分類管理對(duì)民辦學(xué)校的影響研究

分類管理對(duì)民辦學(xué)校的影響研究

2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《民辦教育促進(jìn)法》的修改。同年12月，國(guó)家相關(guān)部門陸續(xù)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)（試行）》（中辦發(fā)〔2016〕78號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則〉的通知》（教發(fā)〔2016〕19號(hào)）、《關(guān)于〈營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則〉的通知》（教發(fā)〔2016〕20號(hào)）；2018年8月，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱“送審稿”）以司法部的名義頒布，國(guó)家出臺(tái)這一系列政策文件，確定了分類管理是今后我國(guó)民辦教育改革和發(fā)展的基本方向。截至2019年6月14日，除了新疆之外，其他省份都根據(jù)各地民辦教育發(fā)展的實(shí)際情況相繼出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等政策，落實(shí)推進(jìn)民辦教育分類管理。分類管理將加快推進(jìn)民辦學(xué)校做出“營(yíng)利性”“非營(yíng)利性”選擇，政府將加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督與管理，義務(wù)教育禁止辦“營(yíng)利性”學(xué)校，將制約民辦教育集團(tuán)外延式擴(kuò)張。民辦學(xué)校將獲得更多扶持政策，不同類型學(xué)校健康發(fā)展。一明確分類管理是民辦教育發(fā)展的基本方向，加快推進(jìn)民辦學(xué)校做出“營(yíng)”“非”選擇民辦教育實(shí)施分類管理是國(guó)家政策體系的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略決策，是民辦教育領(lǐng)域一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。根據(jù)規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和支持“非營(yíng)利性”民辦學(xué)校的宏觀導(dǎo)向是明確的。在國(guó)家規(guī)定時(shí)間內(nèi)，民辦學(xué)校必須盡快做出“營(yíng)利性”“非營(yíng)利性”的法人類型選擇，新《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施前的存量民辦學(xué)校必須根據(jù)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)、辦學(xué)定位及可承受的稅負(fù)成本等自愿理性做出“營(yíng)利性”或“非營(yíng)利性”選擇，確保民辦學(xué)校能夠在不同發(fā)展道路上健康發(fā)展。義務(wù)階段的民辦學(xué)校必須登記為“非營(yíng)利性”民辦學(xué)校。2017年9月1日新《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施以后，新設(shè)立的民辦學(xué)校必須根據(jù)新法規(guī)定，登記成為“營(yíng)利性”或“非營(yíng)利性”學(xué)校。從現(xiàn)有各省級(jí)政府出臺(tái)的政策來(lái)看，每個(gè)省份對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校必須做出“營(yíng)利性”“非營(yíng)利性”的法人類型選擇的過(guò)渡期限不一樣，原則上，在過(guò)渡期內(nèi)各級(jí)各類民辦學(xué)校必須完成“營(yíng)利性”或“非營(yíng)利性”分類登記。例如，黑龍江省規(guī)定，2022年9月1日前，2016年11月7日前設(shè)立的民辦學(xué)校必須完成分類登記。但是有些省份出臺(tái)的文件沒(méi)有明確的過(guò)渡期，不利于推進(jìn)民辦教育分類管理的落實(shí)，例如天津市、甘肅省、遼寧省、廣東省、青海省等。[1]二加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的管理與監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮法治的規(guī)范和保障作用國(guó)家將健全完善對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督與規(guī)范管理，這是民辦教育分類管理順利實(shí)施和正常運(yùn)行的重要制度。實(shí)現(xiàn)民辦教育健康發(fā)展，必須依法、依規(guī)進(jìn)行規(guī)范管理，規(guī)范管理也是一種促進(jìn)。