西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育政府供給研究

西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育政府供給研究西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育政府供應(yīng)研究

中圖分類號：G522.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-4117〔2022〕03-0226-02

對于義務(wù)教育這類可持續(xù)開展的純公共產(chǎn)品，政府切實(shí)擔(dān)負(fù)起第一責(zé)任，逐步調(diào)整公共教育政策的方向，建立更健全的教育供應(yīng)制度作為撐持?！笆晃濞暺陂g，中央政府制定和實(shí)施國家中長期教育改革和開展規(guī)劃綱要，全國財政教育支出累計(jì)4.45萬億元，年均增長22.4%；全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，所有適齡兒童都能“不花錢，有學(xué)上〞。政府的供應(yīng)力度持續(xù)增加以及相關(guān)政策的出臺，使農(nóng)村義務(wù)教育取得了巨大的成績。但是，西部民族地區(qū)農(nóng)村教育事業(yè)的開展仍比擬落后，滯后于經(jīng)濟(jì)的開展，與經(jīng)濟(jì)開展形成“一快一慢〞的鮮明比照。在西部民族地區(qū)的農(nóng)村，還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)連九年義務(wù)教育都不能完全遍及，特別是初中教育，輟學(xué)的學(xué)生很多。如何讓西部民族地區(qū)農(nóng)村孩子享受同東部城市孩子相同的教育效勞，實(shí)現(xiàn)教育均等化，是目前急需解決的重點(diǎn)問題。

一、臨夏民族地區(qū)教育開展現(xiàn)狀與存在的問題

〔一〕東鄉(xiāng)民族自治縣的現(xiàn)狀

隨著國家對義務(wù)教育供應(yīng)的力度不斷加大，“兩免一補(bǔ)〞政策的穩(wěn)步推進(jìn)，西北民族地區(qū)的義務(wù)教育成績顯著，開展迅速。以全國最貧困的東鄉(xiāng)族東鄉(xiāng)自治縣〔屬于國家四類區(qū)〕為例，這幾年來在義務(wù)教育辦學(xué)方面初有功效，下表1數(shù)據(jù)表明東鄉(xiāng)縣近幾年辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，教育經(jīng)費(fèi)不斷增長，辦學(xué)條件明顯改善教師數(shù)量穩(wěn)步增長，學(xué)歷達(dá)標(biāo)率不斷提高，教學(xué)質(zhì)量明顯提高，青壯年文盲率大幅度下降。

〔數(shù)據(jù)來源于臨夏回族自治州教育局〕

〔二〕東鄉(xiāng)民族自治縣義務(wù)教育存在的問題

東鄉(xiāng)縣在民族教育全速開展的同時，還隱藏著很多的問題。

1、教育根底單薄，普九質(zhì)量低下。全縣在2022年雖已通過了州政府“兩基〞達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，但局部鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕由于根底條件差，根底教育底子薄，達(dá)標(biāo)層次不齊，穩(wěn)固提高任務(wù)還十分艱巨。在全國56個民族中，東鄉(xiāng)族平均受教育年限最低，青壯年文盲率最高，縣人均受教育年限僅為3.5年，與全省7.04年、全州4.6年相比，分別相差3.54年和1.1年。這也是東鄉(xiāng)縣經(jīng)濟(jì)社會開展滯后的原因之一。

2、教育師資供應(yīng)缺乏，教學(xué)水平總體不高。全縣現(xiàn)有教師數(shù)與“兩基〞驗(yàn)收規(guī)范相比還差1000名。現(xiàn)有的720名代課和臨時聘用教師學(xué)歷普遍較低，教學(xué)能力不強(qiáng)，在一定程度上影響了教師隊(duì)伍整體水平。

3、教育經(jīng)費(fèi)短缺，根底設(shè)施供應(yīng)缺乏。目前東鄉(xiāng)縣18個中心小學(xué)需要裝備綜合實(shí)驗(yàn)室18個，需要建設(shè)資金50萬元；全縣中小學(xué)圖書總藏量為46萬冊，尚缺圖書25萬冊，需購買資金150萬元；為全縣137所村校配備“兩箱三儀〞，需要購買費(fèi)150萬元。2022年全縣的中小學(xué)校舍D級危房118912平方米，需要重建的D級危房占校舍總面積的54.7%。全縣211所學(xué)校中至今無一所寄宿制學(xué)校。東鄉(xiāng)縣地處青藏高原邊緣地帶，高寒陰濕，山多溝深，交通不便，大局部小學(xué)生家離學(xué)校2.5公里以上，每天走讀上學(xué)，給入校學(xué)習(xí)帶來了較大影響。東鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟(jì)開展滯后，縣窮民窮問題突出，教育經(jīng)費(fèi)投入難以滿足教育事業(yè)快速開展的實(shí)際需求。

