源審計(jì)、節(jié)能技術(shù)及工程服務(wù)，客戶(hù)則以節(jié)能效益返還租賃公司的投資。與其他三種模式不同的是，該模式引入了第三方融資租賃公司直接參與能源管理項(xiàng)目實(shí)施工程。融資租賃公司的進(jìn)入，分擔(dān)了融資風(fēng)險(xiǎn)，大大減輕了ESCO的融資壓力。（3）啟動(dòng)合同能源管理投融資交易平臺(tái)。為了解決合同能源管理融資難問(wèn)題，2010年6月，北京環(huán)境交易所和中國(guó)節(jié)能協(xié)會(huì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)委員會(huì)（EMCA）共同推出中國(guó)合同能源管理投融資交易平臺(tái)，創(chuàng)立了世界首個(gè)社會(huì)資金進(jìn)入節(jié)能領(lǐng)域的通道。該平臺(tái)是利用市場(chǎng)機(jī)制加快推進(jìn)合同能源管理的重要舉措，也是利用金融創(chuàng)新手段促進(jìn)節(jié)能減排的有力工具，通過(guò)金融創(chuàng)新將ESCO未來(lái)的服務(wù)收益進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)垣@得流動(dòng)資金開(kāi)展新的合同能源管理項(xiàng)目。由于ESCO的收益能力表現(xiàn)參差不齊，一般的投資人對(duì)此不了解，而合同能源管理投融資交易平臺(tái)有一個(gè)完整的評(píng)估體系，對(duì)項(xiàng)目會(huì)出具評(píng)審意見(jiàn)，并根據(jù)評(píng)審意見(jiàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)判和定價(jià)，讓投資者充分掌握項(xiàng)目信息。此外，通過(guò)此平臺(tái)使節(jié)能服務(wù)行業(yè)和金融行業(yè)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，并整合相關(guān)資源，利用增值服務(wù)使得項(xiàng)目信息、投資人信息在平臺(tái)充分交換，在項(xiàng)目源和資金源上為ESCO提供最大的支持，同時(shí)也為政府、企業(yè)的節(jié)能改造提供廣闊的選擇空間和集成服務(wù)。通過(guò)建立ESCO貸款擔(dān)保機(jī)制，開(kāi)啟融資租賃模式，啟動(dòng)合同能源管理投融資交易平臺(tái)等方式，取得的最大成就不是融資數(shù)額的多少，也不是節(jié)能減排效果有多好，關(guān)鍵是通過(guò)這些方式改變了ESCO傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)理念，使其融資觀念有了巨大的進(jìn)步，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行金融制度和銀行信貸業(yè)務(wù)，對(duì)自身財(cái)務(wù)、稅務(wù)和資產(chǎn)管理有了新的認(rèn)識(shí)，并由此開(kāi)始走向規(guī)范化、市場(chǎng)化的發(fā)展道路。2.建立EMCA服務(wù)平臺(tái)，為ESCO提供技術(shù)援助合同能源管理發(fā)展過(guò)程中遇到的另一個(gè)阻礙是技術(shù)問(wèn)題。2004年4月，由國(guó)家發(fā)改委、世界銀行（WB）和全球環(huán)境基金（GEF）共同組織實(shí)施的大型國(guó)際合作項(xiàng)目，促進(jìn)ESCO成長(zhǎng)的行業(yè)協(xié)會(huì)——中國(guó)節(jié)能協(xié)會(huì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)委員會(huì)（EMCA）成立。EMCA通過(guò)推廣和發(fā)展合同能源管理機(jī)制，有針對(duì)性地為新興的和潛在的ESCO提供強(qiáng)有力的技術(shù)援助，幫助它們建立和提高各方面的運(yùn)營(yíng)能力，促成更多新的ESCO的建立和發(fā)展，最終形成中國(guó)的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。通過(guò)推廣節(jié)能新技術(shù)，引進(jìn)適合中國(guó)節(jié)能市場(chǎng)的節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品，舉辦國(guó)內(nèi)外節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品推介會(huì)和展示會(huì)，解決合同能源管理發(fā)展過(guò)程中遇到的技術(shù)難題。（三）可再生能源發(fā)展制度由于能源結(jié)構(gòu)不合理，中國(guó)以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)正受到越來(lái)越大的國(guó)際減排壓力，每增加1噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能源消費(fèi)，排放的溫室氣體就要比世界平均水平高出50%（莫神星，2009）。為了緩解中國(guó)能源發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)存在著大量使用煤炭與環(huán)境保護(hù)、大量消耗能源和國(guó)內(nèi)油氣資源短缺的矛盾，進(jìn)一步改善能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，政府通過(guò)國(guó)家立法的形式創(chuàng)立了可再生能源發(fā)展制度，以鼓勵(lì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1.通過(guò)國(guó)家立法創(chuàng)立了可再生能源發(fā)展五項(xiàng)制度2005年2月28日，中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《可再生能源法》），自2006年1月1日起開(kāi)始施行。這是中國(guó)在可再生能源領(lǐng)域的第一部法律，也是目前最具權(quán)威性、專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)中國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的法律，它的出臺(tái)對(duì)中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要意義。