財(cái)政課件ppt講義 第十六章 政府間財(cái)政關(guān)系

第十六章

政府間財(cái)政關(guān)系

本章結(jié)構(gòu)1、財(cái)政體制(我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政理論中將政府間財(cái)政關(guān)系稱(chēng)為“財(cái)政體制”)2、政府間職責(zé)的分工3、政府間收入權(quán)限的劃分4、政府間轉(zhuǎn)移支付5、我國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系1、財(cái)政體制政府間財(cái)政關(guān)系我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政理論中稱(chēng)“財(cái)政體制”西方財(cái)政理論中稱(chēng)“財(cái)政聯(lián)邦制”（fiscalfederalism

）財(cái)政體制——政府間財(cái)政關(guān)系除極少數(shù)國(guó)家，都存在多級(jí)政府從而存在不同層級(jí)下的分級(jí)財(cái)政體制一級(jí)政府就有一級(jí)財(cái)政P340現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家多奉行財(cái)政聯(lián)邦制，財(cái)政聯(lián)邦制與國(guó)家結(jié)構(gòu)形式所指的聯(lián)邦制有同有異，其差別在于單一制國(guó)家也可以實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制（財(cái)政支出責(zé)任的區(qū)分、收入權(quán)的劃分和政府間轉(zhuǎn)移支付制度）——但我的觀(guān)點(diǎn)與分析將表明，貌合而神離附：國(guó)家結(jié)構(gòu)形式國(guó)家結(jié)構(gòu)形式（權(quán)力結(jié)構(gòu)形式）單一制聯(lián)邦制（實(shí)際上還有）邦聯(lián)制主要區(qū)別及其影響2、政府間的職責(zé)分工請(qǐng)回憶第一章財(cái)政職能P33資源配置（效率）收入分配（公平）經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定（穩(wěn)定）2.1資源配置職能上的分工（1）公共產(chǎn)品提供的分工注意到公共產(chǎn)品的受益范圍如國(guó)防、外交、基礎(chǔ)研究？城市間道路？鐵路？警察、路燈、衛(wèi)生、公園？國(guó)際性公共產(chǎn)品由各國(guó)聯(lián)合提供，全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，而地方性公共產(chǎn)品要由地方政府提供。（1）公共產(chǎn)品提供的分工（續(xù)）理論支持：施蒂格勒（1957）——分權(quán)菜單，即P342“地方政府接近當(dāng)?shù)厝嗣?，比中央政府更熟悉民情，因此在提供地方性公共產(chǎn)品上，地方比中央擁有更多的信息優(yōu)勢(shì)，能夠按照當(dāng)?shù)厝嗣竦钠锰峁┊a(chǎn)出

”奧茨（1972）——分權(quán)定理，“在等量提供公共產(chǎn)品下，一些公共產(chǎn)品由地方政府提供優(yōu)于中央政府”（即P341圖16－1

）圖16-1中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的效率損失

需求曲線(xiàn)上點(diǎn)對(duì)消費(fèi)者而言代表者邊際效用（邊際收益）。因此，其與邊際成本MC間的差額面積代表了效率損失。所以對(duì)組1居民而言效率損失為三角形ABC面積。組2居民效率損失為三角形CDE由圖可知：福利損失的大小與兩組居民的需求差異及各組需求的價(jià)格彈性大小有關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，需求的差異越大，福利損失越大；需求曲線(xiàn)斜率越大，即需求的價(jià)格彈性越小，則福利損失越大。

由此推論（2）蒂布模型—用腳投票（P342）前面的分權(quán)理論實(shí)際上只是提出了地方政府在地方性公共產(chǎn)品提供上比中央政府有效率的部分原因：即信息優(yōu)勢(shì)問(wèn)題。但僅此不夠，如激勵(lì)問(wèn)題，如居民偏好顯示問(wèn)題。蒂布“用腳投票”（1956年）Tiebout.1956.Apuretheoryoflocalexpenditures.JournalofPoliticalEconomy64(October):416-424.