一方面有利于依法保護(hù)和鼓勵(lì)民辦學(xué)校做出“營(yíng)利性”或“非營(yíng)利性”選擇，加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校合法辦學(xué)行為的有效保護(hù)；另一方面能依法依規(guī)制裁和懲罰不利于民辦學(xué)校健康發(fā)展的辦學(xué)行為。從出臺(tái)政策來(lái)看，國(guó)家將加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督與管理，主要體現(xiàn)在：加強(qiáng)黨對(duì)民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，健全完善民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)的監(jiān)督與管理等方面。[2]（一）加強(qiáng)黨對(duì)民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨組織參與民辦學(xué)校的決策和監(jiān)督機(jī)制在民辦學(xué)校中加強(qiáng)黨的建設(shè)，將充分發(fā)揮民辦學(xué)校黨組織的政治核心作用，能夠確保民辦學(xué)校堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和全面貫徹黨的教育方針，有利于引導(dǎo)民辦學(xué)校師生樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。目前，我國(guó)民辦學(xué)校黨建工作存在黨組織覆蓋率比較低、黨組織書記隊(duì)伍不強(qiáng)、黨員教育管理比較松散、黨組織保證監(jiān)督作用發(fā)揮不到位等新情況新問(wèn)題。解決這些問(wèn)題就必須加強(qiáng)黨對(duì)各級(jí)各類民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全黨組織參與決策和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督和管理?！蛾P(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)（試行）》（中辦發(fā)〔2016〕78號(hào)）規(guī)定“黨組織參與民辦學(xué)校的決策和監(jiān)督機(jī)制”，從不同類型民辦學(xué)校發(fā)展實(shí)際出發(fā)，推進(jìn)黨組織書記依據(jù)法律及學(xué)校章程進(jìn)入各級(jí)各類民辦學(xué)校理（董）事會(huì)、決策層和管理層，參與討論研究民辦學(xué)校發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)劃、重大改革等，真正做到加強(qiáng)黨組織參與民辦學(xué)校決策，切實(shí)發(fā)揮黨組織對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督作用。（二）盡快完善民辦學(xué)校監(jiān)事機(jī)構(gòu)，健全民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)目前，民辦學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，在治理結(jié)構(gòu)上存在的共性問(wèn)題有：理（董）事會(huì)運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范，部分民辦學(xué)校理（董）事會(huì)幾乎不按時(shí)召開(kāi)會(huì)議，學(xué)校決策幾乎是由舉辦人決定；理（董）事會(huì)人員組成不合理，組成人員家族化現(xiàn)象嚴(yán)重，如，很少有黨組織書記、一般教職工代表進(jìn)入理（董）事會(huì)；理（董）事會(huì)與學(xué)校行政管理的崗位職責(zé)不明確，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全或缺失，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能發(fā)揮不到位或缺失。“送審稿”對(duì)民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部運(yùn)營(yíng)機(jī)制做出新的規(guī)定，優(yōu)化了民辦學(xué)校的理（董）事會(huì)的人員構(gòu)成和議事原則。對(duì)“非營(yíng)利性”“營(yíng)利性”民辦學(xué)校理（董）事會(huì)人員構(gòu)成及監(jiān)事會(huì)的人員組成及工作做了明確規(guī)定，如規(guī)定近親屬不得兼任、擔(dān)任監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員或者監(jiān)事，規(guī)定民辦學(xué)校監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員應(yīng)包括黨的基層組織代表和教職工代表。