二、臨夏教育供應(yīng)存在問題的原因分析

〔一〕教育經(jīng)費(fèi)供應(yīng)缺乏

西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量呈逐年回升趨勢，運(yùn)轉(zhuǎn)狀況比以前明顯好轉(zhuǎn)，但是經(jīng)費(fèi)在總量上還是相對缺乏，大多數(shù)鄉(xiāng)村學(xué)校只能維持最根本的運(yùn)轉(zhuǎn)。公用經(jīng)費(fèi)缺乏、寄宿生補(bǔ)助規(guī)范偏低、生活條件較差是當(dāng)前西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)中最突出的問題。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)西部民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)的公用經(jīng)費(fèi)普遍緊張，只能勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，辦學(xué)條件差，學(xué)校教學(xué)設(shè)施簡陋，不足必要的實(shí)驗(yàn)設(shè)備和文體活動的設(shè)施，教師不足必要的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村小學(xué)除了教室、國旗臺就只有一個土操場和兩個籃球架，根本上沒有任何文體設(shè)施。在局部偏遠(yuǎn)山區(qū)的村小學(xué)，甚至不足必要的供暖設(shè)備。正是由于教育資金的短缺，合理配置教育資金就特別重要。目前西部民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供應(yīng)缺乏、資金的配置結(jié)構(gòu)不合理，是造成義務(wù)教育教學(xué)條件差、義務(wù)教育質(zhì)量不高的一個重要原因。

〔二〕教育供應(yīng)體制不合理

西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教學(xué)條件普遍差主要是體制上的原因，當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主〞的體制，這一供應(yīng)體制有待于重新定位。雖然我國在義務(wù)教育供應(yīng)政策上向西部地區(qū)傾斜，但是由于西部民族地區(qū)民族縣的經(jīng)濟(jì)條件非常差，難以承當(dāng)起與中央政府分擔(dān)的20%教育投入，如臨夏州東鄉(xiāng)縣、積石山縣等縣級財政的自給率還缺乏20%，根本上都屬于“吃飯財政〞，基本不可能起到教育投入“主渠道〞作用，基本無法保障公用經(jīng)費(fèi)和校舍等的改造。西部民族地區(qū)落后的地方經(jīng)濟(jì)無力擔(dān)負(fù)起民族教育配套資金的重?fù)?dān)，我們把教育投入的責(zé)任交給了沒有經(jīng)濟(jì)承受力的縣級政府，使投入責(zé)任與投入力量的矛盾越來越鋒利，顯然屬于行政決策上的失誤。

〔三〕監(jiān)督不到位

農(nóng)村義務(wù)教育的公共供應(yīng)不足健全有效的監(jiān)督機(jī)制，加之西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，地方政府都不愿提供關(guān)系農(nóng)民生存和開展的、見效慢的諸如義務(wù)教育等純公共產(chǎn)品，而熱衷于辦企業(yè)創(chuàng)收，或者搞一些“數(shù)字項(xiàng)目〞、“政績項(xiàng)目〞。作為供應(yīng)主體的地方政府，越來越丟失主渠道的作用，集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化，其他供應(yīng)渠道又沒有形成。供應(yīng)渠道的單一，反映了民族義務(wù)教育產(chǎn)品供應(yīng)系統(tǒng)的殘缺。而中央政府并沒有對地方政府在教育方面的投資力度給予有效的監(jiān)督。

三、完善西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育供應(yīng)的對策和倡議

〔一〕加大國家財政對義務(wù)教育的投入

義務(wù)教育屬于純公共產(chǎn)品性質(zhì)，其教育支出應(yīng)該按照“均等化〞的原那么來分配，應(yīng)按照保證各地區(qū)的孩子能享受到根本一致的義務(wù)教育效勞為目標(biāo)來進(jìn)行。根據(jù)近幾年中央政府的工作報告中的規(guī)定，國家在師資、財政等方面，幫忙少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，同時中央應(yīng)重點(diǎn)支持那些在教育上需要追趕的少數(shù)民族地區(qū)。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的實(shí)施使供應(yīng)主體有所上移，但是西部民族地區(qū)的義務(wù)教育在低水平的運(yùn)轉(zhuǎn)、公用經(jīng)費(fèi)缺乏、寄宿生補(bǔ)助規(guī)范偏低、偏遠(yuǎn)山區(qū)教師待遇低等問題還比擬突出。為此中央財政還要繼續(xù)進(jìn)一步加大對西部民族地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，提高公用經(jīng)費(fèi)、寄宿生的補(bǔ)助規(guī)范和偏遠(yuǎn)山區(qū)教師的津貼待遇。