居民成本——稅收，收益——地方公共產(chǎn)品“用腳投票”：1、能使個(gè)人效用和社會(huì)福利最大化；2、促進(jìn)政府間的競(jìng)爭(zhēng)，提高公共產(chǎn)品提供效率。但蒂布模型實(shí)際上是有很?chē)?yán)格假設(shè)條件的最主要在于無(wú)遷居成本和完全信息與中國(guó)背景不符蒂布模型—用腳投票（續(xù)）蒂伯特模型的一系列嚴(yán)格的假設(shè)前提有足夠多的可供選擇的轄區(qū)人們可以自由流動(dòng)，每個(gè)人都能夠無(wú)代價(jià)地遷移到一個(gè)最能滿(mǎn)足其偏好的轄區(qū)人員的流動(dòng)性不受任何就業(yè)機(jī)會(huì)的約束或限制人們完全了解各轄區(qū)之間公共產(chǎn)品和稅收的差別公共產(chǎn)品或稅收在各轄區(qū)間不存在任何外部效應(yīng)各轄區(qū)都以最低的平均生產(chǎn)成本提供公共產(chǎn)品(3)分工的問(wèn)題與不足現(xiàn)實(shí)中完全的分權(quán)，從而取消中央政府在資源配置上的作用是不行的兩個(gè)方面的原因：轄區(qū)間外部性問(wèn)題（如教育、環(huán)保）轄區(qū)間成本外溢轄區(qū)間效益外溢規(guī)模經(jīng)濟(jì)分權(quán)過(guò)度案例分析珠三角機(jī)場(chǎng)和長(zhǎng)三角港口的重復(fù)建設(shè)地方保護(hù)主義盛行,在中國(guó)導(dǎo)致了“諸侯經(jīng)濟(jì)”。由于地方政府直接干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng),造成地區(qū)盲目重復(fù)建設(shè)，引起區(qū)域間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng),資源浪費(fèi)嚴(yán)重。“諸侯經(jīng)濟(jì)”的危害十分明顯。以機(jī)場(chǎng)建設(shè)為例,在“珠三角”4萬(wàn)平方公里土地上,目前已建成和正在建的機(jī)場(chǎng)有9個(gè)包括湛江、汕頭、梅縣機(jī)場(chǎng)

,一些機(jī)場(chǎng)之間相隔不足30公里

其中在不足200公里的范圍內(nèi)，集結(jié)著香港、廣州、深圳、珠海、澳門(mén)五個(gè)國(guó)際機(jī)場(chǎng)，機(jī)場(chǎng)密度之大、等級(jí)之高世界罕見(jiàn)。

目前，珠三角航空貨運(yùn)總量將達(dá)到1600萬(wàn)噸，航空客運(yùn)量將達(dá)2.4億人次

從上海到南京392公里之內(nèi)，有南京、揚(yáng)州、泰州、鎮(zhèn)江、常州、江陰、張家港、南通、常熟、太倉(cāng)10多個(gè)港口，平均39公里一個(gè)，長(zhǎng)江沿岸港口密度之大，世界罕見(jiàn)。“同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”所導(dǎo)致的“內(nèi)耗”，使長(zhǎng)三角港口群不能及時(shí)形成規(guī)模效應(yīng)應(yīng)提高沿江港口建設(shè)規(guī)模和等級(jí)，促進(jìn)向大型化、深水化、專(zhuān)業(yè)化、集約化方向發(fā)展2.2收入分配職能分工存在不同看法：中央——公平是全國(guó)性目標(biāo)，不同地區(qū)間居民收入差距也不能太大地方——不同地區(qū)對(duì)公平偏好是不同的主要應(yīng)由中央政府承擔(dān)原因（P344）自由流動(dòng)（遷移）下，如由地方政府來(lái)實(shí)施，將產(chǎn)生“富遷窮入”案例分析：廈門(mén)的大戶(hù)型政策2.3穩(wěn)定職能的分工（P344）只能由中央政府承擔(dān)財(cái)政政策？貨幣政策？若由地方實(shí)行貨幣政策——外部性財(cái)政政策——貿(mào)易漏損其他政策（如稅收優(yōu)惠、低息貸款）——以鄰為壑，形成惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，扭曲資源配置案例分析：“零地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”附：地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)形式根據(jù)目前我國(guó)財(cái)政管理體制，稅收的開(kāi)征、減免等權(quán)利全部屬于中央政府。當(dāng)制度內(nèi)空間有限時(shí)，地方政府便在制度外尋找可以營(yíng)造稅收競(jìng)爭(zhēng)的空間：重點(diǎn)在于企業(yè)所得稅的違規(guī)減免。例如，在外資企業(yè)所得稅上，許多地方早已突破兩免三減半的企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策底線(xiàn)，五免五減半的政策已經(jīng)在一些地方暗地里執(zhí)行。臺(tái)積電在長(zhǎng)三角選擇投資地時(shí)，一些地方甚至承諾給予十免十減半的稅收優(yōu)惠政策。在個(gè)人所得稅上將扣除額數(shù)目提高，變的是免稅扣除額項(xiàng)目。類(lèi)似的還有住房公積金。設(shè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)或利用開(kāi)發(fā)區(qū)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。以稅收“先征后返”的形式出現(xiàn)的變相競(jìng)爭(zhēng)：財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的形式返還給企業(yè)

