應對環(huán)境挑戰(zhàn)須強化政府環(huán)境責任

應對環(huán)境挑戰(zhàn)須強化政府環(huán)境責任

當今中國，環(huán)境污染問題依然嚴重、健康風險突出、因環(huán)境問題引發(fā)的糾紛及各類公共事件加劇，特別是伴隨公民環(huán)境意識的提高，維權意識加強，公民對公共問題倍加關注，政府在提供良好環(huán)境質量、控制污染損害、防范環(huán)境健康風險以及保障公民基本環(huán)境權益等方面的作為和行政有效性受到越來越多的質疑。政府在環(huán)境保護方面負有何種責任、如何履行這種責任，成為當前中國環(huán)境治理急需厘清的關鍵問題。環(huán)境管理/治理成了中國社會轉型中政府責任擔當?shù)囊粋€重要方面。2011年底，一場首發(fā)于網絡的關于空氣質量的爭論，使得PM2.5似乎一夜之間就從學術圈變成了公眾“常識”術語，并在初期階段，它儼然成了環(huán)境問題的代名詞。從爭論和質疑數(shù)據的準確性到淘寶網口罩熱賣、從各大主要實名微博博主的大聲呼吁和每天的信息發(fā)布再到各類空氣污染隨身測的個體行動，這場由公民個體引發(fā)的公共事件爭論很快得到政府的回應，并最終促成各地監(jiān)測方案、數(shù)據公開方案的出臺和新的大氣環(huán)境質量標準的公布。到2012年，各類環(huán)境問題引發(fā)的公共事件更為激烈、影響范圍更大，什邡、啟東、寧波等地發(fā)生的水源地污染、飲用水安全及企業(yè)非法排污等，無不凸顯出公眾對政府履行環(huán)境責任缺位的質疑和對政府有效履行環(huán)境責任的期待。這種期待、辯論乃至批評，不僅集中在加速爆發(fā)的一系列公共環(huán)境事件的起因、后果、責任追究以及權益保障等方面，更是對政府處理環(huán)境事務的能力、效率和效果以及公平和公正性的質疑。這些都折射出社會對政府急需改進環(huán)境公共管理/治理與環(huán)境公共服務提出的合理期待與要求，也表明對政府環(huán)境責任承擔和管理/治理能力的不滿，且認為政府在環(huán)境保護方面的管理缺位、執(zhí)法不力和決策失誤是環(huán)境惡化的主要根源和制約中國環(huán)境保護的嚴重障礙。[1]政府作為公共事務管理和公共服務提供的主體，必然需要承擔其應有的公共事務管理責任、分析和鑒別由環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突的根源以及后果，并據此進行有效的遏制和預防，同時，要保護環(huán)境資產的不貶值甚至增值并推動社會—經濟—環(huán)境的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。一保存和提升環(huán)境資產與服務是現(xiàn)代政府的當然責任公民享有在安全、良好的環(huán)境中生存的權利，政府有保障公民權利實現(xiàn)的義務，應當對環(huán)境負責。環(huán)境是一種公共物品，政府作為公共物品的管理者和公共服務的提供者，對環(huán)境負責是其職能之一。良好的環(huán)境在現(xiàn)代社會是公眾所應該享有的一種普遍福利，政府有提供這種公共福利的義務和責任。完善政府環(huán)境責任既是環(huán)境法治的基本要求，也是環(huán)境公共需求變化和環(huán)境基本權利發(fā)展的客觀要求。首先，環(huán)境質量以及環(huán)境資源是重要的公共物品，且具有典型的稀缺性和競爭性特征。環(huán)境以及環(huán)境資源作為諸多生態(tài)和環(huán)境服務功能的載體以及具體提供者，兼具公益品和公害品特征。一方面，當它能夠滿足人們需要的時候，體現(xiàn)為公益品特性；另一方面，環(huán)境資源受到破壞或影響，導致其數(shù)量或質量下降則會導致人類福利下降，甚或造成不可挽回的生命和財產損失，從這個意義上，它會體現(xiàn)出公害品的特征。與民眾生活和企業(yè)生產對良好環(huán)境質量以及充足的環(huán)境資源供給的需求相比，環(huán)境質量和環(huán)境資源的數(shù)量和質量具有稀缺性特點，且在使用和消費過程中具有影響他人的外部性特征，使得在如何利用環(huán)境資源以及環(huán)境質量變化的情況下，都會導致對環(huán)境資源的競爭性使用并發(fā)生利益沖突。其次，環(huán)境的稀缺性公共物品/服務特征對政府提出了干預和配置的要求。