鼓勵(lì)“非營(yíng)利性”民辦學(xué)校理（董）事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)包括社會(huì)公眾代表、民辦學(xué)校的黨組織書記、一般教職工代表應(yīng)依學(xué)校章程進(jìn)入理（董）事會(huì)，民辦學(xué)校根據(jù)需要設(shè)立獨(dú)立理事或者董事，這就增強(qiáng)了民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)組成人員的多元性、開(kāi)放性和公共性，能夠推進(jìn)民辦學(xué)校進(jìn)一步完善治理結(jié)構(gòu)，這為依法對(duì)民辦學(xué)校的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督和管理提供了制度保障和法律依據(jù)。（三）建立民辦學(xué)校信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督目前，民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)管理基本上是不對(duì)外公開(kāi)的，政府等相關(guān)部門對(duì)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)有效監(jiān)督與管理的法律依據(jù)不健全。分類管理后，政府及相關(guān)部門將加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校資產(chǎn)和財(cái)務(wù)的監(jiān)督與管理，探索適合民辦學(xué)校發(fā)展特點(diǎn)的新型財(cái)務(wù)管理制度，建立健全第三方財(cái)務(wù)審計(jì)制度，不斷完善民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)備制度。“非營(yíng)利性”民辦學(xué)校應(yīng)使用在主管部門備案的賬戶，這就意味著民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理預(yù)算及資金使用等情況將接受監(jiān)督、審計(jì)。同時(shí)，民辦學(xué)校資產(chǎn)中國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督、管理應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。政府將依法對(duì)民辦學(xué)校收費(fèi)行為、財(cái)務(wù)收支等加強(qiáng)監(jiān)督與管理。建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，完善財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、內(nèi)部控制、審計(jì)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)范、失信懲戒等各方面的制度，強(qiáng)化教育督導(dǎo)，擴(kuò)大社會(huì)參與和監(jiān)督，強(qiáng)化行業(yè)自律，促進(jìn)不同性質(zhì)和類型的民辦學(xué)校規(guī)范發(fā)展?！八蛯徃濉币?guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立民辦教育工作聯(lián)席會(huì)議制度，健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，健全日常監(jiān)管機(jī)制。教育、人力資源和社會(huì)保障、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門應(yīng)根據(jù)職責(zé)會(huì)同有關(guān)部門建立民辦學(xué)校年度檢查和年度報(bào)告制度。政府及相關(guān)部門對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的情況和處罰、處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)予以記錄，由執(zhí)法、監(jiān)督人員簽字后歸檔，并依法依規(guī)公開(kāi)執(zhí)法監(jiān)督結(jié)果。[3]三義務(wù)教育禁止辦“營(yíng)利性”學(xué)校，將制約民辦教育集團(tuán)外延式擴(kuò)張從民辦學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，民辦學(xué)校舉辦人或投資者最希望維持目前的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，這種狀況下民辦學(xué)校既能夠享受政府的優(yōu)惠政策取得“合理回報(bào)”，又能夠擁有絕對(duì)的決策權(quán)、管理權(quán)。從已出臺(tái)的政策來(lái)看，分類管理對(duì)所有民辦學(xué)校包括義務(wù)教育和非義務(wù)教育的學(xué)歷教育集團(tuán)而言，均有一定的影響，民辦教育集團(tuán)采取外延式并購(gòu)擴(kuò)張的道路基本封死。為了防止“非營(yíng)利性”民辦學(xué)校的政策優(yōu)勢(shì)被濫用，“送審稿”規(guī)定“實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的，不得通過(guò)兼并收購(gòu)、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營(yíng)利性民辦學(xué)?！?