國研專稿個人住房貸款風險處置的國際實踐及借鑒

內容摘要：個人住房貸款規(guī)模龐大、風險自我強化效應強，房貸風險集中爆發(fā)易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。受居民部門高杠桿、房地產進入供需總量平衡階段、房企債務風險爆發(fā)、新冠肺炎疫情多點復發(fā)等因素影響，我國房貸風險壓力趨勢性加大。本文從政策工具箱、道德風險防范與處置效率的平衡、成本分擔及激勵機制、債務本金減記和專門風險處置機構等方面分析了美國、冰島等國處置大規(guī)模房貸風險的實踐。我國應高度重視房貸風險防控，借鑒國際有益實踐，未雨綢繆，做好應對大規(guī)模房貸風險的政策儲備和工作預案，堅持處置效率優(yōu)先、兼顧道德風險防范的原則，合理設計政府與銀行的成本分擔比例，在穩(wěn)增長和穩(wěn)房地產市場中化解房貸風險。關鍵詞：個人住房貸款，風險處置，國際經驗個人住房貸款(以下簡稱房貸)規(guī)模龐大，其風險一旦集中暴露就容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。受房地產預期轉弱、房企債務風險爆發(fā)和新冠肺炎疫情蔓延等因素影響，我國房貸風險壓力正在加大，房貸不良率可能會有明顯上升?？山梃b大規(guī)模房貸風險處置的國際經驗，做好相關政策儲備和預案，防范房企債務風險向房貸違約風險一、大規(guī)模房貸風險處置的國際實踐大規(guī)模房貸風險的處置主要通過提高房貸可負擔性和增強房地產市場穩(wěn)定性著手，重點在于打破“房價下跌一房貸違約一抵押房產集中處置一房價進一步下跌”惡性循環(huán)。我們主要從政策工具、成本分擔及激勵機制、債務本金減記、專門風險處置機構、道德風險防范與處置效率的平衡等方面考察房貸風險處置的國際實踐。(一)大規(guī)模房貸違約風險處置可選擇哪些政策工具？貨幣政策類工具是首要選擇。房貸風險集中爆發(fā)通常與經濟下行或衰退重疊交織。面對這種情況，國際上普遍通過實施寬松貨幣政策降低房貸負擔、提振房地產市場信心。2008年國際金融危機期間，美聯(lián)儲將聯(lián)邦基金目標利率從2007年的4.50%一4.75%大幅下調至2008年底的0—0.25%，并通過“量化寬松”政策大量購買按揭貸款支持證券(MBS)，以降低房貸利率。歐債危機期間，歐央行也在半年內將基準利率從4.25%降至1.00%，配合了西班牙、愛爾蘭、冰島等國的房貸風險處置。英國央行也在半年內將基準利率由2008年10月的5%下調至2009年3月的0.5%。債務重組類政策是核心處置工具。以減輕債務人償債負擔、降低止贖風險為目標的債務重組類政策，是房貸風險處置的核心工具。這類工具主要包括暫停償付、延長還款期限、降低利率、調整還款方式、債務減記甚至債務廢除等。“大蕭條”期間，美國通過住房所有者貸款公司(HOLC)對按揭貸款進行了系統(tǒng)性重組，將期限從5—10年延長至15—20年，并對部分貸款的本金實施了減記。國際金融危機期間，美國通過“房屋可負擔貸款再融資計劃”(以下簡稱HARP)和“房屋可負擔貸款調整計劃”(以下簡稱HAMP)延長還款期限或實施貸款本金減免；英國采取將未償還利息以折價納入本金一并計算，并在房貸債務人未來可負擔的時候歸還調整后本金的方式，降。低債務人償付壓力。歐債危機期間，冰島采取了暫停償還通脹掛鉤貸款、將負資產類貸款(即房貸余額超過房產)的本金降至房產價值的110%等措施；甚至還由法院裁定匯率掛鉤貸款違法，廢除了總量相當于國民生產總值10%的債務。金融救助類政策也是常用工具。金融救助的作用在于穩(wěn)定金融體系，進而維護房貸供給和房地產市場穩(wěn)定。美國對房利美和房地美提供救助，使按揭貸款證券市場在私人資本逃離時仍保持穩(wěn)定和流動性，避免了按揭貸款利率的上升。冰島接管冰島克伊普辛銀行、國民銀行和格里特利爾銀行等三家主要銀行，并對房貸資產進行了減記，為后續(xù)推動銀行與房貸債務人的債務重組提供了基礎。法律和制度類支持工具發(fā)揮重要輔助作用。這類工具主要用于授權政府實施救助，或為債務重組提供法律支持。冰島修訂了《破產法》，頒布《住宅抵押貸款減免辦法》，為貸款本金減記提供了法律依據。美國通過《2008年經濟緊急穩(wěn)定法案》，使上述HAMP、HARP等救助計劃得以授權實施。