我國(guó)住房公積金制度存在的問題

我國(guó)住房公積金制度存在的問題

住房公積金制度是我國(guó)人民設(shè)計(jì)的一項(xiàng)非基本制度。在住房公積金制度建立和發(fā)展的近20年中，雖然我國(guó)住房公積金在幫助成員建購住房上發(fā)揮了積極作用，但是由于種種原因，它還存在諸多問題，這些問題不僅影響了住房公積金的制度效率，也制約了住房公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第一節(jié)我國(guó)住房公積金性質(zhì)、目標(biāo)不明確及產(chǎn)權(quán)殘缺這里所謂的住房公積金的性質(zhì)主要包括兩個(gè)方面，即住房公積金的來源屬性與使用方式。住房公積金的目標(biāo)即是指住房公積金的發(fā)展方向和目的。產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，住房公積金的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，我國(guó)住房公積金制度對(duì)住房公積金的性質(zhì)、目標(biāo)及產(chǎn)權(quán)規(guī)定不夠完善，而在這方面所存在的問題將可能影響住房公積金制度的效率與健康發(fā)展。一住房公積金性質(zhì)不明確當(dāng)前，我國(guó)住房公積金制度只明確了住房公積金的使用性質(zhì)，即住房公積金是專用于住房的“長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金”，但對(duì)住房公積金來源的屬性，對(duì)住房公積金的使用方式?jīng)]有做出明確規(guī)定，從而影響了對(duì)住房公積金繳費(fèi)的合理控制和住房公積金的合理使用，不利于控制成員間的收入差距，不利于保證成員間住房公積金享受的公平。（一）住房公積金來源的屬性不明確我國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，住房公積金由個(gè)人及其單位共同繳納，歸職工個(gè)人所有。按照馬克思勞動(dòng)力商品價(jià)值理論和我國(guó)勞動(dòng)工資的實(shí)際發(fā)展情況，住房公積金應(yīng)是勞動(dòng)力商品價(jià)值的必要組成部分，是個(gè)人工資的強(qiáng)制積累。但是，《住房公積金管理?xiàng)l例》并沒有明確規(guī)定公積金的職工工資性質(zhì)，因而對(duì)其控制不嚴(yán)，從而使公積金繳費(fèi)成為擴(kuò)大國(guó)民收入差距的重要渠道，不利于社會(huì)公平，不利于住房保障目標(biāo)的普遍實(shí)現(xiàn)。由于對(duì)住房公積金來源的屬性沒有明確界定，所以住房公積金沒有成為居民收入調(diào)控點(diǎn)，因此，我國(guó)的公積金繳費(fèi)政策就比較寬松，有一個(gè)可自由選擇的浮動(dòng)比例區(qū)間。一般來說，單位和個(gè)人的公積金繳費(fèi)率可在5%～12%之間選擇。由于浮動(dòng)區(qū)間的存在，選擇最高和最低繳費(fèi)率的單位，職工公積金收入相差一倍多。除公積金繳費(fèi)有浮動(dòng)區(qū)間外，各地還對(duì)住房公積金的最低和最高起征點(diǎn)、最低和最高繳存額進(jìn)行了規(guī)定。一般來說，各地住房公積金最低起征點(diǎn)即繳費(fèi)工資基數(shù)下限為當(dāng)?shù)厣弦荒甓茸畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，上限為當(dāng)?shù)厣弦荒甓绕骄べY的2～3倍。有些地方還對(duì)住房公積金的月繳存額上下限進(jìn)行了規(guī)定。由于繳費(fèi)率和繳存基數(shù)的累積效應(yīng)，最后，成員的公積金賬戶收入差距高達(dá)5～10倍。以天津市為例，2008年度天津市規(guī)定住房公積金繳存基數(shù)不得低于上一年度本市最低月工資標(biāo)準(zhǔn)即740元，不得超過本市上一年度在崗職工月平均工資總額的3倍即8469元，單位核定的住房公積金繳存基數(shù)低于740元的和領(lǐng)取基本生活費(fèi)的職工，以740元為繳存基數(shù)。[1]依照規(guī)定，如果以同樣的繳費(fèi)率計(jì)算，則天津市符合最高起征點(diǎn)的職工，其公積金賬戶所獲得的公積金繳存數(shù)額比該市最低起征點(diǎn)職工的相應(yīng)數(shù)額高11倍多。實(shí)際情況也確實(shí)如此。2008年一整年，天津市最低收入者的公積金賬戶所獲公積金繳存額不足2000元，符合最高條件者當(dāng)年的公積金積累則有2萬多元，二者相差10倍多。如此巨大的公積金繳費(fèi)差距，擴(kuò)大了成員間的收入差距，不利于低工資成員和繳費(fèi)率低的成員實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)。與天津市相比，廈門市的公積金繳存差距更大。自1992年建立住房公積金制度以來，廈門市公積金繳存比例進(jìn)行了12次調(diào)整，成員間的繳存差距越來越大。1992年至1997年5月底，廈門市住房公積金繳存比例一直是5%。1996年，廈門市規(guī)定住房公積金月繳存額最低下限為15元，最高上限為70元，最高繳存額只有最低繳存額的4倍多。后來，廈門市公積金繳存比例不斷上調(diào)。2009年10月，廈門市規(guī)定單位和職工的住房公積金繳存比例可根據(jù)自身實(shí)際情況在8%～12%范圍內(nèi)確定。2010年12月，廈門市住房公積金繳存比例統(tǒng)一調(diào)整為12%。但是，廈門市的省、部屬單位和非公有制企業(yè)等106家單位長(zhǎng)期實(shí)行15%的公積金繳存比例。目前，廈門市住房公積金月繳存額下限為90元，上限為3646元（指單位和個(gè)人繳存總額，下同），中央、省、外地市駐廈單位、非公有制企業(yè)、市屬國(guó)有企業(yè)單位及副省級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，繳存上限為4557元。[2]由此可見，廈門市一般單位的住房公積金最高繳存額達(dá)最低繳存額的40倍，省、部屬單位和非公有制企業(yè)的住房公積金最高繳存額達(dá)最低繳存額的50倍。這一差距比天津市更大，更不利于社會(huì)公平，不利于低公積金收入者住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（二）住房公積金使用方式不明確從使用方式來看，我國(guó)住房公積金具有明顯的自助和互助性質(zhì)?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》規(guī)定，職工除離休退休、完全喪失勞動(dòng)能力并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系、出境定居等情形可以提取職工住房公積金賬戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額外，還可在“購買、建造、翻建、大修自住住房”、“償還購房貸款本息”、“房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例”時(shí)提取賬戶余額。由此可見，住房公積金是職工自己積累、自己使用的自助住房基金。同時(shí)，《住房公積金管理?xiàng)l例》還規(guī)定，“繳存住房公積金的職工，在購買、建造、翻建、大修自住住房時(shí)，可以向住房公積金管理中心申請(qǐng)住房公積金貸款”，“住房公積金的存、貸利率由中國(guó)人民銀行提出，經(jīng)征求國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門的意見后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”。我國(guó)住房公積金貸款資金完全來自職工的繳存，且在實(shí)踐中，我國(guó)住房公積金一直實(shí)行“低存低貸”政策，這就意味著我國(guó)住房公積金同時(shí)具有互助性質(zhì)。但是，我國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》并未對(duì)住房公積金使用的互助與自助兩種性質(zhì)進(jìn)行明確界定。由于我國(guó)未對(duì)住房公積金使用的互助與自助性質(zhì)進(jìn)行明確界定，因此也不可能對(duì)住房公積金使用過程中成員利益不公等問題進(jìn)行周全的考慮與處理，從而容易導(dǎo)致住房公積金使用中的結(jié)果不公。我國(guó)住房公積金是強(qiáng)制積累的“低存低貸”基金，住房公積金賬戶的存款利率，當(dāng)年繳存按商業(yè)銀行活期利率記入個(gè)人住房公積金賬戶，上年結(jié)轉(zhuǎn)按商業(yè)銀行三個(gè)月定期存款利率記入個(gè)人賬戶，住房公積金貸款按低于同期商業(yè)銀行貸款利率的中國(guó)人民銀行規(guī)定利率執(zhí)行。顯然“低存”對(duì)個(gè)人來說存在公積金收益損失，公積金打算通過“低貸”設(shè)計(jì)以彌補(bǔ)個(gè)人“低存”造成的損失。但是，由于我國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》并沒有對(duì)“低存低貸”這一互助性質(zhì)進(jìn)行明確界定，因此不可能對(duì)“低存低貸”中獲益職工的獲益度進(jìn)行明確限制，也不可能對(duì)“低存低貸”中收益損失職工的損失進(jìn)行明確彌補(bǔ)，從而導(dǎo)致收益不公。到目前為止，我國(guó)公積金成員真正使用公積金貸款的人并不多，有些人在建購住房時(shí)雖提取了自己的公積金，但未進(jìn)行公積金貸款；有些人則從未動(dòng)用過公積金，直到退休才一次性提取自己的公積金。對(duì)于這些從未使用公積金貸款或使用不多的人來說，他們的住房公積金“低存”損失無法獲得或無法全部獲得補(bǔ)償。而對(duì)于使用了住房公積金貸款的人來說，他們的“低存”損失從“低貸”中獲得了補(bǔ)償或超額補(bǔ)償。這樣，公積金沒有完全實(shí)現(xiàn)公平互助，不利于成員結(jié)果公平。而且，住房公積金使用的互助與自助性質(zhì)不明確，不利于公積金的合理使用和住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樽》抗e金互助與自助兩種使用性質(zhì)的模糊并存不便于住房公積金的明確和規(guī)范使用，容易導(dǎo)致公積金資金沉淀或不足，影響到公積金住房保障作用的發(fā)揮。事實(shí)也確實(shí)如此。如南京市住房公積金管理中心自覺資金豐裕，開始于2008年提高公積金貸款的最高額度，結(jié)果不久之后卻出現(xiàn)資金不足，住房公積金提取、貸款都存在困難，最后只好暫停公積金貸款。[3]為了避免出現(xiàn)南京這樣的問題，許多公積金管理中心干脆保守放貸。于是，相反的情況又發(fā)生了，公積金出現(xiàn)大量沉淀資金。當(dāng)前，全國(guó)公積金沉淀資金達(dá)3000多億元。二住房公積金目標(biāo)不明確我國(guó)住房公積金制度的設(shè)計(jì)者對(duì)住房公積金給出的發(fā)展目標(biāo)是“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”，但是，這一目標(biāo)不夠明確，對(duì)公積金重點(diǎn)保障對(duì)象的規(guī)定也不太清晰，而對(duì)保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更是缺乏明確具體的決心與要求，因而不利于公積金有針對(duì)性地發(fā)展，不利于公積金作用的充分發(fā)揮和住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（一）住房發(fā)展目標(biāo)不確定“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”是一個(gè)非?；\統(tǒng)的公積金住房發(fā)展目標(biāo)。不過，從1998年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）推測(cè)，我國(guó)公積金最先應(yīng)該是打算為實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”目標(biāo)發(fā)揮作用的。因?yàn)?998年的這一文件要求全面推行和不斷完善住房公積金制度，建立以經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房體系，實(shí)行低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房、中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房、高收入家庭購買商品住房的住房政策。