房地產(chǎn)政策回顧與評析

2012年房地產(chǎn)政策回顧與評析

一2012年房地產(chǎn)政策回顧（一）全國層面1.財政政策2012年全年保障性安居工程開工總量基本確定在700萬套，竣工總量確定為400萬套。完成此項計劃的關(guān)鍵就是資金能否到位。因此，2012年房地產(chǎn)領(lǐng)域財政政策的重點就是解決保障性安居工程的資金問題。首先是資金來源方面。財政部在1月就發(fā)布了《關(guān)于切實做好2012年保障性安居工程財政資金安排等相關(guān)工作的通知》，提出2012年中央財政安排保障性安居工程補助資金將大于2011年；省級財政也要加大對本地區(qū)財政困難市、縣支持力度，省級安排的補助資金要比2011年有所增加；市縣財政部門要切實加大公共預算安排用于保障性安居工程資金規(guī)模，確保土地出讓收益和住房公積金增值收益按規(guī)定用于保障性安居工程建設(shè)。6月，住建部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問題的通知》，鼓勵和引導民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房和棚戶區(qū)改造住房等保障性安居工程建設(shè)。其次是資金使用與管理方面。1月，財政部《關(guān)于切實做好2012年保障性安居工程財政資金安排等相關(guān)工作的通知》中提出，要“加強資金監(jiān)督管理，確保資金?？顚Ｓ谩?。6月，財政部在《中央補助廉租住房保障專項資金管理辦法》中明確了中央補助廉租住房保障專項資金的用途，即在優(yōu)先滿足發(fā)放廉租住房租賃補貼的前提下，可用于購買、改建或租賃廉租住房支出。為規(guī)范城市棚改補助資金管理，提高資金使用效益，8月，財政部會同住建部印發(fā)了《中央補助城市棚戶區(qū)改造專項資金管理辦法》，提出各地區(qū)應當按照“專項管理、分賬核算、?？顚Ｓ?、跟蹤問效”的原則，加強城市棚改補助資金管理，確保資金安全、規(guī)范、有效使用。財政政策對保障性住房建設(shè)的支持還體現(xiàn)在稅費減免方面。1月，《關(guān)于切實做好2012年保障性安居工程財政資金安排等相關(guān)工作的通知》中提出，要“落實稅費優(yōu)惠政策，努力降低保障性安居工程成本”，具體來說，一是保障性安居工程建設(shè)、運營、管理涉及的各項行政事業(yè)性收費和政府性基金免繳政策；二是保障性安居工程建設(shè)用地，實行行政劃撥方式供應，除依法支付土地補償費、拆遷補償費外，免繳土地出讓收入；三是涉及的營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等稅收減免優(yōu)惠政策。2.金融政策在2月初召開的2012年中國人民銀行（以下簡稱“央行”）金融市場工作座談會上，央行部署了2012年金融市場和信貸政策工作重點及落實措施，明確提出要“繼續(xù)落實差別化住房信貸政策，完善融資機制，改進金融服務(wù)，加大對保障性安居工程和普通商品住房建設(shè)的支持力度，滿足首次購房家庭的貸款需求”。央行在2月、5月先后兩次下調(diào)存款類金融機構(gòu)人民幣存款準備金率0.5個百分點。兩次下調(diào)后，中國大型金融機構(gòu)的存款準備金率降至20%，中小型金融機構(gòu)的存款準備金率則降至16.5%。這是在2011年6月存款準備金率升至歷史高位（大型金融機構(gòu)21.5%、中小型金融機構(gòu)18%）后，央行第二次和第三次下調(diào)存款準備金率[1]，其目的在于增加貨幣供給以利于經(jīng)濟增長。截至2012年5月底，廣義貨幣（M2）余額約為90萬億元，比2011年底增加了5.7%。6月和7月，央行又兩次下調(diào)金融機構(gòu)人民幣存貸款基準利率并調(diào)整利率浮動區(qū)間。6月，央行將金融機構(gòu)一年期存、貸款基準利率分別下調(diào)0.25個百分點，其他各檔次存貸款基準利率及個人住房公積金存貸款利率相應調(diào)整；同時，將金融機構(gòu)存款利率浮動區(qū)間的上限調(diào)整為基準利率的1.1倍，下限調(diào)整為基準利率的0.8倍。