稀缺性意味著，由于需求的無限性，任何一種資源、物品或服務，都不可能滿足所有用途和所有人的要求，必然在使用者之間和使用方式和途徑方面，存在著競爭性的使用關系，社會必須依據某種規(guī)則、原則以及制度對具有稀缺性和競爭性的資源進行配置，以實現(xiàn)經濟效率和社會公平。一般而言，可實現(xiàn)這種配置功能的包括兩個主要的主體：一個是市場，一個是政府。在環(huán)境問題上，政府和市場二者缺一不可。由于環(huán)境資源的公共物品屬性以及外部性特征的存在，在沒有恰當?shù)恼蛘吖哺深A的情況下，必然會出現(xiàn)市場失效的現(xiàn)象，也有可能導致資源的過度使用和環(huán)境的破壞。由此提出了恰當?shù)恼深A的必要性，但政府的恰當干預并不等于環(huán)境治理方面的全面的政府行政干預，在市場經濟條件下，政府的干預可以概括為：通過法律明確社會配置環(huán)境公共物品/服務的原則和規(guī)則；提出和實施相應的公共管理制度安排；制定和執(zhí)行有效的干預政策以便糾正市場失靈的現(xiàn)象；通過相應的制度安排提供必要的公共物品和服務。再次，環(huán)境資源具有公眾性和基本公共服務特征，且因其競爭性特征決定了公平配置具有重要意義。良好的環(huán)境質量是公民的基本權利，同時，公民也有免受不良環(huán)境質量影響的權利。環(huán)境保護與人們的生產、生活息息相關，作為一項基本權利，每個國民，不論地位高低與貧富，享受的基本公共環(huán)境服務應該是相同的和均等的。因此，環(huán)境保護和管理與民眾福祉和福利關系密切，涉及人民的根本利益。如前所述，環(huán)境資源/環(huán)境服務具有競爭性特征，這種競爭性，不僅體現(xiàn)在不同的用途間，還體現(xiàn)在區(qū)域間、國家間和不同的代際，也體現(xiàn)在不同的利益集團之間。正是這種競爭性的存在，使得環(huán)境資源通常具有很高的使用成本，并由于其外部效果的溢出特征，出現(xiàn)了“可持續(xù)性”和“不可持續(xù)性”的跨邊界貿易問題，這些特征和現(xiàn)實的存在，表明環(huán)境資源具有重要的社會公平意義。因此，在環(huán)境管理方面，必然要求政府對環(huán)境公平、環(huán)境公正與環(huán)境正義給予充分的重視。從這個意義上說，環(huán)境保護工作應真正體現(xiàn)代表廣大人民群眾的最根本利益這一要求，因為保護生態(tài)環(huán)境是事關國家利益和安全、保障當代人民和子孫后代生命安全和生存福利、支持社會經濟長期可持續(xù)發(fā)展的根本大計，環(huán)境保護因此也成為現(xiàn)代政府實施公共管理的基本職責之一。需要說明的是，環(huán)境問題伴隨社會經濟活動產生，也必然通過社會經濟的發(fā)展進程得以解決。中國正處于急速的制度變遷時代，環(huán)境問題的解決，一方面要通過提高環(huán)境資源利用的技術效率和經濟效率進而改善人類對自然的利用方式，即通過技術創(chuàng)新來實現(xiàn)；另一方面，更需要通過調整人和人之間的利益關系，即進行制度創(chuàng)新的方式，實現(xiàn)環(huán)境資源的有效利用和公平配置。這就要求：一方面，確保環(huán)境保護服務于全社會福利改善的需求；另一方面，避免環(huán)境資源的不恰當管理加劇社會貧富差距，特別是避免在利益集團和社會階層結構已經客觀形成的今天，不至于因為環(huán)境資源問題引發(fā)激烈的社會矛盾和沖突。[2]二環(huán)境管理模式變遷：政府環(huán)境責任演變與現(xiàn)狀20世紀80年代以來，世界各國政府一直在不遺余力地推進和建立現(xiàn)代政府公共管理體制。公共管理強調政府利用其行政授權以及各種行政和管理資源以及政策手段，對公共資源進行有效配置和管理，并通過基于相關利益群體的有效參與和民主決策過程實現(xiàn)公共管理的相關目標。[3][4][5]現(xiàn)代公共治理同時還必須強調和關注如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求，特別是強調政府需要進行管理方式變革以便以較小的代價實現(xiàn)相應的管理目標。[6]經過20多年的快速發(fā)展，公共治理理論日益豐富、觀點眾多，其核心要點可以概括：為公共治理體系包括治理的主體，如政府、公共組織、非營利組織、私人組織、社會個人等；治理的對象或客體，當前已應用到各個領域；治理的方式，強調各種機構、團體之間的自愿、平等合作。在公共治理研究中，非常關注不同治理主體針對某一治理對象采取的治理方式所產生的績效。[7]簡言之，公共治理是公共權力部門整合全社會力量，管理公共事務、解決公共問題、提供公共服務、實現(xiàn)公共利益的過程。