既然《通知》規(guī)定低收入者和中低收入者的住房問題由廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房解決，且經(jīng)濟(jì)適用住房是我國(guó)的主要住房建設(shè)方式，那么，我們可以據(jù)此推測(cè)，“居者有其屋”就是我國(guó)住房發(fā)展的目標(biāo)，當(dāng)然也應(yīng)是住房公積金的目標(biāo)。但由于我國(guó)住房發(fā)展目標(biāo)并未明確提出，因此國(guó)家住房政策具有探索性、可變性。2003年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)〔2003〕18號(hào)），打算從普通商品住房發(fā)展角度來實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，并明確要求住房公積金做好配合協(xié)助工作。文件要求各地“要根據(jù)市場(chǎng)需求，采取有效措施加快普通商品住房發(fā)展，提高其在市場(chǎng)供應(yīng)中的比例。對(duì)普通商品住房建設(shè)，要調(diào)控土地供應(yīng)，控制土地價(jià)格，清理并逐步減少建設(shè)和消費(fèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，多渠道降低建設(shè)成本，努力使住房?jī)r(jià)格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應(yīng)”，“要加強(qiáng)住房公積金歸集工作，大力發(fā)展住房公積金委托貸款，簡(jiǎn)化手續(xù)，取消不合理收費(fèi)，改進(jìn)服務(wù)，方便職工貸款”。但是，2003年的這一政策轉(zhuǎn)變改變了經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展為主的政策，變?yōu)槠胀ㄉ唐贩堪l(fā)展為主的政策，導(dǎo)致房?jī)r(jià)連年不斷快速上漲，大量居民買不起房，“居者有其屋”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困難，住房公積金作用難以發(fā)揮。不久，我國(guó)住房發(fā)展目標(biāo)干脆由努力幫助人們購買和擁有住房轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭藗冏赓U或購買住房，即從“居者有其屋”變?yōu)椤白∮兴印薄?007年黨的十七大報(bào)告就提出：“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)?！惫e金住房保障目標(biāo)不明確使得許多住房公積金管理中心放松了公積金住房專用意識(shí)，隨意增加公積金大病提取、低保提取等與住房無關(guān)的新功能，不利于公積金住房保障作用的發(fā)揮。（二）住房保障對(duì)象不明確在我國(guó)的住房公積金文件中，對(duì)于公積金住房保障對(duì)象并沒有明確的說明。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1994〕43號(hào)）只是規(guī)定，建立住房公積金制度，并建立“以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)），要求全面推行和不斷完善住房公積金制度。文件要求對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策：最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，高收入家庭購買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。雖然沒有明確住房公積金的保障對(duì)象，但從以上文件可以看出，住房公積金的建立是為了幫助低收入者、中低收入者和高收入者按不同的住房供應(yīng)方式實(shí)現(xiàn)各自的住房目標(biāo)。既然高收入家庭自己有能力購買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房，那么，廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房所對(duì)應(yīng)的低收入家庭和中低收入家庭就是公積金的主要保障對(duì)象，從后來各地住房公積金管理中心所規(guī)定的住房公積金最低和最高工資起征點(diǎn)及最低和最高繳費(fèi)限額，我們也可以看出這一點(diǎn)。但是，由于《住房公積金管理?xiàng)l例》并沒有明確界定經(jīng)濟(jì)適用住房的重點(diǎn)保障對(duì)象，因此，在后來的經(jīng)濟(jì)適用房建造和購買政策中，就出現(xiàn)了各種建造標(biāo)準(zhǔn)和購買標(biāo)準(zhǔn)，不利于經(jīng)濟(jì)適用住房政策與住房公積金的配合，不利于公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這種狀況，最后，中央開始嚴(yán)格限制經(jīng)濟(jì)適用房建造標(biāo)準(zhǔn)及購買人群，規(guī)定只有低收入者才可以購買經(jīng)濟(jì)適用住房。于是，中低收入者被明確排除在經(jīng)濟(jì)適用住房之外，成為買不起商品房但又不適合保障性住房的“夾心層”，這又影響到中低收入者公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（三）住房保障程度不明確我國(guó)公積金住房保障程度不明確。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1994〕43號(hào)）明確認(rèn)識(shí)到，實(shí)行住房公積金制度有利于轉(zhuǎn)變住房分配體制，有利于住房資金積累，有利于政策性住房抵押貸款制度的建立，從而能提高職工購、建住房能力，促進(jìn)住房建設(shè)。1998年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)）進(jìn)一步明確建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，職工以工資、住房公積金、個(gè)人住房貸款以及住房補(bǔ)貼等共同組成購房資金實(shí)現(xiàn)購房。這就說明住房公積金只是購房資金來源的一部分，只是協(xié)助成員實(shí)現(xiàn)住房目標(biāo)，但協(xié)助的程度有多大，這些文件及后來的《住房公積金管理?xiàng)l例》都未明確。由于保障程度不明確，因此，我國(guó)住房公積金缺乏擴(kuò)充資金來源的動(dòng)力與壓力，不會(huì)設(shè)法提供充足貸款和優(yōu)質(zhì)服務(wù)滿足成員的需求，從而降低了住房公積金的吸引力。同時(shí)，保障程度不明確也使得各地住房公積金管理中心過于寬松或謹(jǐn)慎放貸，導(dǎo)致公積金不足或大量沉淀，不利于公積金住房保障作用的充分發(fā)揮。三住房公積金產(chǎn)權(quán)殘缺產(chǎn)權(quán)殘缺是由于產(chǎn)權(quán)界定的困難或者外力的強(qiáng)制等原因?qū)е庐a(chǎn)權(quán)所有者不能完全行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)等一項(xiàng)或多項(xiàng)權(quán)利。一般而言，當(dāng)國(guó)家對(duì)私有產(chǎn)權(quán)加以限制時(shí)，就會(huì)引起私有產(chǎn)權(quán)的殘缺?！皺?quán)利之所以常常變得殘缺，是因?yàn)橐恍┐碚撸ㄈ鐕?guó)家）獲得了允許其他人改變所有制安排的權(quán)利。對(duì)廢除部分私有權(quán)利束的控制已被安排給了國(guó)家，或已由國(guó)家來承擔(dān)”[4]。產(chǎn)權(quán)殘缺是造成利益受損的根本原因，它導(dǎo)致了收益權(quán)的不完整，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體不能享有權(quán)利所帶來的全部利益的現(xiàn)象。住房公積金是公共產(chǎn)品，其產(chǎn)權(quán)較為復(fù)雜，由于受長(zhǎng)期公有經(jīng)濟(jì)思想的影響，我國(guó)對(duì)住房公積金產(chǎn)權(quán)的規(guī)定不十分全面，也不完全合理，從而影響到繳納住房公積金的成員的利益及基金的安全。（一）住房公積金收益權(quán)和控制權(quán)配置不合理我國(guó)住房公積金制度對(duì)住房公積金的所有權(quán)規(guī)定十分明確。我國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有”。盡管如此，我國(guó)住房公積金的產(chǎn)權(quán)依然存在殘缺之處。住房公積金的產(chǎn)權(quán)殘缺主要表現(xiàn)在資產(chǎn)的收益權(quán)和控制權(quán)在制度內(nèi)沒有合理地配置，影響到職工利益。我國(guó)住房公積金是國(guó)家代為管理的強(qiáng)制積累基金，根據(jù)所有權(quán)和收益權(quán)對(duì)應(yīng)原則，住房公積金運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的收益除支付相應(yīng)的管理運(yùn)營(yíng)費(fèi)用等開支外，應(yīng)為全體成員所有。而我國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，住房公積金成員個(gè)人只能獲得國(guó)家規(guī)定的“低存”利息，其他公積金收益即通常所說的公積金增值收益除用于住房公積金管理中心的管理費(fèi)用外，還“用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金”。住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是為住房公積金貸款者準(zhǔn)備的風(fēng)險(xiǎn)金，這就是說，本應(yīng)屬于大家共有的公積金增值收益，在為少數(shù)貸款者的風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)，其他成員利益受損。城市廉租住房是針對(duì)低收入者的救助性住房，城市廉租住房建設(shè)是公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府承擔(dān)。然而，我國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定公積金增值收益余額用于城市廉租住房建設(shè)的補(bǔ)充資金，即是用本應(yīng)屬于大家共有的收益代替公共財(cái)政為極少數(shù)低收入對(duì)象服務(wù)，此規(guī)定混淆了公積金增值收益的性質(zhì)與政府的職能，不利于公共財(cái)政及服務(wù)型政府的建立，也不利于保護(hù)公積金成員的利益。（二）住房公積金使用權(quán)與處分權(quán)規(guī)定不完整在使用權(quán)的分配上，我國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，在職職工個(gè)人擁有住房公積金提取和貸款權(quán)。在處分權(quán)的分配上，《住房公積金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定中央政府擁有公積金政策制定權(quán)，住房公積金管理委員會(huì)擁有公積金決策權(quán)，住房公積金管理中心享有公積金管理權(quán)。同時(shí)，《住房公積金管理?xiàng)l例》也明確禁止了住房公積金管理中心的一些不合適的公積金管理行為，如規(guī)定住房公積金管理中心不得挪用住房公積金、不得向他人提供擔(dān)保等。但《住房公積金管理?xiàng)l例》對(duì)禁止職工、公積金管理委員會(huì)和管理中心行使使用權(quán)或處分權(quán)的規(guī)定還不十分具體細(xì)致。產(chǎn)權(quán)殘缺理論認(rèn)為，“有收益權(quán)而無控制權(quán)的人就不會(huì)考慮資源損耗的代價(jià)而拼命追求收益，有控制權(quán)而無收益權(quán)的人就不會(huì)認(rèn)真去改進(jìn)控制方法而提高收益”[5]。