這是自2010年起央行連續(xù)5次加息后的首次減息，金融機構(gòu)一年期貸款基準利率降為6.31%；也是央行首次雙向擴大存貸款利率浮動區(qū)間，標志著利率市場化的改革加速。隨后，央行又發(fā)特急文件（銀發(fā)〔2012〕142號文）明確在允許金融機構(gòu)對企業(yè)貸款利率浮動區(qū)間下限放寬至基準利率0.8倍的同時，對個人住房貸款利率浮動區(qū)間的下限仍為基準利率的0.7倍。7月，央行再次下調(diào)金融機構(gòu)人民幣存貸款基準利率，金融機構(gòu)一年期存款基準利率下調(diào)0.25個百分點，一年期貸款基準利率下調(diào)0.31個百分點，其他各檔次存貸款基準利率及個人住房公積金存貸款利率相應調(diào)整；同時，將金融機構(gòu)貸款利率浮動區(qū)間的下限調(diào)整為基準利率的0.7倍，個人住房貸款利率浮動區(qū)間不作調(diào)整；并強調(diào)金融機構(gòu)要繼續(xù)嚴格執(zhí)行差別化的各項住房信貸政策，繼續(xù)抑制投機投資性購房。3.土地政策國土資源部在2月《關(guān)于做好2012年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控重點工作的通知》中，提出要科學合理地編制2012年住房用地供應計劃：計劃總量原則上應不低于過去5年年均實際供應量，其中保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于總量的70%；合理增加普通商品住房用地，嚴格控制高檔住宅用地，不得以任何形式安排別墅類用地。為避免開發(fā)商囤地，促進已出讓用地盡早開發(fā)，以增加市場供給量，6月，國土資源部發(fā)布了《閑置土地處置辦法》。《辦法》自2012年7月1日起施行，具體規(guī)定了閑置土地的定義，指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地；或已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿1年的國有建設(shè)用地。除屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的情形外，未動工開發(fā)滿1年的，按照土地出讓或者劃撥價款的20%征繳土地閑置費；未動工開發(fā)滿2年的，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。由于5月份以來，部分城市商品房銷售量明顯回升，新建住宅價格出現(xiàn)環(huán)比上漲，土地市場也隨之出現(xiàn)了一些波動，部分城市再現(xiàn)高價地。7月，國土資源部、住建部發(fā)布《關(guān)于進一步嚴格房地產(chǎn)用地管理鞏固房地產(chǎn)市場調(diào)控成果的緊急通知》，強調(diào)要堅持調(diào)控不放松，不斷鞏固調(diào)控成果，堅決防止房價反彈；具體措施包括：加大住房用地供應力度，應保盡保保障性安居工程用地，進一步加大普通商品住房用地的供應力度；把握好土地出讓節(jié)奏、時序和價格，防止出現(xiàn)商服和住宅高價地；嚴格執(zhí)行《閑置土地處置辦法》等現(xiàn)有政策。9月，國土資源部《關(guān)于嚴格執(zhí)行土地使用標準大力促進節(jié)約集約用地的通知》要求嚴格執(zhí)行國家發(fā)布的《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》，公路、鐵路、民用航空運輸機場、電力、煤炭、石油和天然氣工程項目建設(shè)用地等控制指標，房地產(chǎn)用地宗地規(guī)模、容積率控制等各類土地使用標準，以便控制建設(shè)用地規(guī)模，促進土地節(jié)約集約利用。為加強土地儲備機構(gòu)、業(yè)務(wù)和資金管理，規(guī)范土地儲備融資行為，11月國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，《通知》對土地儲備機構(gòu)管理、儲備土地前期開發(fā)管理、土地收儲及管護、土地儲備融資、土地儲備資金管理等方面都提出了規(guī)范措施，并提出要合理確定儲備土地規(guī)模結(jié)構(gòu)，嚴格控制土地儲備總規(guī)模和融資規(guī)模。