〔二〕強(qiáng)化上級政府的投資責(zé)任，建立完善的民族地區(qū)義務(wù)教育供應(yīng)體制

教育本錢分擔(dān)理論要求，教育本錢的分擔(dān)在遵循“利益獲得〞原那么的同時，也要遵循“能力支付〞原那么。由于西部民族地區(qū)基層財政絕大多數(shù)都是“討飯財政〞，無法為義務(wù)教育提供充足的經(jīng)費(fèi)，中央、省級財政理應(yīng)擔(dān)當(dāng)起教育均等的重任，強(qiáng)化在西部民族地區(qū)義務(wù)教育投入方面的責(zé)任。

筆者倡議國家根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)開展水平，把全國592個國家貧困縣〔其中少數(shù)民族貧困縣257個〕分為義務(wù)教育投入“以省為主〞、“以中央為主〞兩種類型，在少數(shù)民族地區(qū)建立以中央、省財政為主的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制，倡議比例：中央財政50%〔承當(dāng)教師工資、局部學(xué)校危房改造專項(xiàng)資金和國貧縣的雜費(fèi)減免〕，省市財政50%〔承當(dāng)教師津補(bǔ)貼、其余學(xué)校危房改造專項(xiàng)資金和學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)、省貧縣的雜費(fèi)減免，直屬中小學(xué)教師的事業(yè)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)〕。這樣，使中央財政投入和省級財政成為民族地區(qū)義務(wù)教育的財源。這樣一來就重新調(diào)整了西部民族貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源格局，重點(diǎn)加強(qiáng)了中央和省級政府對民族貧困地區(qū)義務(wù)教育的投入水平，假設(shè)能推行，能夠從基本上解決西部民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏的問題。

〔三〕激勵社會力量辦學(xué)

由于義務(wù)教育的公共產(chǎn)品特征，使得社會力量在義務(wù)教育領(lǐng)域辦學(xué)盈利困難、甚至正常運(yùn)轉(zhuǎn)都不容易，國家應(yīng)給予其一定程度的財政資助。雖然國家在2022年公布了?中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，但是民辦中小學(xué)教育在西部地區(qū)甚至是我國的開展還是很遲緩，在臨夏州、甘南州兩個近二百多萬人口的地區(qū)，民辦中學(xué)只有1所，小學(xué)3所。主要原因在于：一是公辦學(xué)校教師一旦進(jìn)入民辦學(xué)校就很難返回原有身份，職稱晉升也幾乎不再可能，而近幾年公辦教師的工資又大幅提升，教師進(jìn)入民辦學(xué)校的時機(jī)本錢太高。二是國家對民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬、稅收優(yōu)惠和投資激勵等方面政策規(guī)定不明確、信息不對稱、政策執(zhí)行不公平、再加上教育投資的回報率低，使得民辦學(xué)校對未來的預(yù)期悲觀，短期行為嚴(yán)重。三是民辦學(xué)校普遍法人治理結(jié)構(gòu)不完善，家族化控制嚴(yán)重，人事管理水平低，經(jīng)營穩(wěn)定性不強(qiáng)。對于這些問題，國家應(yīng)采取一定的政策，積極引導(dǎo)、幫忙和扶持西部地區(qū)民辦學(xué)校走出困境，使之更好地在地方為義務(wù)教育事業(yè)效勞。目前，我國不足對進(jìn)入教育領(lǐng)域的私人資本的激勵和稅收減免優(yōu)惠政策，尤其在捐資助學(xué)和出資辦學(xué)方面的相關(guān)配套稅收優(yōu)惠制度沒有形成。

〔四〕激勵“社會廣泛參與〞，積極拓寬投資渠道

國家在西部民族地區(qū)應(yīng)大力激勵和提倡民族企業(yè)、社會團(tuán)體和民營企業(yè)家對義務(wù)教育的捐贈，設(shè)立相應(yīng)的教育基金，制定針對進(jìn)入教育領(lǐng)域的民營資本的激勵政策和稅收減免優(yōu)惠政策。對于向西部民族地區(qū)民族教育領(lǐng)域捐贈的企業(yè)、個人可以抵消或減免企業(yè)所得稅和個人所得稅，并制定一系列相關(guān)激勵政策。

重視利用市場力量，建立發(fā)行教育彩票福利制度，建立全國性教育開展基金建立對義務(wù)教育捐贈的鼓勵制度，籌集資金，來開展西部農(nóng)村民族義務(wù)教育。在西部民族地區(qū)由于人多地少的原因，很多農(nóng)民家庭都是在農(nóng)閑時節(jié)外出打工，面對很多留守兒童與外地借讀費(fèi)的問題，倡議中央政府應(yīng)該在西部地區(qū)率先發(fā)行全國通用的義務(wù)教育卡，是西部民族地區(qū)農(nóng)民工的孩子在外地能平等的享受義務(wù)教育。

〔五〕推進(jìn)民族教育法治建設(shè)

要促進(jìn)民族地區(qū)義務(wù)教育的開展，需要