由于我國(guó)公積金管理委員會(huì)和公積金管理中心沒有公積金收益權(quán)，卻有公積金控制權(quán)，而有關(guān)公積金控制權(quán)的規(guī)定又不完善，因此他們?nèi)菀纂S意動(dòng)用公積金處分權(quán)，隨意增設(shè)公積金使用權(quán)。如近幾年，許多公積金管理委員會(huì)和公積金管理中心隨意增加自己對(duì)公積金的處分權(quán)，陸續(xù)推出公積金基本生活提取、大病大災(zāi)提取、教育提取和貸款利息補(bǔ)貼等一些新的政策，允許低收入家庭或大災(zāi)病家庭提取公積金作為基本生活或治病救災(zāi)、接受教育等之用，公積金的使用權(quán)被隨意擴(kuò)大。處分權(quán)的隨意擴(kuò)大和個(gè)人公積金使用權(quán)的隨意增設(shè)不僅影響了公積金的住房?jī)?chǔ)金性質(zhì)，也影響到個(gè)人住房公積金積累及對(duì)其他成員的互助，影響了整個(gè)公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（三）住房公積金管理中心的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和收益權(quán)受限我國(guó)住房公積金管理中心的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和收益權(quán)受到嚴(yán)格限制，具體來說表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是沉淀資金（又叫結(jié)余資金）經(jīng)營(yíng)管理權(quán)受限，二是沉淀資金收益受限。就沉淀資金經(jīng)營(yíng)管理來說，當(dāng)前，由于連年積累，我國(guó)公積金沉淀資金達(dá)3000多億元，但我國(guó)住房公積金管理中心無權(quán)對(duì)它進(jìn)行投資，資金浪費(fèi)嚴(yán)重。就沉淀資金收益來說，政策規(guī)定，住房公積金管理中心在銀行的專戶資金余額屬于超額準(zhǔn)備金，享受超額準(zhǔn)備金利率。但當(dāng)國(guó)家超額準(zhǔn)備金利率下調(diào)過快時(shí)，可能出現(xiàn)公積金存款利率與超額準(zhǔn)備金利率之間的利率倒掛，產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。2003年12月央行調(diào)整金融機(jī)構(gòu)存款利率，超額準(zhǔn)備金利率由1.89%下調(diào)至1.62%，這與當(dāng)時(shí)3個(gè)月的固定存款利息1.72%產(chǎn)生了利率倒掛。2005年3月，中國(guó)人民銀行再次下調(diào)金融機(jī)構(gòu)超額準(zhǔn)備金利率，由1.62%下調(diào)至0.99%，住房公積金管理中心卻必須承擔(dān)“保值增值”壓力，甚至進(jìn)行違規(guī)的高風(fēng)險(xiǎn)投資，危及住房公積金安全。就收益權(quán)來說，我國(guó)住房公積金管理中心是一個(gè)直屬城市人民政府的不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和單獨(dú)核算的事業(yè)單位，但我國(guó)住房公積金管理中心沒有獨(dú)立的收益權(quán)。《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，住房公積金管理中心的管理費(fèi)用，由住房公積金管理中心按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)編制全年預(yù)算支出總額，報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)后，從住房公積金增值收益中上交本級(jí)財(cái)政，由本級(jí)財(cái)政撥付。住房公積金管理中心的管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門按照略高于國(guó)家規(guī)定的事業(yè)單位費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)制定。結(jié)果由于“有控制權(quán)而無收益權(quán)的人就不會(huì)認(rèn)真去改進(jìn)控制方法而提高收益”[6]，因此住房公積金管理中心的管理效率難以提高。第二節(jié)我國(guó)住房公積金功能發(fā)展不協(xié)調(diào)隨著住房公積金制度的發(fā)展，它對(duì)住房公積金功能的規(guī)定越來越豐富，使得我國(guó)住房公積金除了其基本功能之外，逐步產(chǎn)生了衍生功能和宏觀調(diào)控功能等。但是，我國(guó)住房公積金功能的發(fā)展并不十分和諧順暢，基本功能的發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，衍生功能的發(fā)展脫離了基本功能這一立足點(diǎn)，宏觀調(diào)控功能的發(fā)展也未對(duì)基本功能的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生多少促進(jìn)作用，這些都影響到公積金住房保障作用的發(fā)揮和住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一住房公積金基本功能發(fā)展不協(xié)調(diào)住房保障是我國(guó)住房公積金的基本功能，用于住房的提取和貸款（以下簡(jiǎn)稱住房提取和住房貸款）是我國(guó)住房公積金基本功能的實(shí)現(xiàn)形式。我國(guó)住房公積金打算通過對(duì)住房建造與購買兩方同時(shí)進(jìn)行資金支持，來幫助城鎮(zhèn)居民實(shí)現(xiàn)住房目標(biāo)。但是，當(dāng)前我國(guó)公積金對(duì)住房建造與購買雙方同時(shí)進(jìn)行貸款存在資金困難，即使是只針對(duì)購房者的住房公積金提取和貸款也難以恰當(dāng)掌控，這些都影響到公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（一）城鎮(zhèn)住房建設(shè)促進(jìn)功能不確定為了“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”，更好地實(shí)現(xiàn)住房公積金的住房保障功能，在住房公積金制度建立之初，我國(guó)住房公積金曾充當(dāng)了項(xiàng)目貸款、單位貸款的資金來源。但是，在短短幾年的實(shí)踐中，住房公積金資金量的有限性和建房、購房資金量的巨大需求之間的矛盾就凸顯出來。1999年頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》明確了住房公積金融資的單向性，即只能用于與個(gè)人有關(guān)的住房提取使用和貸款功能，項(xiàng)目貸款、單位貸款建房功能同時(shí)停止。但是，項(xiàng)目貸款、單位貸款建房功能停止后，公積金卻開始出現(xiàn)大量沉淀資金。針對(duì)住房公積金沉淀過多的現(xiàn)狀，2009年10月16日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、監(jiān)察部、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），開始了中國(guó)目前最大的公共基金——住房公積金閑置資金用于支持保障性住房建設(shè)的試點(diǎn)工作?！兑庖姟芬?guī)定可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金以貸款方式用來支持保障性住房建設(shè)，貸款利率按照5年期以上個(gè)人住房公積金貸款利率上浮10%執(zhí)行，貸款必須定向用于經(jīng)濟(jì)適用房、列入保障性住房規(guī)劃的城市棚戶區(qū)改造安置用房、特大城市政府投資的公共租賃房建設(shè)，禁止用于商品住房和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。雖然公積金沉淀資金投資城鎮(zhèn)住房建設(shè)有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)住房開發(fā)，符合住房公積金目標(biāo)，也有利于提高公積金利用效率，但由于住房建造周期較長(zhǎng)，住房建造貸款回收慢，這使得公積金的流動(dòng)性較低，從而可能使公積金重新陷入個(gè)人貸款資金不足的局面，這將對(duì)住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。而且公積金投資城鎮(zhèn)住房建設(shè)當(dāng)前還處于試點(diǎn)階段，能否大范圍推廣和有力促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)還很難說。（二）住房提取和住房貸款難以恰當(dāng)掌控住房公積金幫助提高城鎮(zhèn)居民的居住水平主要是通過公積金提取和貸款幫助城鎮(zhèn)居民購買自住住房實(shí)現(xiàn)的。近幾年，我國(guó)公積金貸款條件不斷放寬，貸款額度不斷提高，住房提取的條件也越來越寬松。北京市住房公積金最高貸款額從較早時(shí)期的30萬元，調(diào)整到2007年7月1日的60萬元，再調(diào)整到2008年11月6日的80萬元，職工用住房公積金貸款購買經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房由以往必須同時(shí)滿足“建立住房公積金賬戶12個(gè)月以上、必須足額正常繳存住房公積金12個(gè)月以上、申請(qǐng)貸款時(shí)處于繳存狀態(tài)”等三個(gè)條件，放寬為只要“建立了住房公積金賬戶，哪怕只交了第一個(gè)月的住房公積金，就可順利貸到款”。[7]2009年，天津市出臺(tái)新規(guī)定，自2009年6月13日至2010年6月30日在本市行政區(qū)域內(nèi)購買商品住房、限價(jià)商品住房、私產(chǎn)住房或定向銷售（安置）經(jīng)濟(jì)適用住房的職工及其配偶，除可以提取自己和配偶的住房公積金外，還可申請(qǐng)?zhí)崛‰p方父母住房公積金。除可申請(qǐng)公積金住房貸款外，職工購建住房還可以提取自己和配偶的住房公積金。[8]除購建住房可提取公積金，近幾年，居民租賃住房也可提取住房公積金。而且，各地公積金租房提取的條件也競(jìng)相放寬。2009年7月，天津市規(guī)定，職工在本市租賃住房用于自住，并在國(guó)土房管部門登記備案的，可以申請(qǐng)?zhí)崛”救思芭渑嫉淖》抗e金，提取金額合計(jì)不超過房租發(fā)票記載的房租金額，但職工已有其他住房的，不能通過租房提取住房公積金。同年，湖南省長(zhǎng)沙市也允許租住本市廉租房和房租超過家庭工資收入15%的家庭提取個(gè)人住房公積金支付房租。山東省萊蕪市住房公積金管理中心也于2009年推出新政，允許進(jìn)城或進(jìn)各類園區(qū)的農(nóng)民工，憑相關(guān)憑證提取住房公積金用于支付房租。住房公積金是來源有限的資金，隨著住房公積金個(gè)人住房貸款及購建住房和租房提取條件等功能的同時(shí)展開和條件的日益放寬，公積金需求更加難以把握，住房公積金管理中心更加難以掌控公積金繳存與使用間的平衡，從而容易導(dǎo)致公積金提取和貸款資金不足或公積金大量結(jié)余沉淀，影響公積金住房保障功能的發(fā)揮和住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二住房公積金衍生功能發(fā)展不協(xié)調(diào)近幾年，我國(guó)住房公積金衍生出基本生活保障、大病大災(zāi)提取、教育提取等一些新的功能。但是，這些衍生功能主要是為了解決成員家庭生活困難或滿足困難家庭特殊支出需求，沒有能緊緊圍繞公積金住房保障目標(biāo)展開工作。而且，實(shí)現(xiàn)這些衍生功能需要對(duì)公積金進(jìn)行提取，這就減少了公積金個(gè)人賬戶的積累，影響到個(gè)人及其他成員公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（一）基本生活保障功能脫離了住房保障目標(biāo)近幾年，各地紛紛放寬住房公積金提取條件，允許生活困難者提取住房公積金。早在幾年前，天津市就允許享受居民最低生活保障及領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的職工提取住房公積金。2009年，湖南長(zhǎng)沙市政府頒布《長(zhǎng)沙市住房公積金管理?xiàng)l例》，規(guī)定從當(dāng)年7月1日起正式允許享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障的家庭提取住房公積金。