4.其他政策2012年的其他相關(guān)政策圍繞著住房保障和房價調(diào)控兩個重點展開。關(guān)于住房保障。國家發(fā)改委在2月發(fā)出了《關(guān)于發(fā)展改革系統(tǒng)要繼續(xù)加大工作力度切實做好2012年保障性安居工程建設(shè)工作的通知》。住建部在3月發(fā)布了《關(guān)于做好2012年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》；5月發(fā)布了《公共租賃住房管理辦法》及《關(guān)于做好2012年住房保障信息公開工作的通知》；11月發(fā)布了《住房保障檔案管理辦法》。國務(wù)院在7月印發(fā)了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，明確提出“十二五”時期基本住房保障服務(wù)的國家基本標準，要“增加廉租住房不低于400萬套，新增發(fā)放租賃補貼不低于150萬戶，增加公共租賃住房不低于1000萬套，改造棚戶區(qū)居民住房不低于1000萬戶，改造農(nóng)村危房800萬戶以上，基本完成24.6萬戶游牧民的定居任務(wù)”。關(guān)于房價調(diào)控。針對2012年上半年房地產(chǎn)市場出現(xiàn)的銷量增加、價格上漲的態(tài)勢，為鞏固房地產(chǎn)市場調(diào)控成果，國務(wù)院決定從7月下旬開始，派出8個督察組對16個省份貫徹落實國務(wù)院房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施情況開展專項督察。9月，國家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于立即開展商品房銷售明碼標價專項檢查工作的通知》，以商品住房為重點，對所有在售樓盤進行專項檢查。（二）地方層面2012年，數(shù)十個城市先后對房地產(chǎn)政策進行了微調(diào)。房地產(chǎn)政策的調(diào)整方式包括放寬公積金政策、調(diào)整普通住房價格標準、減稅或補貼、放松戶籍等。大多數(shù)地方政府的微調(diào)政策得到了中央政府的認可，也有部分地方政府的微調(diào)政策被中央政府叫停。獲準的微調(diào)政策是旨在鼓勵自住性住房需求的政策措施，主要方式是放寬住房公積金政策和調(diào)整普通住房價格標準。放寬公積金政策的具體做法有提高公積金貸款額度、上調(diào)公積金繳存基數(shù)、容許公積金二次放貸、降低公積金首付比例等。調(diào)整公積金政策是此輪微調(diào)政策中使用最多的調(diào)整方式，大多數(shù)對房地產(chǎn)政策進行微調(diào)的城市采取了這種方式，具體包括濟南、武漢、南昌、鄭州、沈陽、烏魯木齊、南寧、西安、廈門、大連、連云港、信陽、日照、蚌埠、常州、漳州、濱州、江門、臨沂、莆田、蕪湖等。調(diào)整普通住房價格標準是指通過上調(diào)政府住房指導價格，擴大普通住宅的范圍，以便更多的住房住戶可以享受到普通住房契稅、營業(yè)稅減征等優(yōu)惠政策。廈門、天津、上海、北京等城市都對普通住房價格標準進行了調(diào)整。被叫停的微調(diào)政策則主要是涉及放松限購、限價政策的政策措施。如2012年2月，上海市房管局官方曾確認，外地戶籍家庭持長期居住證滿三年，可享受上海本地戶籍居民的同等購房資質(zhì)，即可以在滬購買第二套房。但隨后被叫停，上海市政府下發(fā)《關(guān)于進一步嚴格執(zhí)行房地產(chǎn)市場調(diào)控政策完善本市住房保障體系的通知》（滬府辦發(fā)〔2012〕7號），重申要嚴格執(zhí)行住房限購政策，明確本市戶籍居民家庭是指“具有本市常住戶口的居民家庭，以及有本市單位職工集體戶口的居民家庭”。又如7月份，珠海市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局會議曾決定，縮小限購范圍，限購范圍從香洲主城區(qū)，縮小至東起梅花路與情侶路交界處，北到中珠交界線，西到前山河，南到海岸線；限價不再作為調(diào)控的主要手段。