(二)如何確定成本分擔機制？成本分擔機制既影響債務重組的可接受性和效率，也對金融體系穩(wěn)定和社會總需求產生影響。從國際經驗看，債務重組的成功案例，其成本分擔通常具有以下特點。確保銀行有足夠積極性和財務能力參與債務重組?！按笫挆l”期間，為了吸引銀行參與住房所有者貸款公司主導的債務重組，即用較低利率(4%)的住房所有者貸款公司債券去置換較高利率(6%左右)但違約風險高的房貸資產，美國的做法是：由聯(lián)邦政府對住房所有者貸款公司債券本息提供擔保，為銀行提供確定性收益；以高于市場價的房產評估價確定房貸資產轉換對價(不高于房產評估價的80%)，減少銀行損失。在冰島房貸風險處置案例中，由于三大銀行重組承接房貸資產時進行了大量資產減記，冰島銀行業(yè)有財務空間去參與債務減記類債務重組。大規(guī)模房貸債務重組通常需要政府承擔風險。政府是否承擔成本、承擔多少成本，往往與風險規(guī)模大小相關。風險規(guī)模越大，越需要政府承擔風險?！按笫挆l”期間，美國聯(lián)邦政府為住房所有者貸款公司提供本息擔保，實際上就是將房貸信用風險從銀行轉移到政府。不過，從最終處置效果看，住房所有者貸款公司總體保持了盈利，政府承擔的風險并未最終轉化為損失。國際金融危機期間，美國通過“問題資產救助計劃”(TARP)為房貸債務重組提供了幾百億美元的財政支持。房地產市場穩(wěn)定和銀行體系穩(wěn)定也應是成本分擔機制的重要考慮。美國住房所有者貸款公司將房產評估價設定在高于市場價的水平，主要是為了提振房地產市場，并避免給銀行造成過多損失和引發(fā)信貸緊縮。相反，20世紀90年代哥倫比亞在處置房貸風險時，法院裁定按揭貸款不再是全額追索貸款，甚至宣布將拖欠貸款利息資本化的行為違憲，導致債務人出現(xiàn)選擇性違約。這種由銀行過度承擔成本的成本分擔機制，既損害了債權人信心，又影響了銀行體系穩(wěn)定，導致哥倫比亞后續(xù)出現(xiàn)了嚴重的持續(xù)信貸緊縮，損害了經濟增長。(三)是否和如何實施債務本金減記？債務本金減記意味著銀行或政府將承擔實質性重組成本，是房貸風險處置中最具爭議的議題。美國財政部原部長蓋特納在提及房貸風險處置時談到，“我們最大的分歧在于是減少貸款本金，還是僅減少每月的按揭支付額”。從美國、冰島等國的經驗看，在房價大幅下跌、房貸大規(guī)模違約可能引發(fā)系統(tǒng)性風險時，債務本金減記是必備風險處置工具。其實施通常有以下特征。一是債務減記是常用但排序較后的處置手段。國際金融危機期間，美國財政部認為負資產貸款規(guī)模高達7000億美元，債務減記成本太高且對消費需求的支撐有限，更傾向于采用僅減少每月按揭支付額。二是債務減記適用于嚴重負資產貸款。這既是為了避免道德風險，也有利于限制銀行或政府承擔的成本規(guī)模。三是債務減記通常設有負面清單。美國HAMP計劃將擁有豪宅、第二套住房或租賃物業(yè)的借款人排除在外。四是債務減記包括直接減記和間接減記兩種方式。美國HAMP計劃和冰島采用的是直接減記，即銀行直接減記債務人房貸；“大蕭條”期間美國采用的是間接減記，即住房所有者貸款公司打折收購房貸資產后，由其對債務人房貸進行減記。五是債務減記和其他債務重組手段(如延長期限、降低利率)搭配使用，以降低當期償付負擔，避免二次違約，二次減記。(四)是否需要設立專門的風險處置機構？是否設立專門的風險處置機構與風險規(guī)模和社會共識相關。住房所有者貸款公司被認為是房貸風險成功處置的典范，其成立的重要背景是風險規(guī)模巨大且前期風險處置效率太低。國際金融危機期間，美國雖然未設立新的處置機構，但一直有仿照住房所有者貸款公司模式設立專門處置機構的提議。美聯(lián)儲官員曾提出，由美聯(lián)儲和財政部設立新的特殊投資實體，從房貸發(fā)放機構和投資者手中大批量收購風險房貸；該投資實體既可從TARP中取得500億美元作為資本，也可由美聯(lián)儲提供融資支持，買進的房貸資產的貸款合約交由獨立專業(yè)人士而不是交給房貸發(fā)放機構和投資者修改；由聯(lián)邦住房管理局提供再融資。歐洲國家在歐債危機時也設立了專門的風險處置機構處理房產抵押貸款。