同年，陜西省政府出臺(tái)《進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理提高使用率的意見》，規(guī)定職工享受城鎮(zhèn)最低生活保障的，可申請(qǐng)?zhí)崛”救俗》抗e金；經(jīng)住房公積金所有者同意，可申請(qǐng)?zhí)崛∨渑技捌渥优淖》抗e金。公積金基本生活保障提取功能雖然能緩解職工的生活困難，但它偏離了公積金住房保障目標(biāo)，使住房公積金變?yōu)榱松罹戎穑焕诠e金住房保障作用的發(fā)揮和住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（二）大病大災(zāi)提取脫離了住房保障目標(biāo)在允許住房公積金提供基本生活保障功能的同時(shí)，許多地方還允許發(fā)生大病大災(zāi)的家庭提取住房公積金，這種新的提取政策的目的有的是為了災(zāi)病本身，有的則是為了緩解災(zāi)病家庭的生活困難。天津市和南京市的新住房公積金提取政策主要是為了災(zāi)病本身。天津市規(guī)定，從2007年5月21日起，職工本人、配偶或未成年子女患白血病等13種重大疾病之一住院治療的，職工及其配偶可申請(qǐng)?zhí)崛∽》抗e金。2009年，天津市又進(jìn)一步把重大器官移植、冠狀動(dòng)脈搭橋術(shù)等10種重大疾病或手術(shù)住院治療的家庭列入住房公積金重大疾病提取之列。[9]南京市以醫(yī)療費(fèi)金額設(shè)定大病提取標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定若職工醫(yī)療費(fèi)超出4萬元，可以提取住房公積金賬戶內(nèi)的余額。[10]長(zhǎng)沙市和廣州市等地的新住房公積金提取政策則主要是為了解決災(zāi)病家庭的生活困難。2009年，湖南長(zhǎng)沙市正式允許本人或者其配偶、父母、子女遭受重大疾病等突發(fā)事件而造成生活特別困難的家庭提取住房公積金。[11]陜西省則對(duì)職工遇突發(fā)自然災(zāi)害造成家庭生活嚴(yán)重困難等情況，允許申請(qǐng)?zhí)崛”救俗》抗e金，經(jīng)住房公積金所有者同意，可申請(qǐng)?zhí)崛∨渑技白优淖》抗e金。[12]2009年廣州市也開始醞釀住房公積金重大疾病提取，擬允許因職工或配偶及未成年子女患重大疾病造成家庭生活困難的職工提取住房公積金。[13]大病大災(zāi)提取功能雖然能幫助重大災(zāi)病家庭，但它也偏離了公積金住房保障目標(biāo)，使住房公積金變?yōu)榱舜蟛〈鬄?zāi)救助基金，不利于公積金住房保障作用的發(fā)揮和住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（三）教育提取脫離了住房保障目標(biāo)教育提取是針對(duì)生活困難家庭而言的，但不同地方對(duì)公積金教育提取家庭的子女受教育階段和提取用途的規(guī)定不完全相同。有的地方規(guī)定只有貧困家庭且子女接受高等教育才能提取公積金，且提取的公積金只能用于教育花費(fèi)，如2009年山東省萊蕪市住房公積金管理中心推出新政策，允許子女考上或在讀國(guó)家承認(rèn)學(xué)歷的全日制普通大學(xué)且享受居民最低生活保障的家庭，申請(qǐng)?zhí)崛”救撕团渑嫉淖》抗e金，用于支付子女上大學(xué)期間的學(xué)雜費(fèi)，提取額度不得超過當(dāng)年實(shí)際支付的學(xué)雜費(fèi)用。有的地方則既無教育階段限制，也無具體用途限制，只要是貧困家庭且有子女上學(xué)，就可提取住房公積金，如2009年，陜西省規(guī)定只要是有子女上學(xué)的特困家庭，就可申請(qǐng)?zhí)崛”救俗》抗e金，經(jīng)住房公積金所有者同意，可申請(qǐng)?zhí)崛∨渑技白优淖》抗e金。教育提取功能雖然能幫助困難家庭緩解生活困難或幫助困難家庭子女完成高等教育，但它也偏離了公積金住房保障目標(biāo)，使住房公積金變?yōu)榱松罹戎鸹蚪逃戎穑焕诠e金住房保障功能的發(fā)揮和住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（四）貸款利息補(bǔ)貼偏離了互助公平原則2009年7月1日開始實(shí)施的《長(zhǎng)沙市住房公積金管理?xiàng)l例》第31條規(guī)定：“職工使用住房公積金貸款購買經(jīng)濟(jì)適用住房、普通商品房后，享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障的，可以向管理中心申請(qǐng)住房公積金貸款利息補(bǔ)貼。具體辦法由管理中心擬訂，報(bào)管委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施?！辟J款利息補(bǔ)貼功能雖然有利于幫助低收入者實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)，但這樣一來，住房公積金便變?yōu)榫戎鷺O少數(shù)低收入者的住房救助基金，不符合公積金公平互助的性質(zhì)。三住房公積金宏觀調(diào)控功能發(fā)展不理想我國(guó)住房公積金宏觀調(diào)控的目標(biāo)在于穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它主要通過住房公積金繳費(fèi)、貸款利率、貸款標(biāo)準(zhǔn)、廉租房建設(shè)和國(guó)債購買等政策變化來達(dá)到穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。但是，我國(guó)住房公積金在穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用有限，而且，住房公積金宏觀調(diào)控政策的實(shí)施往往還影響到公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（一）繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例調(diào)控導(dǎo)致社會(huì)不公2007年美國(guó)發(fā)生次貸危機(jī)，引起全球金融危機(jī)。受危機(jī)影響，我國(guó)許多企業(yè)發(fā)展面臨困難。如為了幫助困難企業(yè)渡過難關(guān)，2009年，天津市決定對(duì)困難企業(yè)和新設(shè)企業(yè)的住房公積金繳費(fèi)進(jìn)行特別照顧。天津市規(guī)定，經(jīng)“市受金融危機(jī)影響困難企業(yè)審核認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)小組”審核認(rèn)定，并在本單位職工大會(huì)或職工代表大會(huì)上討論同意，本市困難企業(yè)可申請(qǐng)按不低于2008年度本市最低月工資標(biāo)準(zhǔn)820元核定繳存基數(shù)，按單位、職工不低于各5%的繳存比例，繳存2009年度住房公積金，[14]這就在不違反國(guó)家住房公積金最低繳存比例不得低于5%的政策下，給困難企業(yè)降低了住房公積金繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，有利于增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同年，新頒布的《天津市住房公積金歸集管理辦法》規(guī)定，新設(shè)立的企業(yè)在設(shè)立當(dāng)年可按不低于5%的比例繳存住房公積金，并在設(shè)立之日起三年內(nèi)提高到全市統(tǒng)一繳存比例，這一靈活的繳存規(guī)定也有利于天津市招商引資，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。像天津這樣的住房公積金繳費(fèi)基數(shù)和繳存比例調(diào)整雖可在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，保證一定的住房公積金繳納與積累，是經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，又繼續(xù)維持住房公積金住房保障功能的一種變通辦法，但相對(duì)于全市其他企業(yè)的職工來說，這些被調(diào)控企業(yè)的職工，其住房公積金繳存與積累會(huì)受到一定影響，并可能在一定程度上影響到他們公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而不利于社會(huì)公平。同時(shí)，如果各地都對(duì)部分企業(yè)實(shí)行優(yōu)待，則不利于企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。（二）貸款利率調(diào)控難以奏效利率調(diào)控是貨幣政策的重要手段。自2003年以來，我國(guó)房?jī)r(jià)快速上漲，住房結(jié)構(gòu)失衡，經(jīng)濟(jì)整體過熱，與此相對(duì)應(yīng)，我國(guó)實(shí)行從緊的貨幣政策，著力穩(wěn)定房?jī)r(jià)，改善住房結(jié)構(gòu)。在從緊的貨幣政策下，住房公積金貸款利率隨商業(yè)貸款利率不斷上調(diào)。從2002年2月至2008年9月，住房公積金貸款利率多次上調(diào)，五年以下（含五年）的貸款利率從4.05%上升到4.77%；五年期以上貸款利率從3.60%上升到5.22%。由于住房公積金貸款是政策性貸款，因此其升幅小于商業(yè)貸款利率。結(jié)果，在商業(yè)性住房貸款普遍下降的情況下，住房公積金貸款額度卻連年上升。表3-1顯示了住房公積金個(gè)人貸款與四大銀行個(gè)人住房貸款情況。如表3-1所示，2005年公積金個(gè)人貸款余額僅為2096.2億元，僅相當(dāng)于我國(guó)四大銀行商業(yè)性個(gè)人住房貸款余額的16.51%。但到2006年底，公積金貸款余額達(dá)3804.71億元，貸款余額已相當(dāng)于四大銀行商業(yè)性個(gè)人住房貸款余額的19.16%，2008年末這一比例上升至20.43%。公積金貸款迅速上升雖然在一定程度上促進(jìn)了公積金目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但卻與國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)要求減少住房貸款、遏制住房需求不完全相符。表3-1住房公積金個(gè)人貸款與四大銀行個(gè)人住房貸款情況比較表2008年下半年，金融危機(jī)開始對(duì)中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)u入下行通道，階段性住房需求大幅滑落。隨后，國(guó)家的宏觀調(diào)控政策轉(zhuǎn)向保增長(zhǎng)擴(kuò)內(nèi)需。與擴(kuò)張的貨幣政策相對(duì)應(yīng)，商業(yè)性貸款利率迅速下調(diào)，住房公積金貸款利率也隨之迅速下調(diào)。從2008年9月至12月，住房公積金貸款利率五次下調(diào)，五年以下（含五年）的貸款利率從4.77%下降到3.33%；五年期以上的住房公積金貸款利率從5.22%下降到3.87%。但是，由于商業(yè)貸款利率的高折扣競(jìng)爭(zhēng)以及整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，公積金貸款仍出現(xiàn)下降。2009年3月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部通報(bào)指出，全國(guó)住房公積金個(gè)人貸款增速明顯放緩。顯然，以貸款利率下調(diào)促進(jìn)公積金貸款、擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀調(diào)控政策也不一定奏效。（三）貸款標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控難以達(dá)到目標(biāo)由于逐年積累，住房公積金沉淀資金越來越大。為了提高住房公積金使用率，也為了與上漲的房?jī)r(jià)相對(duì)應(yīng)，各地紛紛改變貸款標(biāo)準(zhǔn)，放寬住房公積金貸款限額和條件。福州市2008年8月開始提高住房公積金貸款金額上限，住房公積金貸款最長(zhǎng)期限也由20年延長(zhǎng)至30年。[15]同年10月，上海出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)本市房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》，從稅費(fèi)、房貸首付、貸款限額等方面給予購房政策優(yōu)惠。