部分國(guó)家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐,司法制度論文

部分國(guó)家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐,司法制度論文3.2部分國(guó)家災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略將災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理定義為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，即運(yùn)用行政決策、組織機(jī)構(gòu)、操作技能和能力執(zhí)行決策和戰(zhàn)略，運(yùn)用社會(huì)公眾和社區(qū)的處置能力減小自然災(zāi)禍和相關(guān)環(huán)境與技術(shù)災(zāi)禍造成的影響。它由各種形式措施組成，包括運(yùn)用工程和非工程的措施避免〔阻止〕或限制〔減輕和防范〕災(zāi)禍造成的不良影響。本文反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)是危及公共安全乃至國(guó)家安危的重大問(wèn)題，災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)的管理是國(guó)家安全戰(zhàn)略問(wèn)題，而不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或者社會(huì)問(wèn)題，因而災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該置于國(guó)家安全的總體框架下統(tǒng)籌規(guī)劃。但是，災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)系統(tǒng)的經(jīng)過(guò)，包含災(zāi)禍防備與預(yù)測(cè)、應(yīng)及管理與救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)與重建等內(nèi)容。在國(guó)家安全總體框架下的災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理框架，至少應(yīng)該包含這三大體系。第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，隨著西方國(guó)家科學(xué)技術(shù)的長(zhǎng)足發(fā)展和城市化的急速推進(jìn)，在財(cái)富日益聚集的同時(shí)，環(huán)境惡化也日益嚴(yán)重，全球氣候變暖，新的病毒與流行疫病愈加大規(guī)模地爆發(fā)，核危機(jī)的威脅與日俱增，各種自然災(zāi)禍造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失也在不斷增加。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)成為全球反思當(dāng)代文明的主流，各國(guó)以史無(wú)前例的高度來(lái)重視國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)管理，重視災(zāi)禍所帶來(lái)的公共危機(jī)治理。3.2.1美國(guó)的國(guó)家災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理美國(guó)是一個(gè)災(zāi)禍頻發(fā)的國(guó)家，也是災(zāi)禍性危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制和災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理體系比-較完備的國(guó)家。20世紀(jì)60年代，美國(guó)接連發(fā)生劇烈的自然災(zāi)禍，1960年、1961年、1962年、1965年和1969年先后發(fā)生5次雕風(fēng)災(zāi)禍，1960年、1964年蒙大拿和阿拉斯加發(fā)生強(qiáng)烈地震，連年不斷的超強(qiáng)自然災(zāi)禍給美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了極大的威脅，也促進(jìn)了美國(guó)災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理體系的健全。1961年，肯尼迪設(shè)立了專門(mén)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)禍的緊急事態(tài)準(zhǔn)備辦公室；此后，一系列的救濟(jì)和減災(zāi)法案相繼出臺(tái)和施行，使美國(guó)構(gòu)成了應(yīng)對(duì)公共災(zāi)禍的完備體系：1968年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了(全國(guó)洪水保險(xiǎn)法〕〔NationalFloodInsuranceAct),據(jù)此創(chuàng)立了全國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，一方面減少了對(duì)受災(zāi)區(qū)的財(cái)政援助支出，將將來(lái)的洪災(zāi)救助轉(zhuǎn)到保險(xiǎn)公司；另一方面創(chuàng)立美國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)禍的獨(dú)特形式基于社區(qū)的減災(zāi)〔Community-basedMitigation)形式。