在《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告》中對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政稅收政策審計(jì)調(diào)查情況顯示，通過(guò)審計(jì)調(diào)查上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個(gè)?。ㄊ校┧鶎?7個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)2003至2005年6月財(cái)政稅收政策執(zhí)行情況發(fā)現(xiàn)：審計(jì)調(diào)查的6個(gè)省（市）開(kāi)發(fā)區(qū)，2003年以來(lái)共減免稅款183.56億元，其中東部4個(gè)?。ㄊ校p免178.14億元，平均每個(gè)?。ㄊ校?4.54億元，最多的達(dá)75.27億元，而中西部?jī)蓚€(gè)省共減免5.42億元。此外，各地在實(shí)際執(zhí)行中普遍存在擴(kuò)大優(yōu)惠政策范圍的問(wèn)題，如擅自擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)面積、違規(guī)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)、批準(zhǔn)區(qū)內(nèi)注冊(cè)區(qū)外經(jīng)營(yíng)企業(yè)享受稅收優(yōu)惠等，由此導(dǎo)致國(guó)家稅款流失66.47億元。審計(jì)調(diào)查的87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，有79個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)向企業(yè)返還120.15億元。2.3穩(wěn)定職能的分工（續(xù)）另：穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策需要政府預(yù)算周期性地發(fā)生赤字或盈余而財(cái)政赤字，尤其是長(zhǎng)期性大規(guī)模的財(cái)政赤字，大體上只有中央政府才能夠?qū)嵭蟹€(wěn)定職能的分工故：穩(wěn)定職能的分工應(yīng)以中央為主中央和地方政府間支出責(zé)任分工的基本框架全國(guó)居民享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府來(lái)提供。地方政府應(yīng)提供適合本地居民享用的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)。對(duì)具有跨地區(qū)外溢性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的公共項(xiàng)目和工程，由地方政府與中央政府共同參與。調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)，如和社會(huì)保障制度有關(guān)的職責(zé)，應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障制度。

3、政府間收入權(quán)限的劃分3.1、收入劃分的基本問(wèn)題（P345）收入：稅、債、費(fèi)、利、租主要是稅權(quán)的劃分為什么中國(guó)地方政府至今沒(méi)有發(fā)債權(quán)？地方政府是否應(yīng)該發(fā)行公債？收入劃分基本原則“財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)”但在實(shí)際中一般從收入本身的特征和政府間關(guān)系出發(fā)，中央本級(jí)收入大于本級(jí)（直接）支出，地方相反，這樣才形成中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。補(bǔ)充資料：1、企業(yè)所得稅隸屬關(guān)系的變化2、土地出讓金政策的調(diào)整附：我國(guó)企業(yè)所得稅隸屬關(guān)系的變化中國(guó)目前的稅收機(jī)制是1994年進(jìn)行的分稅制改革所確立的。在這次改革中，來(lái)自地方的阻力相當(dāng)大。

為了平衡中央與地方的利益關(guān)系，改革最終選擇了折中的方案，保留了原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩極強(qiáng)的稅制模式——在所得稅方面，按照隸屬關(guān)系繳納企業(yè)所得稅的辦法——隸屬于中央的企業(yè)，所得稅歸中央所有；隸屬于地方的企業(yè)，所得稅歸地方所有。