2008年北京也對(duì)政策性住房加大了公積金貸款支持力度，規(guī)定90平方米以下的經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房，購房人申請(qǐng)住房公積金貸款的首付款比例降至10%，同時(shí)將不受樓盤封頂才能放款的限制。在積極的貸款政策下，當(dāng)年11月上海住房公積金政策效果開始顯現(xiàn)，住房公積金個(gè)貸發(fā)放額開始走高，其他地方也出現(xiàn)了階段性住房公積金提取和貸款額增加、自住性住房消費(fèi)上升的局面。受從緊貨幣政策、第二套房貸限制政策、CPI上升對(duì)家庭購房消費(fèi)的擠壓和美國(guó)次貸危機(jī)等因素影響，2008年第一季度，上海的個(gè)貸發(fā)放戶數(shù)同比和環(huán)比出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，發(fā)放戶數(shù)同比減少0.22萬戶，降幅達(dá)9.44%，環(huán)比減少1.72萬戶，降幅達(dá)45.26%。[16]表3-2顯示了這種情況。表3-2我國(guó)住房公積金提取、個(gè)人住房貸款情況表由表3-2可以看出，2007、2008年公積金貸款條件和最高限額放寬以后，全國(guó)貸款總額比2006年多出數(shù)百億元，但貸款戶數(shù)卻反而比2006年下降近1/4。這說明公積金貸款條件和最高限額調(diào)整只是更大力度地幫助了個(gè)別成員購房，但并沒有達(dá)到幫助更多成員實(shí)現(xiàn)公積金住房保障目標(biāo)的目的。（四）增值收益建廉租房影響不大1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，住房公積金的增值收益“用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金”。為了進(jìn)一步明確住房公積金在廉租房建設(shè)資金上的支持度，2007年政策進(jìn)一步規(guī)定“住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后全部用于廉租住房建設(shè)”[17]。在政策的指引下，2006年我國(guó)用于建設(shè)廉租住房的補(bǔ)充資金約26億元。截至2006年末，累計(jì)上繳同級(jí)財(cái)政部門的城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金超過50億元，2007年累計(jì)補(bǔ)充資金達(dá)79億元，2008年這一數(shù)字上升至96.98億元。[18]這些資金雖有效地支持了我國(guó)的廉租住房建設(shè)，增加了公共住房供應(yīng)，對(duì)于低收入者住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有一定的積極作用，但是，相對(duì)于政府每年成百上千億元的廉租房建設(shè)投入來說，住房公積金增值收益對(duì)廉租房的投入有限，難以對(duì)廉租房的供應(yīng)狀況和住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況產(chǎn)生重大影響。（五）購買國(guó)債調(diào)控力量有限配合從緊的貨幣政策，2007、2008年住房公積金管理中心連續(xù)減少了國(guó)債購買，從而幫助國(guó)家減少了流通中的貨幣量。2007年末住房公積金購買國(guó)債余額為405.76億元，比上年末減少114.29億元，減少了21.98%。2008年末，住房公積金購買國(guó)債余額為393.14億元，同比減少12.62億元，減幅為3.11%。[19]雖然國(guó)債購買增減對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控起著一定的配合作用，但與國(guó)家整體力度相比，住房公積金國(guó)債購買調(diào)控的力量是有限的，如2009～2012年的三年中，我國(guó)財(cái)政計(jì)劃投入的宏觀調(diào)控資金就高達(dá)4萬億元之多。而且，住房公積金國(guó)債購買增減還影響到住房公積金的使用，從而影響到公積金的住房保障作用發(fā)揮或公積金保值增值，進(jìn)而對(duì)住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響。第三節(jié)我國(guó)住房公積金貸款管理存在問題住房公積金貸款是我國(guó)住房公積金管理中最重要、最復(fù)雜的一項(xiàng)內(nèi)容。目前，我國(guó)住房公積金貸款管理存在的問題主要表現(xiàn)在住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)、住房公積金貸款標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不夠科學(xué)、住房公積金貸款的人本服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)等方面，這些問題的存在影響到住房公積金貸款的安全性與公平性，也直接關(guān)系到公積金住房保障目標(biāo)能否較快實(shí)現(xiàn)。一住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)（一）現(xiàn)存風(fēng)險(xiǎn)管理不積極當(dāng)前，我國(guó)住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為個(gè)人逾期貸款風(fēng)險(xiǎn)和單位逾期貸款風(fēng)險(xiǎn)。2008年末，我國(guó)住房公積金個(gè)人貸款逾期余額為2.47億元，逾期率（逾期貸款占貸款余額的比例）為0.04%（具體情況見表3-3）。1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》頒布以前，我國(guó)曾發(fā)放了許多經(jīng)濟(jì)適用房和危舊房改造等項(xiàng)目貸款。截至2000年6月底，全國(guó)住房公積金不良貸款（主要是項(xiàng)目貸款）余額73.6億元，不良率為34.5%。經(jīng)過多年努力催收，到2008年末，我國(guó)仍有項(xiàng)目貸款、單位貸款和擠占挪用資金余額12.67億元未收回（具體情況見表3-4）。表3-3住房公積金個(gè)人逾期貸款情況表表3-4住房公積金項(xiàng)目貸款、單位貸款回收情況表當(dāng)前，我國(guó)住房公積金個(gè)人逾期貸款比例較低，大多數(shù)逾期貸款都是由一些可以克服的原因造成的，對(duì)住房公積金安全的威脅不算太大。如有些貸款者是因?yàn)殚喿x貸款合同不仔細(xì)，沒有按照合同上約定的日期還款，造成逾期；有些是聯(lián)絡(luò)信息或委托扣款賬號(hào)發(fā)生變更后，沒有及時(shí)通知住房公積金管理中心，造成信息不暢導(dǎo)致拖欠；有些是貸款利率變更后仍按照原利率還貸，導(dǎo)致扣款無法進(jìn)行，造成拖欠。另外，還貸者出差在外也經(jīng)常導(dǎo)致還貸逾期。數(shù)據(jù)顯示，真正惡意欠貸的人數(shù)只占逾期欠貸人數(shù)的15%左右。[20]由于個(gè)人逾期貸款比例不大，且惡意逾期者較少，因此，住房公積金管理中心逐漸放松了對(duì)住房公積金個(gè)人逾期貸款的管理，沒有建立完善的預(yù)警機(jī)制和分類處理平臺(tái)。而我國(guó)住房公積金項(xiàng)目貸款、單位貸款等逾期貸款是歷史原因造成的普遍現(xiàn)象，住房公積金管理中心責(zé)任不大，因此，各住房公積金管理中心對(duì)其追討的責(zé)任感也普遍不強(qiáng)，不利于住房公積金制度的正常發(fā)展。（二）潛在風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)隨著住房公積金貸款標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展變化及外部環(huán)境的變化，我國(guó)住房公積金貸款在未來的潛在風(fēng)險(xiǎn)將遠(yuǎn)比當(dāng)前復(fù)雜。我國(guó)住房公積金貸款未來潛在風(fēng)險(xiǎn)主要可能由失業(yè)、貸款條件過松、房市泡沫、保障性住房滯銷及市場(chǎng)利率波動(dòng)等因素引起，但我國(guó)住房公積金貸款管理者對(duì)住房公積金貸款未來的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素沒有明確的認(rèn)識(shí)，也未采取積極的預(yù)防與應(yīng)對(duì)措施。就失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)來說，自住房公積金制度建立以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于快速上升時(shí)期，城鎮(zhèn)職工失業(yè)率很低，因而由失業(yè)引起的貸款逾期不多。但是，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和世界經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，高就業(yè)率可能難以持續(xù)，從而可能增加因失業(yè)引起的逾期還貸風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，當(dāng)前加入住房公積金制度的單位大多為行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和大型私企，這些單位抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，職工就業(yè)比較穩(wěn)定，因此其逾期還貸風(fēng)險(xiǎn)不高。但是，隨著住房公積金制度的強(qiáng)化和覆蓋面的擴(kuò)大，廣大中小民營(yíng)企業(yè)職工也將加入住房公積金制度。中小企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，其員工的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增加，因此住房公積金個(gè)人貸款的還貸風(fēng)險(xiǎn)可能隨之增加。但由于失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的住房公積金貸款逾期經(jīng)歷不多，因此，我國(guó)住房公積金管理者缺乏預(yù)防和處理這些風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，不利于住房公積金安全。就貸款標(biāo)準(zhǔn)過松和房市泡沫風(fēng)險(xiǎn)來說，近幾年，我國(guó)住房公積金貸款標(biāo)準(zhǔn)不斷放寬，包括首付比例要求過低，住房公積金貸款額度只考慮房產(chǎn)價(jià)值，不考慮個(gè)人住房公積金繳費(fèi)年限與繳費(fèi)總額，不考慮個(gè)人月收入情況等，導(dǎo)致個(gè)人負(fù)債比例過高，如果遇到經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑或房?jī)r(jià)急劇下跌，則原來的住房公積金貸款者可能成為逾期貸款或“負(fù)資產(chǎn)”人士，不利于住房公積金貸款安全。同時(shí)，近幾年我國(guó)房?jī)r(jià)飛速增長(zhǎng)，嚴(yán)重脫離大眾購買力，房市明顯存在泡沫。當(dāng)前，我國(guó)正在采取措施調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，希望房?jī)r(jià)回歸理性。但由于有前期暴利支撐，近期我國(guó)房產(chǎn)成交量在宏觀調(diào)控政策下雖出現(xiàn)下跌，但房?jī)r(jià)卻巋然不動(dòng)。如果我國(guó)調(diào)控手段長(zhǎng)期堅(jiān)持不動(dòng)搖，或進(jìn)一步加大調(diào)控手段與力度，那么，房產(chǎn)商可能會(huì)出現(xiàn)資金鏈緊張并降價(jià)拋售房產(chǎn)，從而可能促使房?jī)r(jià)一步步下跌，導(dǎo)致房市泡沫破滅，并可能使住房公積金抵押貸款獲得者成為“負(fù)資產(chǎn)”人士。在“負(fù)資產(chǎn)”情況下，這些“負(fù)資產(chǎn)”人士有可能選擇拋棄而不是繼續(xù)擁有房產(chǎn)，住房公積金安全受到威脅。