城市政府應做實信用主體的角色

城市政府應做實信用主體的角色

我們注意到，當下的中國經(jīng)濟早已非改革之前的一塊鐵板，而是早已產生了裂變，以城市為單元產生出眾多中觀層面的經(jīng)濟體。中國改革歷史上有兩次重要的地方政府的信用剝離：一是四大國有商業(yè)銀行與地方政府的剝離；二是央企、地方國企與地方政府之間的信用剝離。同時還有兩次重大的信用建設：一是分稅制的改革，明確了地方政府的事權和財權；二是國家開發(fā)銀行推動的開發(fā)性金融與地方政府的信用合作。每一次對地方政府信用的剝離和建設，都是一個大的進步。十八大過后，改革被當作最大的紅利，針對未來經(jīng)濟能否以及如何保持健康快速發(fā)展的討論和分析很多，但是如何改革卻是一個不那么容易破解的難題。不讓地方政府繼續(xù)躺在國家的信用簿上，讓其成為獨立的信用主體是重要的改革，也是當務之急。前二十年的所有問題，在一定程度上都與城市這個信用主體缺位或越位有關系。前文論述過地方發(fā)展的各種不平衡狀態(tài)，各地方面臨的問題頗有不同。未來仍有巨大的發(fā)展空間似乎是毋庸置疑的，但看各地方的城市發(fā)展水平，似乎離民眾的理想還有頗大的空間，這個空間就是巨大的發(fā)展?jié)摿?。要彌補這個空間的不足，從城鎮(zhèn)化的角度來看，公共服務均等化問題比較突出。相對于過去二十年的城鎮(zhèn)化過程，各地方的公共服務設施屬于投資相對落后的領域，遠遠落后于土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化，更談不上為城鎮(zhèn)化的未來提供更大的支撐。幾十年的經(jīng)驗告訴我們，好的城鎮(zhèn)化一定要轉變靠政府投資拉動經(jīng)濟發(fā)展的局面，這種轉變不是說政府不投資了，而是政府的投資要轉變領域、轉變方式，并引導社會資本一起投資，投資的方向是要能提高城市的公共服務水平，將房地產一枝獨大轉向均衡發(fā)展，要補上舊賬，還要對未來的城鎮(zhèn)化進行引導。要實現(xiàn)這一點，城市建設領域的投融資體制仍然是未來需要改革的重點方向。前文我們將過去二十年城鎮(zhèn)化的進程分成市場主導和政府主導兩個階段，應該說兩個階段都產生了一定的問題，引發(fā)了國家層面的一系列政策調整。政策的出臺也深刻地影響著城市建設領域的投融資行為，讓我們以此為例來看看政策的目標與影響之間的關系。第一個十年是由土地協(xié)議出讓、圍繞房地產開發(fā)而導致城市擴張的時期，于2002年前后，被招、拍、掛制度和土地儲備政策所終結。第一次調控的出發(fā)點在于防止開發(fā)商低價和大規(guī)模圈地導致的土地利用效率低下問題，以及協(xié)議出讓導致的腐敗和市場不透明問題，其衍生出的結果是以房地產開發(fā)企業(yè)為代表的社會資金，被排除在土地一級開發(fā)和城市建設領域之外，一級市場的土地作為一種新的資本為地方政府所壟斷。由于信貸資金向一級土地市場集中，新的市場空白出現(xiàn)，地方政府下屬的平臺借助政府信用和土地資源，接過了城市建設投融資的接力棒。但是把城市建設得更加可持續(xù)、配套更加完善、規(guī)劃實施更加科學的政策并沒有太多涉及。第二個十年中，地方政府的融資擴張和投資沖動，使得地方投融資平臺成為被打壓的對象，主要目的是防范金融風險，遏制投資沖動。采用的政策手段主要是頒布了一系列以2010年國發(fā)19號文為引領的清理文件，主要是從信貸政策角度采用了倒逼的方式，名單制、額度控制成為重要的手段。