從2004年起，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央與地方按比例分享。除少數(shù)特殊行業(yè)或企業(yè)外,絕大部分企業(yè)所得稅和全部個(gè)人所得稅(包括對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款利息征收的所得稅)實(shí)行中央與地方按比例分享。分享范圍和比例全國(guó)統(tǒng)一。中央與地方分享比例2004年5∶5,2005年為6∶4,然而，同樣出于減小改革阻力的考慮，在實(shí)施中采用了增量分成的辦法，即每年所得稅收入增量的部分進(jìn)行中央與地方分成，存量部分依然按照原來(lái)的模式進(jìn)行分配。

附：土地出讓金政策的調(diào)整2006年9月，新土地出讓金政策出臺(tái)。地方政府對(duì)土地出讓金的收支，將采取在財(cái)政部系統(tǒng)(即國(guó)庫(kù))中設(shè)立“國(guó)有土地有償使用專(zhuān)賬”的方式，建立“國(guó)有土地收益基金”，并規(guī)定地方政府不得作為當(dāng)期收入安排使用。在這個(gè)過(guò)程中，土地出讓金將全額納入地方財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”，并接受地方人大的監(jiān)督。

《辦法》草案中還提出，土地出讓金總額的15%必須用于農(nóng)地復(fù)墾和土地整理開(kāi)發(fā)。此前的做法，是要求土地出讓金增值部分的15%作此用途。財(cái)政部和國(guó)土資源部分別向國(guó)務(wù)院上報(bào)了各自的方案。國(guó)土部認(rèn)為，地方政府的土地出讓金須向中央集中，并在中央財(cái)政設(shè)立“地方土地收益基金”，自上而下進(jìn)行管理。而財(cái)政部則希望納入地方財(cái)政預(yù)算進(jìn)行管理，其理由是1994年中央地方財(cái)政體制改革時(shí)，已明確土地出讓金屬地方財(cái)政收入，中央政府再行收回缺乏合法性。雙方一度爭(zhēng)持不下。爭(zhēng)論持續(xù)近3個(gè)月，直至9月份國(guó)務(wù)院最終拍板認(rèn)可了財(cái)政部的方案。3.2稅收劃分的兩種基本思路規(guī)范意義上的分稅制：分權(quán)、分稅、分征、分管各級(jí)政府間的分稅有三種方式：分稅種，分稅收收入，分稅率（P347）分稅種：中央稅、地方稅、共享稅（我國(guó)情況可見(jiàn)P354）

稅收劃分的基本思路（續(xù)）稅權(quán)劃分兩種思路（P348）：一是稅種本身屬性（由誰(shuí)征收更好）如流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅（房產(chǎn)稅）塞利格曼三原則：效率、適應(yīng)和恰當(dāng)效率原則——哪級(jí)政府征稅效率高，就由該級(jí)政府征稅適應(yīng)原則——以稅基大小為劃分標(biāo)準(zhǔn)，稅基大的歸中央，小的屬地方恰當(dāng)原則——以稅收負(fù)擔(dān)公平為劃分標(biāo)準(zhǔn)，若為公平目標(biāo)而設(shè)的稅，歸中央征收。

稅收劃分的基本思路（續(xù)）二是受益原則（與支出相對(duì)應(yīng)）如房產(chǎn)稅與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、個(gè)人所得稅與中央政府公平職能（但我國(guó)個(gè)人所得稅為地方稅，04年后改為共享稅）優(yōu)點(diǎn)：可以增加對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督，促進(jìn)整個(gè)政府體系服務(wù)效率的提高。