我國(guó)住房公積金管理中心是事業(yè)性單位而非專業(yè)的金融性單位，貸款風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和管理手段本身就比較缺乏。2010年，我國(guó)幾大商業(yè)銀行都做了貸款抗風(fēng)險(xiǎn)能力測(cè)試，但全國(guó)的所有住房公積金管理中心卻沒有做。另外，由于房市泡沫引起的個(gè)人逾期貸款或負(fù)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)住房公積金貸款歷史中并不多見，因此，我國(guó)住房公積金管理者缺乏預(yù)防和處理這些風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，這也都不利于住房公積金安全。就保障性住房滯銷風(fēng)險(xiǎn)來說，2009年，我國(guó)又開始了保障性住房建設(shè)貸款試點(diǎn)。一般來說，在我國(guó)當(dāng)前保障性住房嚴(yán)重不足的情況下，保障性住房不存在滯銷問題。如果保障性住房銷售快，建設(shè)資金的周轉(zhuǎn)就快，住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)就小。但是，我國(guó)保障性住房往往位置偏遠(yuǎn)，配套設(shè)施不足，價(jià)格也不便宜，吸引力大打折扣。2008年，我國(guó)深圳、武漢等地就普遍出現(xiàn)了保障性住房滯銷的情況。因此，住房公積金直接貸款建設(shè)保障性住房也是存在一定還貸風(fēng)險(xiǎn)的。而且，與住房公積金個(gè)人貸款相比，住房公積金放貸保障性住房建設(shè)更簡(jiǎn)便，責(zé)任更小，因此各地住房公積金管理中心都熱衷于進(jìn)行保障性住房建設(shè)貸款，這就使得住房公積金貸款的風(fēng)險(xiǎn)更大。但是，住房公積金直接貸款建設(shè)保障性住房是完全政策性而非市場(chǎng)化的放貸，對(duì)于這種完全政策性的貸款，住房公積金管理者基本沒有風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，這對(duì)住房公積金安全非常不利。就市場(chǎng)利率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)來說，當(dāng)前，我國(guó)住房公積金實(shí)行浮動(dòng)利率制度。浮動(dòng)利率消除了住房公積金管理中心的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，但增加了貸款者的還貸風(fēng)險(xiǎn)。如果貸款利率上升過快，住房公積金貸款者的還貸負(fù)擔(dān)將迅速增加。如果住房公積金貸款者每月的還貸額迅速增加并超過其收入的一定比例，則可能增加其還貸困難，影響住房公積金安全。假若再遇上通貨膨脹或消費(fèi)價(jià)格指數(shù)過快上漲，還貸情況可能會(huì)更糟。由于市場(chǎng)利率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)住房公積金貸款歷史中較少見到，因此，我國(guó)住房公積金管理者缺乏預(yù)防和處理這些風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，不利于住房公積金安全。二住房公積金貸款標(biāo)準(zhǔn)不夠合理住房公積金貸款標(biāo)準(zhǔn)是指住房公積金貸款額度和貸款條件的設(shè)立和調(diào)整及其遵循的原則。自20世紀(jì)90年代住房公積金制度建立以來，各地政府對(duì)住房公積金貸款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過多次調(diào)整，近幾年尤其如此。如北京市住房公積金最高貸款額從較早時(shí)期的30萬元，調(diào)整到2007年7月1日的60萬元，再調(diào)整到2008年11月6日的80萬元。同時(shí)，北京市新規(guī)還允許貸款額根據(jù)3A信用等級(jí)進(jìn)行適當(dāng)上浮，個(gè)人信用評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)定的信用等級(jí)為AA級(jí)的，其住房公積金貸款額可上浮15%，即92萬元；AAA級(jí)的借款申請(qǐng)人，貸款金額可上浮30%，即104萬元。此外，2008年北京市住房公積金管理中心還規(guī)定，職工用住房公積金貸款購買經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房，不再需要滿足以往的“繳存住房公積金12個(gè)月以上”等規(guī)定，現(xiàn)在只要“建立了住房公積金賬戶，哪怕只交了第一個(gè)月的住房公積金，就可順利貸到款”。[21]上海市也已將住房公積金貸款上限由2005年的30萬元上調(diào)至2008年的80萬元，并于2009年再次上調(diào)至110萬元。[22]從2008年8月11日起，福建省直住房公積金貸款最高額度也由原來的雙方35萬元提高到45萬元；單方則由原來的28萬元提高到35萬元。[23]合肥市則自2008年11月17日起，對(duì)繳存住房公積金職工購買自住住房，在還清首次住房公積金貸款后，允許辦理第二次住房公積金貸款。[24]隨著住房公積金繳存額的增加和購房負(fù)擔(dān)的增加，適當(dāng)提高住房公積金貸款額度是必要的，但是，我國(guó)各地住房公積金貸款標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置比較隨意，[25]影響到住房公積金制度的公平與可持續(xù)發(fā)展。下面我們將主要以北京市住房公積金貸款標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置和調(diào)整為例，說明我國(guó)住房公積金貸款標(biāo)準(zhǔn)存在的問題。（一）貸款標(biāo)準(zhǔn)沒有完全貫徹責(zé)權(quán)對(duì)等原則根據(jù)北京市住房公積金管理中心的說法，住房公積金貸款額度的調(diào)整不是隨意的，北京市住房公積金貸款額度2008年調(diào)整至80萬元是有其合理依據(jù)的，它依據(jù)了“責(zé)權(quán)對(duì)等”原則。[26]北京市住房公積金管理中心稱，“北京職工的工資在不斷變化，繳存公積金也在增加，應(yīng)該是繳存了多少公積金，就可以貸到多少款”。根據(jù)責(zé)權(quán)對(duì)等原則，2008年北京市“公積金最高繳存額為2392元/月，如果這些錢全部還貸，可以貸款的最高額度為43萬元，而由于貸款是以家庭為單位，按夫婦雙方計(jì)算，最高可貸86萬元”。“責(zé)權(quán)對(duì)等”原則確實(shí)是住房公積金貸款應(yīng)該依據(jù)的原則，因?yàn)樽》抗e金是互助住房?jī)?chǔ)金，為了實(shí)現(xiàn)互助，成員有按時(shí)繳納住房公積金并為其他成員提供貸款互助支持的責(zé)任，同時(shí)也有按貢獻(xiàn)大小享受互助貸款的權(quán)利。北京市住房公積金貸款額度的確定依據(jù)的是貸款者15年的繳存額，但是一般來說，職工的住房公積金繳存年限因參加工作年齡不同和退休年齡不同而不完全相同，大致為20～40年。如果所有職工都統(tǒng)一按15年的繳存額予以貸款，則不能體現(xiàn)不同職工的責(zé)任差別，所以北京等地的住房公積金貸款額度確定并不能真正做到責(zé)權(quán)對(duì)等。同時(shí)，貸款條件過于寬松也使個(gè)人責(zé)權(quán)難以真正對(duì)等起來。因?yàn)樽》抗e金是互助儲(chǔ)金，貸款來源于成員的繳費(fèi)積累。北京新的住房公積金貸款條件是只要繳存一個(gè)月就能獲得住房公積金貸款，貸款額度還可根據(jù)信譽(yù)提高，貸款時(shí)間最長(zhǎng)可達(dá)退休年齡，這就意味著有些貸款者可能只享受了住房公積金貸款權(quán)利，而幾乎不可能承擔(dān)互助責(zé)任。這種責(zé)權(quán)的非對(duì)等性不僅不利于成員間的公平互助，也不利于住房公積金制度的可持續(xù)發(fā)展。另外，福建省直住房公積金貸款最高額度實(shí)行單職工與雙職工的差別對(duì)待，夫妻雙職工成員的貸款額不是單職工成員貸款額的兩倍，而是低于兩倍，這種規(guī)定雖符合家庭的現(xiàn)實(shí)需要，但卻違背了權(quán)責(zé)一致原則，不利于住房公積金貸款的公平發(fā)放。（二）貸款標(biāo)準(zhǔn)沒有真正依據(jù)普遍性原則根據(jù)北京市住房公積金管理中心的說法，住房公積金貸款額度調(diào)整還依據(jù)了“普遍性”原則。[27]北京市住房公積金管理中心稱，“2005～2007年數(shù)據(jù)顯示，北京市公積金貸款筆數(shù)占總繳存人數(shù)的1%”。如果一筆貸款以家庭為單位，按夫婦雙方計(jì)算，則為2%，即一筆或一對(duì)夫婦的公積金貸款，約有50對(duì)夫婦繳存人在支持它。于是，根據(jù)此原則，北京市“2007年底，公積金繳存人平均賬戶資金余額為1.7萬元，以此計(jì)算，一筆公積金貸款最高額度應(yīng)不超過1.7萬元×50=85萬元”?！捌毡樾浴痹瓌t確實(shí)是住房公積金貸款應(yīng)該依據(jù)的原則，因?yàn)樽》抗e金是幫助國(guó)民實(shí)現(xiàn)住房需求的儲(chǔ)金，應(yīng)為所有成員實(shí)現(xiàn)住房需求而不應(yīng)只為部分成員實(shí)現(xiàn)住房需求提供幫助。然而如果以此作為放貸的依據(jù)，則意味著讓北京市每一對(duì)夫妻成員都獲得公積金貸款大概需要50年時(shí)間。但公積金只給在職職工放貸，假如按大多數(shù)夫妻的住房公積金繳存年限30年計(jì)算，則大概只有60%的夫妻成員在退休前可得到住房公積金貸款，這顯然與住房公積金互助貸款的普遍性原則不太相符，不利于成員公平地、普遍地實(shí)現(xiàn)互助貸款。（三）貸款標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)滿足中低收入者的基本住房需要原則根據(jù)北京市住房公積金管理中心的說法，住房公積金貸款額度調(diào)整還依據(jù)了保障中低收入者的基本住房需要的原則。[28]目前，中小戶型住房面積界定為建筑面積90平方米以下。按有關(guān)部門測(cè)算，2008年北京市普通商品住房均價(jià)在1.1萬至1.2萬元/平方米。以此標(biāo)準(zhǔn)，職工基本住房總房?jī)r(jià)應(yīng)為99萬元至108萬元，除掉首付款20%，住房公積金貸款最高額度也應(yīng)在80萬元至86萬元之間。滿足中低收入者的基本住房需要等原則確實(shí)是住房公積金貸款應(yīng)該依據(jù)的原則，因?yàn)樽》抗e金是專為住房設(shè)立的專項(xiàng)基金，理應(yīng)盡最大可能幫助每一個(gè)成員實(shí)現(xiàn)基本住房目標(biāo)。但是，住房公積金是強(qiáng)制職工根據(jù)工資固定比例繳存的數(shù)量非常有限的儲(chǔ)金，住房公積金貸款是政策性住房互助儲(chǔ)蓄貸款，它只能根據(jù)有限的資金供應(yīng)量提供有限的且必須付出一定義務(wù)的貸款，而無法根據(jù)資金需求量滿足職工全部的貸款需要，否則就會(huì)出現(xiàn)資金供求失衡。如南京市住房公積金管理中心近幾年曾根據(jù)住房公積金大量沉淀的狀況提高住房公積金貸款額，但不久卻出現(xiàn)了住房公積金入不敷出的狀況，最后不得不緊急出臺(tái)住房公積金貸款新政，下調(diào)住房公積金貸款額，停止二次貸款，以維持基金供需平衡。（四）貸款標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)第二次貸款的規(guī)定不太合理合肥市允許辦理第二次住房公積金貸款的規(guī)定也不太規(guī)范。因?yàn)樗?guī)定只要還清第一次貸款，并且是購買自住住房就可以辦理第二次公積金貸款，而沒有對(duì)第二次貸款額度與第一次貸款額度、期限等進(jìn)行關(guān)聯(lián)性規(guī)定，容易導(dǎo)致成員責(zé)權(quán)不對(duì)等。三住房公積金貸款的人本意識(shí)不足（一）貸款管理的人本意識(shí)不強(qiáng)當(dāng)前，我國(guó)公積金貸款管理是一種粗放式的管理，主要實(shí)行的是資金量目標(biāo)管理，如一年必須實(shí)現(xiàn)多少貸款額度。而真正科學(xué)細(xì)致的住房公積金貸款管理應(yīng)該更注重貸款的質(zhì)和貸款對(duì)人需求的滿足，即住房公積金貸款發(fā)放是否合理，是否公平和盡可能地滿足了貸款者的貸款需求，是否幫助盡量多的成員實(shí)現(xiàn)了住房目標(biāo)等。