但被緊急叫停，珠海樓市的雙限政策維持原狀不變。二2012年房地產(chǎn)政策評析對2012年房地產(chǎn)政策的評析將從政策目標、政策類型、政策效果等幾方面進行。（一）政策目標方面1.房價調(diào)控和保障性住房建設(shè)是政策的兩大重點與辦公、商業(yè)等其他類型的物業(yè)相比，住房在整個房地產(chǎn)市場中占有主體地位，住房政策也是房地產(chǎn)政策的主要組成部分。市場交易與政府保障是住房資源配置的兩大途徑。具有住房支付能力的消費者通過市場獲取住房，住房支付能力不足的消費者則需要政府提供實物或貨幣形式的住房保障。住房政策也可以就此分為市場調(diào)控和住房保障兩大方面。市場調(diào)控方面的政策目標主要是促進房價的合理回歸。中央經(jīng)濟工作會議就提出，2012年要堅持房地產(chǎn)調(diào)控政策不動搖，促進房價合理回歸。2012年中央政府和地方政府的多項政策指向鼓勵自住性住房需求、抑制房地產(chǎn)投機投資需求，其最終目的也是控制房價。住房保障方面的政策目標則主要是解決中低收入家庭的住房問題。國務(wù)院2011年9月《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導意見》提出，保障性安居工程建設(shè)的總體要求是到“十二五”期末，全國保障性住房覆蓋面達到20%左右，力爭使城鎮(zhèn)中等偏下和低收入家庭住房困難問題得到基本解決。因而，房價調(diào)控和保障性住房建設(shè)也就成為2012年房地產(chǎn)政策的兩大重點。2.房地產(chǎn)調(diào)控服務(wù)于宏觀經(jīng)濟增長的需要多年來，中國的房地產(chǎn)政策一直服務(wù)于宏觀經(jīng)濟增長的需要，房地產(chǎn)調(diào)控的目標也服從于宏觀調(diào)控的總體目標，2012年也是如此。2012年，世界經(jīng)濟復蘇依然艱難曲折，中國宏觀經(jīng)濟在外需持續(xù)萎靡、內(nèi)需有效需求不足的情況下，面臨著較大的下行壓力。2012年的全國規(guī)模以上工業(yè)[2]增加值同比增長10.0%，相比2010年的15.7%、2011年的13.9%，增速持續(xù)回落，尤其是在2012年的3、4月間全國規(guī)模以上工業(yè)增加值的增幅明顯下降（如圖1所示）[3]。中國經(jīng)濟運行進入了新的調(diào)整期，“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”成為國內(nèi)宏觀調(diào)控的目標所在。圖1規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長速度在經(jīng)濟下行壓力加大、“穩(wěn)增長”成為宏觀經(jīng)濟政策首要目標之時，央行在2012年先后兩次下調(diào)存款類金融機構(gòu)人民幣存款準備金率，而后又兩次下調(diào)金融機構(gòu)人民幣存貸款基準利率，房地產(chǎn)企業(yè)資金鏈的緊張狀況也隨之得到一定程度的緩解。中央政府和地方政府也出臺了一系列鼓勵自住性住房需求的政策，以利于擴大內(nèi)需、穩(wěn)定增長。這再一次證明，房地產(chǎn)調(diào)控是服從于宏觀調(diào)控目標的，是服務(wù)于宏觀經(jīng)濟增長需要的。（二）政策類型方面1.需求管制是控制房價的主要手段在公共管理領(lǐng)域，政策工具可以被劃分為三類，即管制類、激勵類、信息傳遞類。管制類政策工具的目的是要讓行為者的行為規(guī)范化，具有強制性的特征；激勵類政策工具是通過補貼等激勵來對人們的行為施加影響，不具有強制性；信息傳遞類政策工具則是通過信息傳遞這一“軟工具”來影響目標群體的行為，通常要與“硬”政策結(jié)合起來才有效[4]。此輪房地產(chǎn)調(diào)控政策的核心就是“限購”“限價”“限貸”。實質(zhì)上，“限購”是通過限定市場準入條件對房地產(chǎn)市場的需求方進行管制；“限價”是對房地產(chǎn)市場進行的價格管制；“限貸”既包括對市場供給方房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的貸款限制，也包括對市場需求方購房者的貸款限制，是涉及供求雙方的管制類政策工具。