但是從投融資方式上仍然為圍繞土地為中心的投融資工作留了口子。但是這一輪政策有進一步收緊的趨勢，國土資源部、財政部、央行和銀監(jiān)會等四部委2012年發(fā)布的162號文，將土地儲備融資再次集中到了土地儲備部門，與城市建設再次劃清界限，出發(fā)點仍然是控制風險，采用的管理手段變成了融資額度層層控制。從兩輪政策的出臺和手段可以看出三個特點：一是土地作為城市建設過程中最核心的資本歸集點和有價值的資源，走了從市場到地方政府、再到行業(yè)管理的逐步收縮過程；二是調控手段明顯表現(xiàn)出自上而下統(tǒng)一調控、由中央代替地方做判斷的過程，甚至是額度的層層控制，有回歸中央統(tǒng)一計劃管理的味道；三是所有的政策都是針對信用資源的，包括信貸資源、土地資源等，缺少對城市建設如何搞得更科學的改進。然而，金融風險本應是分散的，“誰家的孩子誰抱走”。在這種統(tǒng)一的調控手段下，中央應當為地方買單的思維傾向會越來越嚴重，地方城市發(fā)展變成了中央統(tǒng)一的額度分配。政企合作另外的缺陷來自投融資資源與城市規(guī)劃實施的脫節(jié)。城鎮(zhèn)化的過程具象到城市建設層面，實際上就是城鎮(zhèn)規(guī)劃的實施過程。當這個過程的核心資源和載體——土地，與城市建設的其他部分相脫離、由區(qū)域政府統(tǒng)籌變成行業(yè)縱向統(tǒng)籌時，城鎮(zhèn)公共服務均等化的目標在中微觀層面就更難實現(xiàn)了。所以，如果未來要搞好城鎮(zhèn)化，要真正防范金融風險，要實現(xiàn)均衡發(fā)展，要實現(xiàn)城市功能的成熟和公共服務均等化目標，更需要公共產品的提前投入。如果反向操作，公共服務滯后于城鎮(zhèn)化，必將給公共服務帶來更大的負擔。按照現(xiàn)在公眾的覺悟程度和國家的執(zhí)政理念，如果公共服務繼續(xù)滯后，帶來的影響將比20世紀后十年嚴重得多。反思我國政策的出臺，其背景有一個假設，就是地方政府不是獨立的信用主體，因此經(jīng)常會出現(xiàn)上級一紙文件就把地方很多實踐否定的現(xiàn)象。這個否定過程本身破壞了地方政府與企業(yè)、市民、農民等之間形成的信用和信任關系。比如，前階段某省政府單方面出臺文件，不承認市政府與企業(yè)簽訂的土地增值收益分配協(xié)議，就嚴重地破壞了城市政府已經(jīng)形成的信用生態(tài)。信用的缺失導致地方政府基本失去了創(chuàng)新的沖動和創(chuàng)新能力。城市發(fā)展的創(chuàng)新應該建立在如何發(fā)揮好市場主體作用的角度，而如果地方政府簽訂的任何協(xié)議隨時都有可能成為一紙空白，誰還敢與地方政府合作？這樣的結果是資源分配越來越自上而下，政策調控手段越來越技術化，地方政府也就失去了與市場對接的博弈能力，改革是最大的紅利也將成為泡影。我們注意到，當下的中國經(jīng)濟早已非改革之前的一塊鐵板，而是產生了裂變，以城市為單元產生出眾多中觀層面的經(jīng)濟體。如果說國家是一個人，那么企業(yè)就是細胞，而城市則是身體的組織，承擔著中間最核心的功能。我們下一步的改革重點是要正視城市作為中觀層面的經(jīng)濟組織者的角色，不再回避矛盾，把工作的重點轉移到讓城市政府正常發(fā)揮自身作用和承擔責任上來，即做實信用主體的角色。因此，應打破近年在城鎮(zhèn)化過程中圍繞投融資出臺的信用上收的政策思維，讓信用資源下沉，讓市場能夠進入，讓政府部門退出投融資的操作層面，回歸管理職能。政府回歸管標準、管質量，