社區(qū)災(zāi)禍減除計(jì)劃規(guī)定，假如社區(qū)參加保險(xiǎn)計(jì)劃，能夠享受聯(lián)邦的補(bǔ)貼，使居民以較低的價(jià)格獲得財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，來(lái)減少社區(qū)居民的財(cái)產(chǎn)損失。該法案1972年重新修訂，將參加保險(xiǎn)計(jì)劃與獲得聯(lián)幫抵押支持的住房貸款掛鉤，進(jìn)而推進(jìn)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的迅速發(fā)展。1970年的(災(zāi)禍救濟(jì)法〕，使開(kāi)場(chǎng)對(duì)受災(zāi)的人們提供直接的幫助，建立關(guān)于臨時(shí)住房、法律服務(wù)、失業(yè)保險(xiǎn)和其他個(gè)人幫助計(jì)劃；該法于1974年修訂，將聯(lián)幫治理災(zāi)禍的措施從應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的反響性政策，拓展到減災(zāi)和準(zhǔn)備的預(yù)防性政策。1977年美國(guó)公布(地震災(zāi)禍減輕法〕，通過(guò)制定和施行一項(xiàng)有效的地震災(zāi)禍減輕計(jì)劃，減輕地震造成的生命和財(cái)產(chǎn)危險(xiǎn)。1990年11月，新的(國(guó)家地震災(zāi)禍減輕計(jì)劃法〕出臺(tái)，對(duì)國(guó)家地震災(zāi)禍減輕計(jì)劃作了大量修改。1988年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)(羅伯特?斯坦福救災(zāi)與應(yīng)急救助法〕〔TheRobertT.StaffordDisasterReliefAndEmergencyAssistanceAct)，被稱為(斯坦福法案〕。(斯坦福法案〕對(duì)重大災(zāi)禍給出定義：任何在美國(guó)任何地方發(fā)生的自然的大災(zāi)害〔包括颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、暴風(fēng)雨、高潮、風(fēng)卷潮、潮沙浪、海陳、地震、火山爆發(fā)、滑坡、泥石流、暴風(fēng)雪或干旱〕，或者是不管何種原因的任何火災(zāi)、洪水或爆炸；在總統(tǒng)決斷下，認(rèn)定其引起了到達(dá)足夠嚴(yán)重量級(jí)的損失，必須根據(jù)本法受權(quán)援助增加州和地方以及災(zāi)難救助組織的可用資源，以減輕由此引起的損害、損失、困難和痛苦。1992年，當(dāng)局根據(jù)(斯坦福法案〕制定了(聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃〕〔FRP)，以建立系統(tǒng)的、協(xié)調(diào)的、有效的聯(lián)邦援助程序及組織構(gòu)造。作為對(duì)前者的修正方案，聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃賦予了聯(lián)邦在碰到重大危機(jī)時(shí)監(jiān)控、警告、啟動(dòng)、組織和使用各種資源予以應(yīng)對(duì)的職責(zé)，規(guī)定聯(lián)邦能夠主導(dǎo)施行12項(xiàng)緊急支持功能，包括交通、通訊、公共工程、消防、咨詢和計(jì)劃、普通護(hù)理、資源支持、醫(yī)療衛(wèi)生、城市搜索、危險(xiǎn)物質(zhì)、事物、能源。2005年，美國(guó)制定(國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃〕，對(duì)(聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃〕、(聯(lián)邦放射性應(yīng)急計(jì)劃〕等應(yīng)急法案進(jìn)行了綜合，重新構(gòu)建了美國(guó)的危機(jī)管理機(jī)制，為不同部門(mén)間的協(xié)作建立起標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)、組織和通信程序，并明確了職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃，美國(guó)設(shè)立了獨(dú)立的國(guó)土安全行動(dòng)中心，作為永性的常設(shè)機(jī)構(gòu)，承當(dāng)國(guó)家級(jí)協(xié)調(diào)中心的職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)在國(guó)家應(yīng)急中可能牽涉到的多個(gè)部門(mén)；在國(guó)土安全中心下面，又設(shè)立了國(guó)家應(yīng)急反響協(xié)調(diào)中心，詳細(xì)負(fù)責(zé)聯(lián)邦危機(jī)反響的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。根據(jù)國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃，地方也要設(shè)立地區(qū)性的應(yīng)急反響中心，負(fù)責(zé)地方的應(yīng)急反響協(xié)調(diào)，在各地落實(shí)聯(lián)邦的項(xiàng)目支持等。?在統(tǒng)一的法律框架下，美國(guó)災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理還建立了統(tǒng)一的緊急事件管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)危機(jī)的最主要機(jī)構(gòu)是1979年4月由卡特總統(tǒng)合并數(shù)家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)成立的聯(lián)邦應(yīng)急管理局〔FEMA)。9*11事件發(fā)生之前，這個(gè)機(jī)構(gòu)并不大，只要2400多名全職雇員，災(zāi)禍發(fā)生時(shí)能夠臨時(shí)雇用應(yīng)急人員。