該法明確規(guī)定了政府、企業(yè)和公眾等有關(guān)法律主體在可再生能源開(kāi)發(fā)利用方面的責(zé)任與義務(wù)，規(guī)定了一系列可再生能源發(fā)展制度，包括總量目標(biāo)制度、強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分類(lèi)電價(jià)制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫群蛯?zhuān)項(xiàng)資金制度，圍繞這五項(xiàng)基本制度，形成了支持可再生能源發(fā)展，特別是支持可再生能源發(fā)電的比較完整的法律制度體系。在五項(xiàng)制度中，總量目標(biāo)制度提出了國(guó)家中長(zhǎng)期可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)可再生能源要達(dá)到的狀態(tài)，時(shí)間跨度一般為10年～20年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，對(duì)未來(lái)的市場(chǎng)容量和走向起到一個(gè)明確的指向作用，特別是通過(guò)立法表明了政府發(fā)展可再生能源的決心。總量目標(biāo)制度中關(guān)于總量目標(biāo)的規(guī)定處于較高層次，起到總攬全局的作用。而強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分類(lèi)電價(jià)制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫?、?zhuān)項(xiàng)資金制度只是總量目標(biāo)制度的實(shí)現(xiàn)手段，處于次一級(jí)的層次?！犊稍偕茉捶ā返?4條指出“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)?！边@表明強(qiáng)制上網(wǎng)制度是一種激勵(lì)手段，它是在能源銷(xiāo)售領(lǐng)域?qū)嵭袎艛嘟?jīng)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)的條件下，保障可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要舉措。根據(jù)《可再生能源法》第20條指出“電網(wǎng)企業(yè)依照本法第19條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價(jià)收購(gòu)可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，附加在銷(xiāo)售電價(jià)中分?jǐn)?。具體辦法由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)制定?！边@表明中國(guó)采用分類(lèi)上網(wǎng)電價(jià)與費(fèi)用分?jǐn)傊贫葹閺?qiáng)制上網(wǎng)制度的實(shí)施提供配套支持。而專(zhuān)項(xiàng)資金制度則為開(kāi)發(fā)利用可再生能源項(xiàng)目提供了財(cái)政支持。圖5-4可再生能源發(fā)展制度運(yùn)行模式就五項(xiàng)制度的實(shí)施效果來(lái)看，強(qiáng)制上網(wǎng)制度在取得一定成績(jī)的同時(shí)，也存在較為突出的問(wèn)題。在中國(guó)電網(wǎng)企業(yè)能源銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)實(shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)的條件下，強(qiáng)制上網(wǎng)全額收購(gòu)制度是通過(guò)在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但是由于電網(wǎng)企業(yè)和可再生能源發(fā)電企業(yè)之間利益關(guān)系的調(diào)控機(jī)制存在缺失，導(dǎo)致在實(shí)施過(guò)程中雙方企業(yè)利益關(guān)系和責(zé)任關(guān)系不明確，缺乏對(duì)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施有效調(diào)控的行政手段和保障性收購(gòu)指標(biāo)要求，難以落實(shí)有關(guān)全額收購(gòu)的規(guī)定。為此，2009年全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《可再生能源法修正案》（草案），將其修改為全額保障性收購(gòu)制度，這是《可再生能源法》最重要的修改之一。全額保障性收購(gòu)制度是強(qiáng)化有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)可再生能源的責(zé)任和義務(wù)，培育可再生能源市場(chǎng)的重要手段，有利于緩解可再生能源發(fā)電并網(wǎng)產(chǎn)生的矛盾。在《修正案》中還明確提出，由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)家財(cái)政部門(mén)，依照全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，制定全國(guó)可再生能源發(fā)電量的年度收購(gòu)指標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，確定并公布對(duì)電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)達(dá)到的全額保障性收購(gòu)可再生能源發(fā)電量的最低限額指標(biāo)。國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管最低限額指標(biāo)的實(shí)施。通過(guò)保障性收購(gòu)的最低限額指標(biāo)，加強(qiáng)了政府對(duì)可再生能源市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力。另外，針對(duì)可再生能源電價(jià)附加調(diào)配方式不合理問(wèn)題，在《可再生能源法修正案》（草案）中提出設(shè)立國(guó)家可再生能源發(fā)展基金，以保證國(guó)家扶持資金集中統(tǒng)一使用。《可再生能源法》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)附加征收的有關(guān)費(fèi)用在銷(xiāo)售電價(jià)中全民分?jǐn)?，并且通過(guò)電網(wǎng)企業(yè)網(wǎng)間結(jié)算方式調(diào)配。