，加強(qiáng)對(duì)“非營(yíng)利性”民辦學(xué)校并購(gòu)、重組、關(guān)聯(lián)交易等情況的監(jiān)督管理，目的就在于防止集團(tuán)化辦學(xué)機(jī)構(gòu)通過(guò)外延式擴(kuò)張學(xué)校規(guī)模賺取利潤(rùn)?！八蛯徃濉泵鞔_規(guī)定對(duì)義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校只能夠選擇“非營(yíng)利性”的。對(duì)民辦教育集團(tuán)來(lái)說(shuō)，如果想上市走資本運(yùn)作道路的話，只能夠把義務(wù)教育的民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為“非營(yíng)利性”學(xué)校，并且單獨(dú)獨(dú)立出去。對(duì)于從事非義務(wù)教育的民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)增加了選擇“營(yíng)利性”學(xué)校的機(jī)會(huì)。尤其是對(duì)那些舉辦者將學(xué)校性質(zhì)注冊(cè)為“非營(yíng)利性”的，享受政府優(yōu)惠辦學(xué)政策卻按照營(yíng)利模式運(yùn)行的民辦學(xué)校的道路封住了。[4]目前，民辦教育集團(tuán)上市后主要選擇并購(gòu)的方式實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張，如果民辦高校想要并入高等教育集團(tuán)，民辦高校首先必須選擇“營(yíng)利性”登記之后才能夠進(jìn)行并購(gòu)整合，這就意味著民辦教育集團(tuán)規(guī)模擴(kuò)張的模式將受到挫折，也給民辦教育上市公司帶來(lái)很大的制約。其次，新法規(guī)定義務(wù)教育階段必須是非營(yíng)利性的，這類民辦學(xué)校未來(lái)并購(gòu)重組教育集團(tuán)的道路就被切斷了，而營(yíng)利性民辦高中可以并購(gòu)重組。對(duì)民辦高等教育的獨(dú)立學(xué)院來(lái)說(shuō)針對(duì)性很強(qiáng)，這將加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院脫鉤改制，加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的整合及轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。對(duì)于K12階段（從學(xué)前教育到高中教育）來(lái)說(shuō)，否定了通過(guò)向公辦學(xué)校繳費(fèi)獲得冠名等行為的合法性，避免民辦學(xué)校打著公辦名校的招牌招攬學(xué)生，甚至或利用公辦教育資源營(yíng)利，進(jìn)一步提高民辦教育的公平性。[5]四民辦學(xué)校將獲得更多扶持政策，不同類型學(xué)校都能夠健康發(fā)展“送審稿”進(jìn)一步完善了對(duì)“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”民辦學(xué)校的“差異化”扶持政策，對(duì)兩類學(xué)校依法采取不同的扶持政策和監(jiān)管措施進(jìn)行管理，突破了長(zhǎng)期制約我國(guó)民辦教育發(fā)展的制度困局和政策瓶頸。健全民辦學(xué)校學(xué)生的資助制度，規(guī)定了“非營(yíng)利性”和“營(yíng)利性”民辦學(xué)校在財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、土地使用等方面的“差別化”扶持政策。特別是規(guī)定了“非營(yíng)利性”民辦學(xué)校與公辦學(xué)校在稅收、土地等方面享有同等的政策，這為民辦學(xué)校與公辦學(xué)校公平發(fā)展提供了新機(jī)遇。民辦學(xué)校也可光明正大地選擇“營(yíng)利性”，民辦學(xué)?！敖?jīng)營(yíng)性”地位得到法律認(rèn)可和保護(hù)。此外，進(jìn)一步依法依規(guī)提高民辦學(xué)校教職工的工資、福利待遇和其他的合法權(quán)益，為民辦學(xué)校教師發(fā)展和權(quán)益保護(hù)提供了更加有力的法律保障。（一）民辦學(xué)?！敖?jīng)營(yíng)性”地位得到法律認(rèn)可和保護(hù)，有利于民辦學(xué)校提供更加優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)從民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，客觀上存在民辦學(xué)校舉辦者把民辦教育當(dāng)做“營(yíng)利性”產(chǎn)業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)的事實(shí)，這也是民辦學(xué)校舉辦者的現(xiàn)實(shí)訴求，但由于社會(huì)認(rèn)知觀念和法律制度的影響，民辦學(xué)校舉辦者想成為而又不能夠光明正大地成為“營(yíng)利性”產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。