2012年，西班牙設立銀行壞賬處置機構——銀行業(yè)重組資產管理公司(Sareb)，通過購買金融機構不良貸款資產，并對住房類、土地類和其他類不良資產進行單獨處置。2009年，愛爾蘭成立國家資產管理局以收購包括房貸在內的不良貸款。(五)如何處理防范道德風險與提升處置效率的關系？房貸債務重組是對特定群體的金融救助，需要防范債務人道德風險，避免有償付能力的債務人故意違約以享受救助收益。同時，大規(guī)模房貸風險更關乎整個房地產市場和金融體系的穩(wěn)定，其風險處置需要“與時間賽跑”，提升處置效率，走在市場曲線前面，盡早打破房貸大規(guī)模違約與房價持續(xù)下跌的惡性循環(huán)。美國在“大蕭條”和國際金融危機期間對兩者關系的處理提供了正反兩方面經驗。“大蕭條”期間，美國通過住房所有者貸款公司批量收購銀行的不良類房貸和陷入困境銀行的房貸，在較短時間內重組了全市場約20%的房貸，及時打破了房貸違約與房價下跌惡性循環(huán)，既確保了風險處置效率，也沒有引發(fā)明顯的道德風險。國際金融危機期間，美國雖然于2009年2月推出HAMP計劃和HARP計劃，但因過度關注道德風險而設定了過于嚴格的標準，加之缺乏支持快速處置的金融基礎設施，導致處置效率極低。HARP計劃的目標是為400萬一500萬戶房主提供按揭貸款再融資支持，但前6個月僅幫助了不到10萬戶家庭融資，不及預期的3%。HAMP計劃旨在幫助300萬一400萬有止贖風險的房主減記抵押貸款，但前6個月僅實現(xiàn)了2000份貸款合同條款的調整。冰島對兩者關系的處理呈現(xiàn)出四個特征。一是采取個案協(xié)商與批量快速減記的并行處置框架。前者主要由房貸債務人與銀行逐筆協(xié)商，重在防范道德風險；后者對嚴重負資產貸款進行統(tǒng)一減記，重在提升處置效率。二是前期重道德風險防范，后期重處置效率。直到房貸風險大規(guī)模爆發(fā)兩年后，冰島才推出快速減記計劃，此前主要依賴個案協(xié)商。三是政府開發(fā)債務重組框架為個案協(xié)商提供參照，以提高處置效率。四是以法律類工具作為提升處置效率的保障。通過修訂《破產法》、頒布《住宅抵押貸款減免辦法》，冰島為銀行業(yè)批量快速減記和未開庭個案協(xié)商提供法律依據，也為個案協(xié)商失敗提供更順暢的司法解決路徑。二、對我國的借鑒與啟示房企債務風險持續(xù)、新冠肺炎疫情蔓延使我國房貸違約有上升的態(tài)勢。特別是，在經濟塌陷地區(qū)有可能出現(xiàn)大規(guī)模房貸違約風險。我國與歐美國家在房地產發(fā)展階段、住房金融結構等方面存在明顯差異，但這些國家大規(guī)模房貸風險處置的經驗仍可以為我們提供借鑒和啟示。豐富政策工具箱，做好工作預案。開展“壓力測試”，摸清我國個人房貸的潛在風險水平。根據不同情形，設計貨幣政策類、債務重組類、金融救助類及法律類工具的政策工具組合。提前開發(fā)統(tǒng)一的或分情形的債務重組政策框架、格式文本，充分激勵債權人和債務人積極參與，并在條款上保留一定的靈活性，避免過于嚴格的債務重組標準降低重組的效果。研究利用專門風險處置機構進行風險處置的必要性和實施方案?？紤]到當前按揭貸款利率與一般貸款利率持續(xù)倒掛且顯著高于作為其定價基準的5年期貸款市場報價利率(LPR)，可適時推動5年期LPR下行并使按揭貸款利率進一步向5年期LPR靠近。合理設計政府與銀行的成本分擔比例。根據風險水平，基于住戶貸款和預期未來收入比設定合理的成本分攤比例，并明確損失承擔方。在整體房貸風險相對可控情形下，可暫不進行本金減免，僅降低每月按揭支付額或實施階段性延期還本付息。若面臨大規(guī)模房貸風險，應允許政府或央行承擔部分債務重組成本，以更快、更有效地推進風險處置?？紤]到我國銀行業(yè)利潤水平仍相對較高，銀行可更多地承擔債務重組成本。提前研究制定個人房貸利息、本金減免或調整還款方式等辦法，并賦予銀行關于債務展期等債務重組更大自由度。處置效率優(yōu)先，兼顧道德風險防范。房貸風險處置很容易陷入過于關注道德風險而忽視處置效率的陷阱。美國總統(tǒng)經濟顧問委員會原主任薩默斯在評價國際金融危機后美國房貸風險處置時曾抱怨，為了避免對不值得救助的人提供救助反而造成太多需要救助的人得不到救助。確定債務重組方案時，在設定具體條件時要總體堅持效率優(yōu)先原則，確保債務重組高效。可利用金融資產管理公司或新