但是這一規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中很難操作，究其原因：一是可再生能源附加計(jì)為電網(wǎng)企業(yè)收入，所繳納增值稅和所得稅等要占全部附加資金的1/3；二是由于半年或一年才進(jìn)行一次可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼和配額交易，資金調(diào)配的周期長(zhǎng)，尤其是在電價(jià)附加存在資金缺口的省份，電網(wǎng)企業(yè)無(wú)法及時(shí)、足額支付補(bǔ)貼，由此給發(fā)電企業(yè)帶來(lái)較大的資金壓力。為此，在《可再生能源法修正案》（草案）中提出，在現(xiàn)有資金渠道不變的情況下，將國(guó)家財(cái)政設(shè)立的可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金和可再生能源電價(jià)附加資金集中使用，調(diào)整資金管理方式，形成政府統(tǒng)一調(diào)控的可再生能源發(fā)展基金?？稍偕茉磳?zhuān)項(xiàng)基金是為扶持不能完全依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到目的的產(chǎn)業(yè)發(fā)展而制定的一項(xiàng)特殊政策，用于補(bǔ)償電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)可再生能源電量過(guò)程中，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，和國(guó)家投資或者補(bǔ)貼建設(shè)的公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)的銷(xiāo)售電價(jià)等。資金改為基金，雖然只是一字之差，但意義卻大不相同，使這筆補(bǔ)貼更具有“基金縱向管理”的優(yōu)勢(shì)。除了行政成本大大降低之外，也可以做到統(tǒng)一發(fā)放，以保證可再生能源投資企業(yè)按時(shí)獲得收益?？稍偕茉窗l(fā)展基金是國(guó)際上很多國(guó)家推進(jìn)可再生能源持續(xù)快速發(fā)展所采用的有效辦法，可以提高扶持資金使用效率。中國(guó)建立可再生能源發(fā)展基金，是政府重要的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。該基金不僅可為技術(shù)發(fā)展和電網(wǎng)建設(shè)提供穩(wěn)定的資金渠道，同時(shí)還將刺激電網(wǎng)企業(yè)接收可再生能源發(fā)電的積極性。2.可再生能源發(fā)展制度的實(shí)質(zhì)是通過(guò)政府干預(yù)的力量促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在“十一五”期間，國(guó)家通過(guò)立法的形式確立可再生能源發(fā)展制度，并通過(guò)完善可再生能源制度相關(guān)配套政策、統(tǒng)籌可再生能源發(fā)展規(guī)劃等政府干預(yù)方式鼓勵(lì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)利用，對(duì)緩解資源瓶頸性約束，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。（1）頒布相關(guān)配套行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。為了有效落實(shí)可再生能源發(fā)展五項(xiàng)基本制度，根據(jù)《可再生能源法》的規(guī)定，需要國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)根據(jù)各自職責(zé)分工，研究制定相配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章和技術(shù)規(guī)范。目前國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)已經(jīng)發(fā)布了《可再生能源產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、《可再生能源發(fā)電管理辦法》、《可再生能源上網(wǎng)電價(jià)及費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》、《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》；國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布了《電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》；財(cái)政部制定了《可再生能源專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》等針對(duì)可再生能源總體發(fā)展的配套法規(guī)政策。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、住建部等還出臺(tái)了一些部門(mén)規(guī)章或者指導(dǎo)文件。例如，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)》；財(cái)政部印發(fā)的《可再生能源建筑應(yīng)用專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》；財(cái)政部等五部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見(jiàn)》等。此外，各地方政府也紛紛響應(yīng)，頒布了針對(duì)本省/本市具體情況的政策措施。這些配套政策法規(guī)和技術(shù)規(guī)范對(duì)推動(dòng)可再生能源專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。（2）實(shí)行可再生能源發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃?？稍偕茉吹囊?guī)劃、審批、專(zhuān)項(xiàng)資金安排等職能分散在國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和科技部等多個(gè)部門(mén)。沒(méi)有一個(gè)部門(mén)能夠統(tǒng)籌可再生能源的行政管理，統(tǒng)一負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)有關(guān)資源規(guī)劃、項(xiàng)目審批和價(jià)格制定等事項(xiàng)，使得可再生能源總量發(fā)展目標(biāo)和配套措施與其實(shí)施之間發(fā)生脫節(jié)。