與2011年全國657個城市宣布年度房價控制目標形成反差的是，2012年對外公布了年度房價控制目標的城市寥寥無幾[5]，“限價”已經(jīng)不再是房價調(diào)控的主要手段。隨著貨幣政策多次降低準存率、降低利率，以及公積金政策的放松，“限貸”政策在一定程度上有所松動。只有“限購”政策得到堅守，部分城市涉及放松限購的微調(diào)政策都被中央政府叫停。由此可見，以“限購”為核心的需求管制依然是政府控制房價的主要手段。2.財政政策是住房保障的關(guān)鍵保障性住房是政府提供的實物形式的住房保障，而住房保障歸根到底是一種政府補貼，政府補貼的資金來源于財政，因而財政政策是住房保障的關(guān)鍵。根據(jù)補貼對象的不同，住房保障又可以分為供給方補貼（又稱“補磚頭”）和需求方補貼（又稱“補人頭”）。政府提供保障性住房就屬于“補磚頭”的供給方補貼，而直接向中低收入者發(fā)放住房券、住房補貼等則屬于“補人頭”的需求方補貼。中國的住房保障方式主要以“補磚頭”的供給方補貼形式出現(xiàn)，一是通過減免政府土地出讓收入對保障性住房供給進行補貼，二是直接撥付財政資金新建或收購保障性住房。2012年房地產(chǎn)的政策重點之一便是保障性住房建設(shè)，與此相應的是政府在資金來源方面、資金使用與管理方面、稅費減免方面都出臺了相應的財政政策，以支持保障性住房的建設(shè)。（三）政策效果方面1.鼓勵自住性住房需求的政策效果顯著2012年，商品房銷售面積為11.13億平方米，比上年同期增加1.8%；商品房銷售額為6.45萬億元，比上年同期增加10.0%；商品房銷售均價為5791元/平方米，比上年同期上漲8.1%。其中，商品住宅銷售面積為9.85億平方米，比上年同期增加2.0%；商品住宅銷售額為5.35萬億元，比上年同期增加10.9%；商品住宅銷售均價為5430元/平方米，比上年同期上漲8.7%[6]。2012年12月，70個大中城市中，與11月相比，新建商品住宅價格上漲的有54個、下降的有8個、持平的有8個；二手住宅價格上漲的有46個、下降的有15個、持平的有9個[7]。在限購政策未變的情況下，市場的成交量與成交價格明顯上漲，與自住性購房需求的釋放有直接關(guān)系，這顯示了一系列鼓勵自住性住房需求的政策效果顯著。2.保障性住房建設(shè)目標提前完成2012年，全國計劃新開工城鎮(zhèn)保障性安居工程700萬套以上，基本建成500萬套。2012年1～10月，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程新開工722萬套，基本建成505萬套，完成投資1.08萬億元[8]，意味著提前兩個月超額完成了全年的保障房建設(shè)計劃。這和住建部、財政部、國土資源部、央行等多部委出臺的多項支持保障房建設(shè)的政策措施密不可分。如財政部在年初就提出2012年中央財政安排保障性安居工程補助資金將大于2011年；國土資源部在年初也提出確保保障性安居工程住房用地；央行部署2012年的工作重點時強調(diào)要加大對保障性安居工程和普通商品住房建設(shè)的支持力度；住建部作為保障房建設(shè)的主管部門，更是出臺了一系列關(guān)于保障房建設(shè)多個方面的政策措施。3.房地產(chǎn)市場的信貸環(huán)境有所好轉(zhuǎn)2012年，央行兩次下調(diào)存款準備金率0.5個百分點，又兩次降低存貸款基準利率，并將金融機構(gòu)貸款利率浮動區(qū)間的下限先后調(diào)整為基準利率的0.8倍和0.7倍，標志著中國“穩(wěn)增長”導向下貨幣政策的調(diào)整。房地產(chǎn)企業(yè)的信貸環(huán)境也隨之逐漸好轉(zhuǎn)，全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)當年到位資金9.65萬億元，比上年增長12.7%。其中，國內(nèi)貸款1.48萬億元，增長13.2%；利用外資402億元，下降48.8%；自籌資金3.91萬億元，增長11.7%；其他資金4.23萬億元，增長14.7%[9]。與此同時，央行還強調(diào)要“滿足首