這種住房公積金貸款管理的人本意識(shí)要求公積金管理者對(duì)公積金貸款供求進(jìn)行合理的分析與科學(xué)細(xì)致的管理，并想辦法解決公積金人本化貸款中存在的障礙，但我國(guó)的公積金貸款管理卻沒有做到這一點(diǎn)。首先，管理者沒有采取積極措施解決住房公積金貸款有限性問題。公積金是強(qiáng)制積累的封閉式住房?jī)?chǔ)金，其基金由城鎮(zhèn)職工按規(guī)定工資比例繳納而成。由于公積金所覆蓋職工人數(shù)有限，且受公積金繳費(fèi)比例限制，因此公積金積累總量有限。由于基金總量有限，公積金個(gè)人住房貸款規(guī)定了嚴(yán)格的貸款條件與最高貸款限額。目前，我國(guó)消費(fèi)性住房的首付比例一般為20%，其余80%的資金需要貸款支持。2008年，全國(guó)共發(fā)放住房公積金個(gè)人貸款131.13萬筆，合計(jì)2035.93億元。根據(jù)公積金實(shí)際繳存職工人數(shù)7745.09萬人計(jì)算，如果一筆貸款包含夫妻兩個(gè)公積金成員，那么公積金當(dāng)年僅為約3.4%的成員提供了貸款，且平均每對(duì)夫妻成員貸款為15萬多元。假若按2007年全國(guó)住房均價(jià)3645元/平方米和城鎮(zhèn)人均居住面積25平方米計(jì)算，那么，一個(gè)三口之家首付后的住房貸款約需要22萬元，公積金僅提供了2/3的貸款資金。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的貸款余額數(shù)據(jù)也顯示，2008年末，公積金個(gè)人貸款余額約為商業(yè)性個(gè)人住房貸款余額的1/5。由此可見，個(gè)人住房貸款需求數(shù)額龐大，公積金僅為少部分人提供了有限的個(gè)人住房貸款。公積金貸款的有限性大大降低了公積金的吸引力，也不利于公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是，公積金管理中心并未設(shè)法解決這一問題。其次，管理者沒有積極解決住房建購資金嚴(yán)重不足的問題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于國(guó)家對(duì)住房實(shí)行統(tǒng)建統(tǒng)分，建房資金有限，住房發(fā)展緩慢，城鎮(zhèn)住房緊張。實(shí)行房改后，城鎮(zhèn)居民對(duì)住房建購的需求一下子釋放出來，住房建造資金需求巨大。房改實(shí)行以來，隨著商品房市場(chǎng)的迅速發(fā)展，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)也迅速壯大。1997年我國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)完成住房投資僅1539萬元，2007年這一數(shù)字達(dá)18005萬元，[29]10年增長(zhǎng)了10倍多。1997年我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)共開工住房面積10996.64萬平方米，2007年這一數(shù)字增長(zhǎng)至78795.51萬平方米，[30]10年增長(zhǎng)了6倍多。但是，即使是如此迅速的房地產(chǎn)投資與發(fā)展，也還遠(yuǎn)未解決我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房問題。這主要是因?yàn)榉績(jī)r(jià)太高，老百姓買不起房。這就需要政府大量建造和提供廉價(jià)的政策性住房。但近幾年的實(shí)踐證明，地方財(cái)政沒有足夠的資金支持政策性住房建設(shè)，政策性住房建設(shè)資金缺口巨大，而住房公積金成立時(shí)所計(jì)劃的幫助城鎮(zhèn)住房發(fā)展的目標(biāo)卻因資金緊張而擱淺。在這種情況下，公積金管理者也沒有采取積極有效的措施促進(jìn)保障性住房建設(shè)，從而為居民購房和運(yùn)用公積金貸款創(chuàng)造條件。（二）貸款服務(wù)的人本意識(shí)不強(qiáng)受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想影響，我國(guó)住房公積金貸款行政管理意識(shí)濃厚，而人本服務(wù)意識(shí)比較淡薄，主要表現(xiàn)在公積金貸款服務(wù)水平提高緩慢、公積金異地貸款受到制約、公積金貸款利率過高和二手房不放貸等方面。公積金服務(wù)意識(shí)淡薄影響了公積金貸款服務(wù)水平的提高，降低了公積金貸款的吸引力，不利于公積金貸款的發(fā)展和公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，公積金貸款服務(wù)水平提高緩慢。我國(guó)各地公積金管理中心的公積金貸款服務(wù)方式落后，服務(wù)水平提高緩慢，不利于住房公積金貸款的發(fā)展。一直以來，我國(guó)住房公積金貸款手續(xù)煩瑣，不僅表格和證明材料多，還得親自多次反復(fù)在住房公積金管理中心和代理銀行間進(jìn)行資格審核，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。公積金貸款的還貸提取也非常落后，一年只可提取一次，簡(jiǎn)稱“年年提”。提取者每年都必須重復(fù)煩瑣的過程，并到住房公積金管理中心排長(zhǎng)隊(duì)辦理。另外，由于住房公積金一年只能提取一次，因此職工在提取住房公積金之前，必須先自己償還貸款。雖然我國(guó)已有少數(shù)地方的公積金提取由“年年提”升級(jí)成了“月月轉(zhuǎn)”，但絕大多數(shù)地方還遲遲未見動(dòng)靜。這種落后的非人本的服務(wù)方式不僅降低了住房公積金的使用效率，也影響了個(gè)人使用住房公積金貸款的積極性，不利于公積金貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展，不利于公積金住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，公積金異地貸款服務(wù)不足。2009年3月，遼寧省14個(gè)城市共同簽訂了《住房公積金異地貸款合作協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，遼寧省內(nèi)14個(gè)城市的居民今后可通過住房公積金貸款實(shí)現(xiàn)在省內(nèi)異地購房。按照協(xié)議，正常繳存住房公積金的職工如果選擇異地購房，可以向購房所在地的住房公積金管理中心申請(qǐng)異地貸款，并執(zhí)行當(dāng)?shù)刈》抗e金異地貸款政策，購房所在地的住房公積金管理中心負(fù)責(zé)貸款申請(qǐng)審核并辦理抵押等擔(dān)保手續(xù)。同時(shí)，貸款職工、購房所在地和住房公積金繳存地的住房公積金管理中心等三方，將簽訂《異地貸款職工住房公積金提取使用協(xié)議》。待協(xié)議生效后，購房所在地的管理中心將發(fā)放貸款，貸款職工直接向購房所在地管理中心辦理還款。繳存地管理中心必須確保辦理異地貸款職工的住房公積金只能用于償還異地貸款本金、利息及罰息。雖然遼寧省14個(gè)城市一起為公積金異地貸款開了綠燈，但就全國(guó)來看，這種允許公積金異地貸款的方式并不普遍。除了沒有普遍推廣外，各地對(duì)公積金異地貸款的要求也各不相同。如廣州市對(duì)住房公積金異地貸款進(jìn)行了非?？量痰囊?guī)定。廣州市規(guī)定，住房公積金異地提取者必須是在廣州市行政區(qū)域外購買自住住房，且所購房產(chǎn)須在本人戶籍所在地、工作地，或是在配偶戶籍所在地、工作地，否則不予提取，[31]這就限制了有些成員想在父母所在地或其他地方購買住房并獲得公積金貸款的機(jī)會(huì)。另外，省際城市之間的公積金異地購房貸款合作還很少見到。總的來說，全國(guó)住房公積金異地貸款發(fā)展比較緩慢，同時(shí)很多地方即使允許公積金異地貸款，也設(shè)置了很多障礙，限制了成員對(duì)公積金的使用，制約了公積金貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展和住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再次，公積金二手房貸款和二次房貸業(yè)務(wù)發(fā)展不積極。雖然近幾年，公積金貸款條件有所放寬。如湖北省鄂州市住房公積金管理中心曾從中低收入家庭的實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)行情和價(jià)格走勢(shì)，適時(shí)調(diào)整住房公積金個(gè)人貸款政策，積極拓展二手房貸款業(yè)務(wù)。安徽省合肥市也曾對(duì)繳存住房公積金職工家庭購買自住住房，在還清首次住房公積金貸款后，允許辦理第二次住房公積金貸款。不過，允許二次房貸或二手房貸款也只是個(gè)別地區(qū)的個(gè)別現(xiàn)象，且大多為權(quán)宜之計(jì)，并沒有長(zhǎng)期普遍實(shí)施，從而制約了成員使用公積金貸款，影響了公積金住房目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后，公積金貸款利率與環(huán)境不符。我國(guó)住房公積金貸款利率雖然比商業(yè)貸款利率低，但絕對(duì)利率并不低。受傳統(tǒng)生活習(xí)慣影響，一些國(guó)人還不習(xí)慣這種消費(fèi)方式，因此，他們會(huì)盡量選擇以向親朋好友借錢的方式籌資購房。有些國(guó)人即使使用公積金貸款，但也會(huì)盡可能少貸。對(duì)這些人來說，公積金貸款業(yè)務(wù)不符合他們的需求，公積金的充分運(yùn)用受到影響。第四節(jié)我國(guó)住房公積金管理體系不完善以住房公積金管理中心為中心，我國(guó)住房公積金建立了類似公司治理結(jié)構(gòu)的住房公積金內(nèi)部決策執(zhí)行體系和多層級(jí)多部門并行管理的外部行政監(jiān)管體系。但受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，我國(guó)住房公積金公司式治理方式不完善，導(dǎo)致公積金決策執(zhí)行體系行政化，不利于住房公積金制度的健康發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)住房公積金統(tǒng)籌層次不高，外部行政監(jiān)管體系的委托—代理鏈過長(zhǎng)，職責(zé)交錯(cuò)，容易產(chǎn)生監(jiān)管漏洞。另外，審計(jì)監(jiān)督和大眾監(jiān)管手段也沒有充分運(yùn)用起來。這些無疑給腐敗提供了機(jī)會(huì)，影響了公積金安全。一住房公積金的內(nèi)部決策執(zhí)行體系不完善（一）住房公積金公司式治理結(jié)構(gòu)功能虛化公共產(chǎn)品不僅包括各種物質(zhì)產(chǎn)品，同時(shí)還包括公共服務(wù)。公共產(chǎn)品是非盈利產(chǎn)品，從本質(zhì)上講，生產(chǎn)公共產(chǎn)品與市場(chǎng)機(jī)制是矛盾的，市場(chǎng)不會(huì)主動(dòng)提供公共產(chǎn)品。而公共產(chǎn)品是全社會(huì)成員必須消費(fèi)的產(chǎn)品，它的滿足狀況反映一個(gè)國(guó)家的福利水平，因此，它必須由政府直接提供或由政府委托私人來提供。一般來說，公共產(chǎn)品委托私人生產(chǎn)，效率較高。最現(xiàn)代的市場(chǎng)生產(chǎn)組織方式是法人治理模式，完善的法人治理結(jié)構(gòu)有利于提高管理效率。法人治理模式又稱公司治理模式，是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構(gòu)。公司作為法人，是由法律賦予了人格的團(tuán)體人、實(shí)體人，需要有相適應(yīng)的組織體制和管理機(jī)制，具有決策執(zhí)行權(quán)利，并承擔(dān)責(zé)任。按照《公司法》的規(guī)定，法人治理結(jié)構(gòu)由股東會(huì)或者股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理等四個(gè)部分組成，它們的產(chǎn)生和組成、行使的職權(quán)、行事的規(guī)則等，由《公司法》明確規(guī)定。法人治理結(jié)構(gòu)的建立應(yīng)當(dāng)遵循法定原則、職責(zé)明確原則、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)原則和有效制衡原則。