國(guó)家可再生能源規(guī)劃和地方規(guī)劃缺乏相互銜接，可再生能源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃同其他能源的規(guī)劃相互脫節(jié)，可再生能源的發(fā)電規(guī)劃同電力、電網(wǎng)規(guī)劃不同步、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題日益突出。以風(fēng)電為例，各地依托相關(guān)法規(guī)，紛紛出臺(tái)風(fēng)電項(xiàng)目規(guī)劃，劃分風(fēng)力資源區(qū)，風(fēng)電投資商積極參加招標(biāo)，爭(zhēng)取風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目，出現(xiàn)席卷全國(guó)的風(fēng)電熱。廣東、福建、山東、河北、甘肅、新疆等地都在規(guī)劃大型風(fēng)電項(xiàng)目。甘肅省規(guī)劃了2個(gè)百萬(wàn)千瓦級(jí)風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)；江蘇省近千公里的海岸線，幾乎縣縣都在規(guī)劃建設(shè)10萬(wàn)千瓦至20萬(wàn)千瓦的風(fēng)電場(chǎng)；風(fēng)能富集區(qū)的內(nèi)蒙古烏蘭察布市，在“十一五”規(guī)劃中提出全市風(fēng)力發(fā)電總裝機(jī)容量可達(dá)2400萬(wàn)千瓦，未來(lái)5年將重點(diǎn)建設(shè)3個(gè)裝機(jī)容量百萬(wàn)千瓦以上的風(fēng)電場(chǎng)，建成國(guó)家最大的風(fēng)電基地。投資的積極性上來(lái)，但有限資源的浪費(fèi)問(wèn)題也隨之出現(xiàn)。面對(duì)可再生能源發(fā)展過(guò)程遇到的這些問(wèn)題，國(guó)家通過(guò)實(shí)行可再生能源發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)可再生能源規(guī)劃與國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略的綜合協(xié)調(diào)，強(qiáng)化國(guó)家規(guī)劃與地方規(guī)劃的指導(dǎo)調(diào)控作用，積極引導(dǎo)地方政府理性發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)可以按照已確立的發(fā)展規(guī)劃做好準(zhǔn)備，提高電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的管理能力和水平，對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)和生產(chǎn)能力過(guò)剩等問(wèn)題起到了有效抑制作用。解決風(fēng)電并網(wǎng)與消納難題就要求風(fēng)電要與其他電源統(tǒng)一規(guī)劃、與電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃。其根本途徑是大風(fēng)電融入大電網(wǎng)，中國(guó)的山東、江蘇等地風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模超過(guò)百萬(wàn)千瓦，由于電網(wǎng)規(guī)模大，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)電的及時(shí)消納；通過(guò)蒙西電網(wǎng)與京津唐電網(wǎng)聯(lián)絡(luò)線，低谷時(shí)段蒙西風(fēng)電消納能力提高了50%?？稍偕茉窗l(fā)展制度在“十一五”期間通過(guò)《可再生能源法》創(chuàng)立，實(shí)現(xiàn)了可再生能源發(fā)展制度的從無(wú)到有，并在實(shí)施過(guò)程中得到逐步完善。在中國(guó)當(dāng)前能源短缺和環(huán)境壓力日趨增大的嚴(yán)峻形勢(shì)下，可再生能源發(fā)展制度在鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體參與開(kāi)發(fā)利用可再生能源，提高可再生能源在能源總體消費(fèi)中的比重，優(yōu)化中國(guó)能源結(jié)構(gòu)，減輕礦物燃料特別是煤炭的大量使用所帶來(lái)的環(huán)境污染，解決可再生能源發(fā)電并網(wǎng)難、扶持政策不到位等問(wèn)題提供了強(qiáng)有力的制度保障。三“十一五”期間低碳發(fā)展制度的特征及其影響（一）制度構(gòu)建對(duì)低碳發(fā)展產(chǎn)生了重要影響“十一五”期間，通過(guò)一系列文件建立起節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制，這種強(qiáng)制性目標(biāo)對(duì)中國(guó)各級(jí)地方政府和企業(yè)的節(jié)能行為產(chǎn)生了重要影響。各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)了各項(xiàng)措施來(lái)確保節(jié)能目標(biāo)的完成，各級(jí)企業(yè)也加大了節(jié)能改造和節(jié)能投資的力度，使得我國(guó)的能源使用效率得到了明顯提升。具體來(lái)說(shuō)，節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制在“十一五”期間主要發(fā)揮了以下作用。第一，各級(jí)政府和企業(yè)節(jié)能管理機(jī)構(gòu)得以建立。目前，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)政府，以及各級(jí)重點(diǎn)用能企業(yè)基本都建立了節(jié)能主管機(jī)構(gòu)并出臺(tái)了相應(yīng)的節(jié)能管理措施，這為中國(guó)的節(jié)能奠定了強(qiáng)有力的組織基礎(chǔ)。第二，對(duì)各級(jí)政府和企業(yè)的能源使用進(jìn)行約束。在GDP至上的政績(jī)考核下，各級(jí)地方政府往往熱衷于GDP，從而放松了節(jié)能方面的要求。節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制的建立，使節(jié)能成為政績(jī)考核中的“一票否決”性指標(biāo)，把節(jié)能