9?11之以，美國(guó)當(dāng)局以為需要一個(gè)愈加統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理機(jī)制，于是在2002年11月成立國(guó)土安全部，聯(lián)邦應(yīng)急管理局成為其四大核心部門(mén)之一。3.2.2日本的國(guó)家災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理日本也是著名的災(zāi)禍多發(fā)國(guó)，由于地處亞洲大陸和太平洋之間的大陸邊緣地帶，地震和火山活動(dòng)頻繁，同時(shí)由于地理、地形和氣候條件，臺(tái)風(fēng)、暴雨和暴雪頻繁。由于長(zhǎng)期浸淫于自然災(zāi)禍所帶來(lái)的嚴(yán)峻國(guó)家安全形勢(shì)，日本的防災(zāi)、減災(zāi)和抗災(zāi)體系在國(guó)際上也是相對(duì)最完備的國(guó)家之一。地震災(zāi)禍尤其是日本面臨的最頻發(fā)自然災(zāi)禍，平均每年大約要發(fā)生1300次有感地震。僅在20世紀(jì)，日本發(fā)生的大地震20多起。葉耀先、丙田憲夫的研究表示清楚，日本地震頻發(fā)，但所引發(fā)的死亡人數(shù)比地震死亡人數(shù)少得多。這雖然與其人口數(shù)量和人口密度有關(guān)，但也與日本的防災(zāi)減災(zāi)體系之完備密不可分。和美國(guó)一樣，日本有完備的災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理法律體系，相關(guān)法規(guī)多達(dá)30余部，華而不實(shí)以1961年11月15F1通過(guò)的(災(zāi)禍對(duì)策基本法〕為核心，系統(tǒng)規(guī)定了系統(tǒng)防災(zāi)、應(yīng)急和恢復(fù)重建方面的權(quán)利。頻發(fā)的大地震災(zāi)禍促使日本災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理體系逐步從防災(zāi)減災(zāi)管理體制發(fā)展成為國(guó)家危機(jī)管理體制，防災(zāi)減災(zāi)工作逐步上升為國(guó)家安全的層次，建立確保國(guó)家安全和國(guó)民生活安寧的國(guó)家危機(jī)管理體制，構(gòu)成了日常行政管理、危機(jī)管理、大規(guī)模災(zāi)禍管理的一套完備的管理制度，并構(gòu)成了法律體系上的統(tǒng)一性和組織體系上的統(tǒng)一性。法律體系上，日本的危機(jī)管理體系以(災(zāi)禍對(duì)策基本法〕為統(tǒng)領(lǐng)。在組織體系上，日本設(shè)立防災(zāi)會(huì)議，負(fù)責(zé)制定全國(guó)防災(zāi)基本計(jì)劃，指導(dǎo)和推動(dòng)地方防災(zāi)體系的建立；地方也建立了都、道、府、縣防災(zāi)會(huì)議和市、町、村防災(zāi)會(huì)議，分別制定地方的防災(zāi)基本計(jì)劃以及其他計(jì)劃。1995年的阪神大地震再次給日本帶來(lái)沉痛打擊，6000多人死亡、4萬(wàn)人受傷、24萬(wàn)棟房屋倒塌。這次大地震讓曰本人重新審視本國(guó)的大規(guī)模災(zāi)禍以及嚴(yán)重突發(fā)事件緊急狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)管理，并進(jìn)一步加強(qiáng)了災(zāi)禍管理的行政系統(tǒng)，增加了內(nèi)閣官房〔危機(jī)管理)，建立了內(nèi)閣信息收集中心等系統(tǒng)。2001年日本重組時(shí)，內(nèi)閣府承當(dāng)災(zāi)禍管理的行政職能，政策統(tǒng)括官被任命承當(dāng)基本政策的制定、協(xié)調(diào)各省廳的活動(dòng)，并應(yīng)對(duì)大規(guī)模災(zāi)禍。在大臣一級(jí)設(shè)立了防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣。不過(guò)，盡管將災(zāi)禍管理直接置于首相管轄之下，但以行政為中心的救災(zāi)體系也在擴(kuò)展，構(gòu)成以行政、居民、民間企業(yè)、非組織、非營(yíng)利團(tuán)體、志愿者互相合作的公救、共救、自救體系。3.2.3其他國(guó)家的國(guó)家災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)管理加拿大的情形與美國(guó)類似，極端氣候、風(fēng)暴、滑坡、干旱等都是其主要的災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)，華而不實(shí)干旱所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失居于首位。1998年一2003年，由于重大自然災(zāi)禍頻發(fā)，同時(shí)為了應(yīng)對(duì)恐懼主義的威脅，加拿大應(yīng)急管理局在功能和構(gòu)造上進(jìn)行了重大改革，2003年12月建立公共安全和應(yīng)急中心，將傳統(tǒng)的應(yīng)急管理和公共安全進(jìn)行統(tǒng)一管理。英國(guó)很少有極端天氣或是熱帶風(fēng)暴，沒(méi)有活火山，也不處于地震多發(fā)地帶，但1英國(guó)的災(zāi)禍性危機(jī)管理卻歷史悠久、體系完備。牽涉國(guó)家危機(jī)應(yīng)對(duì)的立法框架包括1920年的(應(yīng)急權(quán)利法案〕、1948年的(民防法案〕、2004年的(非軍事應(yīng)急法案〕等。2001年7月，英國(guó)內(nèi)閣辦公室設(shè)立民事緊急事件秘書(shū)處，對(duì)災(zāi)禍進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估、預(yù)防、準(zhǔn)