我國(guó)住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營(yíng)利為目的的財(cái)政獨(dú)立的事業(yè)單位，實(shí)行由住房公積金管理委員會(huì)決策、公積金管理中心實(shí)施的公司化治理方式，但我國(guó)住房公積金的公司式治理結(jié)構(gòu)主要是形似，各組成部分的功能并沒有得到很好的落實(shí)。首先，住房公積金公司式治理不徹底，不利于調(diào)動(dòng)公積金管理中心的積極性。我國(guó)住房公積金管理與實(shí)施的最高法律依據(jù)只是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)——《住房公積金管理?xiàng)l例》，但《住房公積金管理?xiàng)l例》對(duì)公積金公司化治理缺乏明確規(guī)定，只作了實(shí)行公積金管理委員會(huì)決策與公積金管理中心管理等類似公司化治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定。在公積金管理中心的人員任用上，我國(guó)不是聘任經(jīng)理和雇員，而是任命國(guó)家工作人員對(duì)公積金管理中心進(jìn)行管理。同時(shí)，住房公積金管理中心缺乏公司化治理應(yīng)有的財(cái)政自主權(quán)。這種非真正公司化的人事和財(cái)政管理體制顯然不利于調(diào)動(dòng)公積金管理中心的積極性，以促使其降低成本、增加經(jīng)營(yíng)收益、改進(jìn)服務(wù)。我國(guó)各地住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金幾乎都過量提取，就是公司化治理功能不完善的結(jié)果。其次，住房公積金管理委員會(huì)人事權(quán)不足，難以對(duì)公積金管理中心形成有效約束。在住房公積金管理委員會(huì)和公積金管理中心的委托—代理關(guān)系中，住房公積金管理委員會(huì)對(duì)公積金管理中心有人事推薦權(quán)但沒有人事決定權(quán)，有財(cái)政和行政監(jiān)督權(quán)但沒有處分權(quán)?！蛾P(guān)于完善住房公積金決策制度的意見》（建房改〔2002〕149號(hào)）、《住房公積金行政監(jiān)督辦法》（建金管〔2004〕34號(hào)）明確規(guī)定，住房公積金管理委員會(huì)有推薦住房公積金管理中心主任、副主任人選和對(duì)不稱職的主任、副主任提出更換建議的權(quán)力，但最終的人事決定權(quán)在城市人民政府；住房公積金管理中心違反財(cái)政法規(guī)，一般由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門或者省級(jí)財(cái)政部門作出處罰；住房公積金管理中心違反其他規(guī)定，由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門或者省、自治區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門依據(jù)管理職權(quán)，責(zé)令限期改正，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。委托代理雙方這種監(jiān)管與被監(jiān)管、處分與被處分責(zé)權(quán)的非對(duì)稱性使得住房公積金管理委員會(huì)的監(jiān)管權(quán)力大大弱化，難以對(duì)公積金管理中心形成有效約束。最后，住房公積金管理委員會(huì)非常設(shè)，決策監(jiān)管功能虛化。我國(guó)住房公積金管理委員會(huì)不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，一年只召開兩至三次會(huì)議，決定委托銀行選擇、公積金繳存率變化、貸款標(biāo)準(zhǔn)變更、國(guó)債購買總量等原則性事務(wù)，具體的管理操作都由住房公積金管理中心決定并實(shí)施，因此，公積金管理中心是金融活動(dòng)的真正決策與實(shí)施者。而且，公積金管理中心主任大多由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)系統(tǒng)相當(dāng)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，很多重大決議在進(jìn)行全體會(huì)員的表決前，都是先由公積金管理中心做一些事前的意見統(tǒng)一工作，因此，公積金管理中心地位突出，公積金管理委員會(huì)則形同虛設(shè)，決策流于形式。由于管理委員會(huì)非常設(shè)，不可能對(duì)公積金管理中心進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，只能通過公積金管理中心每年遞交的季度或年度報(bào)告及財(cái)政預(yù)算和決算草案進(jìn)行表面和事后監(jiān)督，這無疑給公積金管理中心管理者腐敗提供了機(jī)會(huì)。1999年8月至2004年1月15日，郴州市住房公積金管理中心主任李樹彪利用職務(wù)之便先后作案44次，每年平均作案10多次，[32]郴州市住房公積金管理委員會(huì)都未能發(fā)現(xiàn)，由此可見管理委員會(huì)監(jiān)管真空之大。（二）住房公積金管理中心的激勵(lì)與約束機(jī)制不完備我國(guó)住房公積金管理中心實(shí)行事業(yè)性人事制度，市場(chǎng)激勵(lì)與約束機(jī)制難以發(fā)揮作用，加之目前大部分住房公積金管理中心目標(biāo)責(zé)任機(jī)制沒有完全建立起來，因而它們的管理和服務(wù)效率難以提高。同時(shí)，我國(guó)住房公積金管理中心對(duì)財(cái)務(wù)違規(guī)行為的約束制度不健全，縱容了公積金案件的發(fā)生。首先，公積金管理中心人事激勵(lì)與約束機(jī)制不完善，公積金管理和服務(wù)效率難以提高。我國(guó)住房公積金管理中心實(shí)行事業(yè)性人事制度，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以發(fā)揮作用，需要通過建立目標(biāo)責(zé)任制的方式來激勵(lì)公積金管理中心加強(qiáng)管理。但是，當(dāng)前我國(guó)絕大多數(shù)公積金管理中心沒有建立目標(biāo)責(zé)任制，沒有樹立明確的公積金管理目標(biāo)，沒有明確公積金管理中心領(lǐng)導(dǎo)及職員的崗位職責(zé)，沒有建立科學(xué)合理的公積金管理目標(biāo)與崗位評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲機(jī)制。因此，我國(guó)公積金管理中心管理和服務(wù)效率不高，且缺乏改進(jìn)的動(dòng)力。其次，公積金管理中心財(cái)務(wù)制度不健全，不利于公積金管理中心的管理與公積金的安全。公積金管理中心財(cái)務(wù)制度不嚴(yán)格，主要表現(xiàn)在專用賬戶資金的隨意調(diào)度、隨意做假賬、印鑒管理松懈與合同簽署程序草率等方面。當(dāng)前，我國(guó)住房公積金實(shí)行特設(shè)賬戶，?？顚Ｓ?。但2004年，新疆克拉瑪依市獨(dú)山子區(qū)住房公積金管理中心副主任馬士虎擅自從國(guó)債投資賬戶上發(fā)放虛假委托貸款80萬元。2005年7月，馬士虎又擅自將兩筆共計(jì)150萬元住房公積金從住房公積金管理中心建行賬戶劃出，隨后指使銀行工作人員制作假對(duì)賬單應(yīng)付檢查。最嚴(yán)重的是，2004年1月，馬士虎私自帶著公積金管理中心印信與烏魯木齊金新信托公司簽訂3000萬元國(guó)債委托投資協(xié)議。協(xié)議分陰陽兩份合同簽訂，投資信托合同收益率為5%，補(bǔ)充協(xié)議收益率給馬士虎個(gè)人，為3.01%。最后，馬士虎成功貪污，3000萬元投資則由于金新信托公司非法集資案發(fā)而打了水漂。[33]2004年4月至12月間，梁某利用擔(dān)任北京市住房公積金管理中心東城管理部外企營(yíng)業(yè)廳個(gè)貸員的身份，在負(fù)責(zé)審核貸款的過程中，違反有關(guān)規(guī)定，收取好處費(fèi)后，明知?jiǎng)⒛车热颂峤坏?7份住房公積金貸款申請(qǐng)不符合資格條件，卻擅自予以審批，致使劉某等人詐騙住房公積金貸款共計(jì)1376.2萬元，給北京市住房公積金管理中心造成人民幣940.3萬元的損失。[34]從新疆及北京等事件可以看出，我國(guó)住房公積金管理中心財(cái)務(wù)管理制度不健全或執(zhí)行不嚴(yán)格，給腐敗提供了機(jī)會(huì)，影響了公積金的安全。（三）住房公積金決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與代理銀行關(guān)系不健全在住房公積金內(nèi)部管理體系中，由于住房公積金委托銀行管理，因此形成了住房公積金管理委員會(huì)與代理銀行的委托—代理關(guān)系及住房公積金管理中心與代理銀行的業(yè)務(wù)關(guān)系。對(duì)公積金管理中心來說，自己與代理銀行都是公積金管理委員會(huì)的代理人，處于同等地位并形成業(yè)務(wù)關(guān)系，理應(yīng)相互約束。但是，我國(guó)住房公積金管理委員會(huì)與代理銀行存在不完全契約，從而使得代理銀行有機(jī)會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，住房公積金管理中心與代理銀行的業(yè)務(wù)關(guān)系也發(fā)生異化，不利于公積金業(yè)務(wù)的正常發(fā)展。首先，住房公積金管理委員會(huì)與代理銀行存在不完全契約，代理銀行容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)委托—代理理論，道德風(fēng)險(xiǎn)是由于不完全契約使負(fù)有責(zé)任的經(jīng)濟(jì)行為者不能承擔(dān)全部損失造成的。由于在這不完全契約和不確定性存在的情況下，代理人不可能承擔(dān)他們行動(dòng)的全部后果。[35]解決道德風(fēng)險(xiǎn)一是應(yīng)設(shè)計(jì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、期限適宜的最優(yōu)契約，二是實(shí)行限制性分配制度。[36]但是，我國(guó)公積金管理并未達(dá)成最佳委托—代理契約，也未實(shí)行限制性分配制度，從而不利于消除道德風(fēng)險(xiǎn)。一種道德風(fēng)險(xiǎn)是合作積極性與代理服務(wù)水平可能下滑。根據(jù)原有規(guī)定，銀行代理住房公積金收繳和提取業(yè)務(wù)，住房公積金管理中心不需支付銀行傭金。同時(shí)，住房公積金在銀行的專戶存款，銀行也不需支付住房公積金管理中心利息。后來，新的規(guī)則改為住房公積金余額在銀行享有超額準(zhǔn)備金率，同時(shí)，公積金管理中心也須按繳費(fèi)和提取人次付給銀行傭金。很明顯，無論是老規(guī)則還是新規(guī)則，公積金管理中心與代理銀行的合約都沒有明確的約束性和激勵(lì)性。因?yàn)樵谶@種合約下，短期來說，代理銀行積極辦事沒有額外的回報(bào)激勵(lì)，而如果采取拖延支付或消極辦理的方式，還可獲取對(duì)專戶資金的低成本使用。長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，由于銀行間住房公積金業(yè)務(wù)不易轉(zhuǎn)接，一旦住房公積金管理委員會(huì)選定了代理銀行，就意味著代理銀行獲得了住房公積金業(yè)務(wù)的長(zhǎng)期代理權(quán)。由于沒有限制性分配政策，長(zhǎng)期代理合同往往會(huì)對(duì)代理人激勵(lì)不足。因此，在這種激勵(lì)和約束不足的合約下，公積金代理銀行一旦確定，就容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，合作積極性與代理服務(wù)水平可能下滑，從而損害住房公積金管理中心及公積金成員的利益，影響成員使用住房公積金的積極性。另一種道德風(fēng)險(xiǎn)是合謀。我國(guó)住房公積金由銀行托管，住房公積金貸款的發(fā)放也是在代理銀行進(jìn)行。通過住房公積金管理中心與代理銀行的共同審核批準(zhǔn)后，個(gè)人住房公積金貸款由代理銀行從住房公積金托管在銀行的基金賬戶中劃轉(zhuǎn)給個(gè)人所購住房的房產(chǎn)公司。銀行代理住房公積金住房貸款，按貸款利率的5%收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)任何資金風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)委托—代理理論，委托代理雙方的效用函數(shù)往往是不一致的，代理人并不一定