稅種稅權(quán)的劃分，不僅是要確定哪些稅歸中央哪些歸地方的問(wèn)題，更重要的是要確立一套約束機(jī)制，保證不同級(jí)別財(cái)政相對(duì)獨(dú)立性真正意義上的分稅制，地方應(yīng)有地方稅收立法權(quán)和公債發(fā)行權(quán)4、政府間轉(zhuǎn)移支付政府間轉(zhuǎn)移支付的概念指發(fā)生在各級(jí)政府之間資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移政府間轉(zhuǎn)移支付是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助制度來(lái)完成的4.1為什么會(huì)有政府間轉(zhuǎn)移支付？保證下級(jí)政府的支出需要（按稅種劃分，通常中央本級(jí)收大于支，地方相反）各地公共服務(wù)的均等化糾正外部性，有助于地區(qū)間利益的協(xié)調(diào)有助于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制轉(zhuǎn)移支付的具體做法：縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付附：“對(duì)口支援”——我國(guó)不規(guī)范的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目前，我國(guó)實(shí)踐中尚未出現(xiàn)同級(jí)政府間進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的探索。但值得注意的是，我國(guó)地方政府之間雖然沒(méi)有一個(gè)規(guī)范化、公式化、法治化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的“對(duì)口支援”早已存在，它是在中央政府的鼓勵(lì)和安排之下，各省、地區(qū)之間出現(xiàn)的一種非公式化、非法制化的轉(zhuǎn)移支付。從1979年中央作出《加速邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)》的決定以來(lái)，省際間的對(duì)口支援活動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)蓬勃開(kāi)展，到了90年代后，支援方與被支援方的范圍繼續(xù)擴(kuò)大，還出現(xiàn)了一些“對(duì)口支援”的“光彩工程”、“希望工程”等支貧、支西的典型范例。主要的有北京與內(nèi)蒙古、上海與云南、天津與甘肅、廣東與廣西、遼寧與青海、山東與新疆、浙江與四川、江蘇與陜西、福建與寧夏.

4.2轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定（P352）

因素法如人均公共服務(wù)水平（支出）、人均收入水平（收入）、人口規(guī)模、稅收努力等轉(zhuǎn)移支付數(shù)量以較為規(guī)范的公式為基礎(chǔ)，考慮到各地具體的因素，促進(jìn)各地公共服務(wù)水平的均等化。但是，均等化不是說(shuō)各地的公共服務(wù)水平要完全一致。均等化案例分析：中國(guó)的教育財(cái)政支出4.3轉(zhuǎn)移支付的種類(lèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本類(lèi)型（P350）無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付

（無(wú)附加任何條件）有條件轉(zhuǎn)移支付

無(wú)配套轉(zhuǎn)移支付

（不要求地方提供配套資金）配套轉(zhuǎn)移支付

（要求地方提供配套資金）——解決正外溢性封頂（補(bǔ)助有限額）不封頂（補(bǔ)助無(wú)限額）轉(zhuǎn)移支付的種類(lèi)（續(xù)）

政府間補(bǔ)助的類(lèi)型

無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生極強(qiáng)的收入效應(yīng)，不同公共品的數(shù)量都增加

有條件的非配套補(bǔ)助與無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付相比，有條件的非配套補(bǔ)助可更多地用于特定公共產(chǎn)品支出上有條件的非配套補(bǔ)助（出現(xiàn)拐角解）

有條件的非配套補(bǔ)助也可能產(chǎn)生拐角解。附圖：有條件的不封頂配套補(bǔ)助

附圖有條件的封頂配套補(bǔ)助轄區(qū)在用完補(bǔ)助金之后，就失去了對(duì)增加公共消費(fèi)支出的激勵(lì)。

由以上分析可知：無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付給地方較大的選擇權(quán)。有條件的轉(zhuǎn)移支付，會(huì)約束地方的行為。因此，地方政府更偏好于無(wú)條件的補(bǔ)助。中央政府在提供有條件的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，可以保證轉(zhuǎn)移支付的資金用于特定的活動(dòng)或用途，實(shí)現(xiàn)中央政府預(yù)期目標(biāo)。因此，中央政府可能更偏向于有條件的轉(zhuǎn)移支付。5、中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系財(cái)政體制的演變：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下“統(tǒng)收統(tǒng)支”1980年開(kāi)始“分灶吃飯”，具體作法：“劃分收支，分級(jí)包干”80—85年“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”85－93年最大的一個(gè)問(wèn)題是“中央包死”，中央財(cái)政收入比重大大下降。93年36％。1994年開(kāi)始“分稅制”中國(guó)分稅制1、中央和地方事權(quán)及支出的劃分（P353）2、中央和地方收入的劃分中央稅：維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控所必需的稅種如關(guān)稅、消費(fèi)稅、海關(guān)代征各稅、中央企業(yè)所得稅地方稅：適合地方征管的稅種劃為地方稅如營(yíng)業(yè)稅（不含鐵路、金融保險(xiǎn)和郵電通訊等中央企業(yè)）、房產(chǎn)土地稅、個(gè)人