[8]李妍輝總結了在從“管理”到“治理”的公共管理模式轉變過程中政府環(huán)境責任的轉變與趨勢，[9]包括：治理規(guī)則的多元性、多層次性和動態(tài)性。由于環(huán)境治理涉及眾多的具有不同利益訴求的行為主體，特別是行為人與結果承擔者分離的特征，環(huán)境治理的過程從本質上以及從實踐上必然是一個多元參與的過程，由此才能充分體現(xiàn)不同利益主體的利益訴求并通過多元主體的多樣性的參與方式，形成各類不同主體之間的有效交流和溝通，并形成有效的政府、市場、各類不同社會經濟特征乃至不同利益訴求的公眾主體的制衡關系，進而達成多方認可的環(huán)境保護目標和環(huán)境保護戰(zhàn)略，乃至環(huán)境保護規(guī)則和政策，從這個意義上說，政府責任從無所不包的管制者轉化成權能有限的服務者和管理者，從而達到公共環(huán)境事務處理的最佳狀態(tài)。由于參與主體的增多以及參與范圍的擴大，要求建立多層次的組織結構并進行有效的組織協(xié)調以實現(xiàn)環(huán)境管理和治理制度的有效運作，這種多重的組織結構和注重利益協(xié)調的制度安排，有別于傳統(tǒng)管理的單一結構，它可以有效避免傳統(tǒng)的單一中心和自上而下的管理模式中的決策片面、主觀和信息單一等劣勢。同時，任何的治理模式均是特定的社會經濟和制度條件的產物，也必然需要隨外部條件的變化等進行動態(tài)調整，從而反映不斷變化的社會需求和公眾要求。三政府環(huán)境責任：基本界定與現(xiàn)實情況所謂政府環(huán)境責任，是指以公眾環(huán)境利益為指向，法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護方面的義務和權力，以及因違反上述義務和權力的法律規(guī)定而應承擔的否定性后果。政府環(huán)境責任包含如下幾個主要方面：政府在環(huán)境管理和環(huán)境公共服務提供方面的基本職責、職權以及履行相應權責的行政資源，也包括政府因違反有關其環(huán)境職權、職責的法律規(guī)定而需依法承擔的否定性責任。[10]其中，政府環(huán)境職責和職權統(tǒng)稱為政府第一性環(huán)境責任，否定性后果屬于政府的第二性環(huán)境責任。近年來，有很多研究分析和識別了政府環(huán)境責任的缺陷和問題，概括起來包括：重政府經濟責任輕政府環(huán)境責任、重企業(yè)環(huán)境義務和追究企業(yè)環(huán)境責任、輕政府環(huán)境義務和追究政府環(huán)境責任、重政府第一性環(huán)境責任輕政府第二性環(huán)境責任、重政府環(huán)境權力輕政府環(huán)境義務、重地方政府的環(huán)境責任輕中央政府的環(huán)境責任、重政府環(huán)境保護行政主管部門的環(huán)境責任輕政府負責人的環(huán)境責任等。[11]上述的各類政府環(huán)境責任的不健全以及政府環(huán)境責任的不履行，不僅影響環(huán)境管理工作開展，更重要的是，導致政府環(huán)境公信力的降低和決策失誤，具體體現(xiàn)在：民眾持續(xù)性地質疑政府所公布數(shù)據的準確性、質疑政府的管理政策的利益傾向、質疑重大環(huán)境影響評價結果的客觀性等。這種質疑在特定情況下，就會引發(fā)群眾抗議行動，進而導致政府危機。同時，政府的某些環(huán)境與發(fā)展決策失誤以及處理環(huán)境沖突問題的失誤，則會導致更大的社會資源浪費。2012年召開的黨的十八大明確提出要建設生態(tài)文明的長遠大計，生態(tài)文明理念應滲透和統(tǒng)領物質文明、政治文明、精神文明建設，特別是融入政治文明的建設中。如此，中國必須也必將通過環(huán)境善治來推進生態(tài)文明的演進歷程。四明確和落實政府環(huán)境責任，推進環(huán)境保護工作近年來關于“善治”有很多的研究、討論和實踐，比較重要的有亞洲開發(fā)銀行提出的善治的四個基本要素，即問責、參與、可預測性和透明，以及聯(lián)合國亞太經濟和社會委員會提出的參與、法治、透明、回應性、以達成一致為導向、公平與包容、有效性與效率、問責，這些要點和要素都是現(xiàn)代治理模式中核心的和重要的內容。如上所述，環(huán)境是一種公共物品和基本公共服務，良好的環(huán)境在現(xiàn)代社會是公眾所應該享有的一種普遍福利，公民享有在安全、良好的環(huán)境中生存的權利，政府有保障公民權利實現(xiàn)的義務。