新法新政策實(shí)施之后，在法律層面真正為那些愿意選擇“營(yíng)利性”發(fā)展道路的民辦學(xué)校提供了法律依據(jù)和制度保障，選擇“營(yíng)利性”的民辦學(xué)?？梢缘玫絿?guó)家法律的認(rèn)可和保護(hù)。因此，民辦學(xué)?？梢愿鶕?jù)學(xué)校辦學(xué)定位、辦學(xué)特色自主選擇“營(yíng)利性”或“非營(yíng)利性”學(xué)校，無(wú)論民辦學(xué)校選擇哪種類型的學(xué)校都是受國(guó)家法律保護(hù)和認(rèn)可的，這樣選擇“營(yíng)利性”的學(xué)?？梢院戏ǖ刈非笞畲罄妫梢杂懈噘Y金全面改善學(xué)校的辦學(xué)條件，進(jìn)一步為學(xué)生提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提高教職工的福利待遇。（二）民辦學(xué)校與同級(jí)別同類型的公辦學(xué)校享有同等的招生權(quán)，民辦學(xué)校的招生自主權(quán)得到落實(shí)招生自主權(quán)是制約民辦教育發(fā)展的重要因素?！八蛯徃濉币?guī)定，實(shí)施學(xué)期教育與學(xué)歷教育的民辦學(xué)校與同級(jí)別同類型的公辦學(xué)校享有同等的招生權(quán)，且縣級(jí)以上政府部門不能夠?qū)嵭袇^(qū)域封鎖、設(shè)置招生障礙，要為本地區(qū)以外的民辦學(xué)校招生提供平等待遇、便利條件，這就為民辦學(xué)校真正落實(shí)招生自主權(quán)提供了法律依據(jù)。民辦學(xué)校在教育部門核定的辦學(xué)規(guī)模內(nèi)，根據(jù)發(fā)展需要自主確定招生標(biāo)準(zhǔn)、范圍和方式，與公辦學(xué)校同時(shí)期招生。義務(wù)教育階段有寄宿條件的民辦學(xué)校，跨區(qū)域招生的比例和數(shù)量在當(dāng)?shù)亟逃姓块T備案之后可以跨區(qū)域招生，有利于民辦學(xué)校招取更加優(yōu)質(zhì)的生源。依法保障民辦學(xué)校自主辦學(xué)。鼓勵(lì)民辦高校、民辦中等學(xué)校根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需要和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，根據(jù)學(xué)校辦學(xué)定位與特色，依法依規(guī)自主調(diào)整專業(yè)設(shè)置，進(jìn)一步提高專業(yè)設(shè)置的針對(duì)性，進(jìn)一步提高民辦學(xué)校自主辦學(xué)。同時(shí)，政府部門將加大對(duì)民辦學(xué)校的虛假宣傳、違規(guī)招生、非法辦學(xué)的處罰力度。（三）教師在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間合理流動(dòng)，有利于提高民辦學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量對(duì)民辦學(xué)校來(lái)講，師資隊(duì)伍是制約民辦學(xué)校發(fā)展、提高教學(xué)質(zhì)量的重要保障。分類管理前，公辦學(xué)校教師和民辦學(xué)校教師之間缺乏合理的流動(dòng)機(jī)制。公辦學(xué)校教師要想去民辦學(xué)校任教基本是在退休之后或者辦理辭職，民辦學(xué)校教師進(jìn)入公辦學(xué)校只能夠通過(guò)招教或編制考試?！八蛯徃濉币?guī)定，教育行政部門要完善教師管理制度，為教師在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間合理流動(dòng)提供制度保障，這是重要的制度創(chuàng)新，破解了民辦學(xué)校師資隊(duì)伍水平不高的發(fā)展瓶頸，有利于提高民辦學(xué)校的師資隊(duì)伍水平和教學(xué)質(zhì)量。同時(shí)，還規(guī)定民辦學(xué)校及教職工在科學(xué)研究項(xiàng)目及課題申報(bào)等方面享受與公辦學(xué)校同等的權(quán)利，在立項(xiàng)后與公辦學(xué)校享受一樣的經(jīng)費(fèi)資助?！八蛯徃濉币?guī)定，民辦學(xué)校要依法保障教職工的待遇，要為教職工足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金，鼓勵(lì)民辦學(xué)校建立職業(yè)年金制度，建立專項(xiàng)資金激勵(lì)教師積極性，這對(duì)提高教職工待遇提供了法律依據(jù)和制度保障，能夠更加有效地調(diào)動(dòng)教職工的積極性、主動(dòng)性。（四）民辦學(xué)校將擁有更多融資渠道，擴(kuò)大辦學(xué)資金來(lái)源國(guó)家鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域舉辦民辦學(xué)?；蛲度朊褶k學(xué)校的項(xiàng)目建設(shè)?！胺菭I(yíng)利性”民辦學(xué)?？梢岳没A(chǔ)教育設(shè)施以外的財(cái)產(chǎn)作為抵押辦理貸款，還可以利