政府因此應該是公民環(huán)境權益的保護者，提供良好環(huán)境物品的義務主體和不履行法定義務的責任承擔者。完善政府環(huán)境責任既是環(huán)境法治的基本要求，也是環(huán)境公共需求變化和環(huán)境基本權利發(fā)展的客觀要求。在完善政府責任方面需要強調：環(huán)境保護涉及眾多部門、學科、領域、利益主體，政府環(huán)境責任是由一系列相互補充、相互制約的責任所組成的責任體系。健全政府環(huán)境責任的重點和方向，是不斷提高政府環(huán)境責任的可操作性，實現(xiàn)政府環(huán)境責任的制度化、規(guī)范化和程序化。[12]在此基礎上，很多法律專家提出了完善政府環(huán)境責任的主要方面，包括建立健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度、政府環(huán)境目標責任制度、戰(zhàn)略（規(guī)劃）、環(huán)境影響評價（特別是戰(zhàn)略環(huán)評）、排污總量控制制度、綜合環(huán)境許可制度、生態(tài)區(qū)劃與環(huán)境功能區(qū)劃制度、生態(tài)行政補償制度、政府環(huán)境信息公開制度、政府支持公眾參與制度、政府環(huán)境應急制度、環(huán)境政績考核制度、政府問責（政府環(huán)境責任追究）制度等。除法學界以及公共管理研究領域關于政府環(huán)境責任的各類建議外，從環(huán)境善治的角度，政府環(huán)境責任的有效履行必須在如下方面進行突破和改進：1.現(xiàn)代的環(huán)境治理必須強調善治，體現(xiàn)多方參與、法治完善、決策和管理透明、有效性-效率-公平以及問責等要義，特別是必須推進行政管理、市場激勵、社會制衡這三種調整機制的有機結合，其中最關鍵的是要在對政府的管理責任、管理方式、管理理念和原則方面進行深入反思的基礎上，對政府管理進行變革和改進應不斷強調和落實政府作為全社會委托的環(huán)境和自然資產管理者的自然資本保育和增值的責任；對政府公權力的有效應用及邊界進行明確和規(guī)制，強調依法行政，提高行政效率；強調并推動基于科學認知的決策過程的民主化及透明度；通過多方利益相關者以及公眾的廣泛參與，確保利益協(xié)調機制的有效運作，并確保社會的環(huán)境公平和環(huán)境正義底線；強化政府與公民的互動，強化公民對公共管理的監(jiān)督。唯有如此，才能真正體現(xiàn)和落實政府的環(huán)境責任。2.通過“賦權于民”“還權于民”的過程實現(xiàn)環(huán)境管理制度的根本轉變應在承認環(huán)境資源是一種重要的資產及資本的基礎上，明確界定有效的環(huán)境權益及權益結構，包括公民的基本環(huán)境權益，以及破壞這種環(huán)境權益的責任承擔方式，促進保護環(huán)境的責任與享有環(huán)境服務的權利的統(tǒng)一。公眾的環(huán)境權益，不僅包括享有良好的環(huán)境質量等方面的權利，也包括由環(huán)境信息知情權、受到環(huán)境損害時的索賠權、對政府和企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督權等一系列的權利構成的權利束。3.通過制定有效政策，糾正市場失靈，有效發(fā)揮市場的資源配置功能，體現(xiàn)政府有義務以費用—有效的方式實現(xiàn)政策和管理目標環(huán)境經濟政策的制定和有效實施，是非常關鍵的一個重要環(huán)節(jié)，環(huán)境經濟政策是指運用價格、稅收、財政、信貸、保險等經濟手段影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經濟建設與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的政策手段。環(huán)境經濟政策變革的核心內容是基于污染者、使用者、受益者負擔原則，形成有益于環(huán)境質量改善、生態(tài)系統(tǒng)功能提升的適宜的價格信號，這個價格信號中，不僅應包括企業(yè)的生產成本，還要反映生產和服務提供過程中帶來的資源和環(huán)境的成本。建立環(huán)境資源就是資產的概念，并把這一概念體現(xiàn)到政策制定、社會經濟運行的過程中，創(chuàng)建一個有利于環(huán)境友好的企業(yè)和技術的市場競爭環(huán)境。因此，中國應盡快在“稅收中性”的原則下制定和實施環(huán)境和資源稅收政策（亦即不增加整體稅負水平，增收環(huán)境稅但降低