解決基層城管執(zhí)法難的思考和對策-以北京市展覽路地區(qū)為例

解決基層城管執(zhí)法難的思考和對策以北京市展覽路地區(qū)為例

城管執(zhí)法隊伍是城市管理的主力軍，基層執(zhí)法隊是城管執(zhí)法隊的核心，研究解決基層城管執(zhí)法的困難和問題是提高城管執(zhí)法服務水平的關鍵所在。2013年8月，本研究以北京展覽路地區(qū)為例，采用走訪座談、隨隊執(zhí)法、明察暗訪、問卷調查等方式，深入調查了展覽路地區(qū)的特點、市場業(yè)態(tài)、環(huán)境亂象及面臨困境；仔細了解了兩個城管隊的執(zhí)法工作情況及存在的困難，與基層分隊、服務對象及屬地綜治部門研究剖析了動物園地區(qū)低端業(yè)態(tài)引發(fā)的環(huán)境“三高”問題，重點聽取了基層分隊的意見與建議。其間，舉行座談會3次，隨隊執(zhí)法2次，暗查2次，發(fā)放調查問卷200份，收回126份。一展覽路地區(qū)環(huán)境特點及面臨問題展覽路街道轄區(qū)面積5.87平方公里，常住人口12.8萬，管轄21個社區(qū)，是一個集交通、旅游、商務、商品流通和科技會展為一體的綜合型街區(qū)，轄區(qū)有一、二類大街25條，中央、市、區(qū)屬單位620余個，有大、中、小學校21所，醫(yī)院4所，大型商場及小商品批發(fā)市場12個，交通樞紐2個，轄區(qū)內有展覽路一隊、展覽路二隊2支城管執(zhí)法隊。1.展覽路地區(qū)城市管理面臨較大壓力展覽路地區(qū)的亂點中動物園地區(qū)問題最突出。全市8個交通樞紐有2個在動物園地區(qū)，一是西直門綜合交通樞紐，它是集鐵路、城鐵、公交、地鐵為一體的換乘樞紐，日均換乘量在30萬～40萬人，雙休日為50萬～60萬人，黃金周可達80萬人；二是動物園公交樞紐，它是12條公交線路的起始站或終點站，加上地鐵4號線動物園站，日客流量6萬余人，雙休日10萬人，節(jié)假日可達15萬人，地處該地區(qū)的動物園、天文館、展覽館等，分別承擔旅游、休閑、展覽等功能，進一步加大了人流；動物園地區(qū)有9家大型服裝批發(fā)市場，市場從業(yè)人員2.9萬人，日均人流量6.7萬人，服裝批發(fā)市場內人流、物流密集，人、車、貨混行現(xiàn)象嚴重，非法營運、占地打包、游商小販眾多，市場周邊房屋出租量大，城市管理壓力巨大。2.市場配套設施不完善導致環(huán)境問題高發(fā)動物園批發(fā)市場部分市場大樓為寫字樓、科貿樓，不具備市場的經(jīng)營條件，相關配套設施不完善，如餐飲點位少，且價格較貴，大多位于市場頂層，地理位置不便利，導致無照占道經(jīng)營現(xiàn)象嚴重；停車位數(shù)量少，部分停車場被改造成了商品攤位，造成亂停車現(xiàn)象嚴重；倉儲物流不完善，周邊沒有專門供物流打包的場所，出現(xiàn)大車小車在市場門口收貨的情況，嚴重影響交通秩序；人流量大，交通設施承載力有限，黑車、黑摩非法運營現(xiàn)象嚴重。3.動物園批發(fā)市場業(yè)態(tài)已進入了自我轉型期隨著電子商務的發(fā)展，動物園批發(fā)市場對周邊省市的集散作用逐漸在消失，客流逐漸減少，商戶生意已不如從前，1/3的商戶在贏利，2/3的商戶處在維持狀態(tài)，也有部分批發(fā)商戶已轉移到大紅門批發(fā)市場，甚至小部分商戶直接轉移至商品生產(chǎn)一線地。市場內已有10%～20%的商戶通過網(wǎng)店的方式銷售商品，但由于市場內網(wǎng)絡設施不完善，加之商戶素質參差不齊，推進電子商務也比較困難。二基層城管執(zhí)法隊工作情況及面臨問題2013年上半年，展覽路一隊、二隊結合轄區(qū)特點，按照市區(qū)兩級部署，重新劃分轄區(qū)的重點管控點位，明確了點位的監(jiān)控隊員和范圍，實行無縫隙兩班倒的監(jiān)控機制，同時充分依托屬地街道，牽頭開展聯(lián)合整治，從一定程度上壓縮了違法行為的時間和空間，截至7月底，動物園地區(qū)無照經(jīng)營舉報同比下降12.2%，非法停車場舉報同比下降23.1%，非法運營舉報同比下降40%。但在走訪調研期間，我們也發(fā)現(xiàn)基層城管執(zhí)法隊伍面臨不少問題。1.從執(zhí)法力量來看，基層城管執(zhí)法隊執(zhí)法力量不足，年齡結構不合理，人員流失嚴重相對展覽路地區(qū)的環(huán)境整治任務，執(zhí)法力量嚴重不足，安排工作捉襟見肘，如展覽路二隊共有隊員26名，除去分隊領導、內勤、長期休假、培訓及外借人員，平常執(zhí)法人員僅為17人，17人中有各種原因需要請假，平常保證執(zhí)法只有14人，占隊伍總數(shù)的54%；年齡結構不合理，嚴重兩極分化，造成年輕隊員不會工作、年老隊員不愿工作的現(xiàn)象，開展工作非常困難，如展覽路一隊共有隊員36名，未取得執(zhí)法資格11人，占31%，50歲以上隊員13人，占36%；執(zhí)法力量流失嚴重，社會招錄的大學生多以城管為跳板，試用期滿后便轉調其他部門，在2年內展覽路二隊調走大學生近8人、軍轉干部近4人。2.從隊伍內生發(fā)展動力來看，基層執(zhí)法隊員長期處于疲勞狀態(tài)，心理壓力大，職業(yè)自豪感、榮譽感不強基層隊員每周只能休息一天，如遇特殊保障活動時全員停休，男隊員日常每隔三四天還要值夜班處理熱線舉報，人均每天工作12.5小時，高負荷的壓力使隊員生病頻次較高，如展覽路一隊患有慢性疾病隊員近20人；媒體的負面報道和“妖魔化”聲音造成隊員極大的心理壓力，違法行為的反復性又導致隊員工作沒有成就感，有時候甚至還經(jīng)常徘徊在依法行政和同情心理之間，對城管職業(yè)不認可，沒有榮譽感，甚至存在厭煩情緒。同時，由于基層分隊人數(shù)多，晉升空間有限，有些隊員在退休前才升任副主任科員，從工作強度、職業(yè)壓力等方面看，工作付出和收獲不成正比，隊員工作積極性不高。3.從貫徹市局工作理念、思路來看，基層執(zhí)法隊認識上還不夠到位、工作機制還不夠完善目前，城管系統(tǒng)采取疏堵結合、分類管控、非現(xiàn)場執(zhí)法等措施，在治理無照經(jīng)營、非法小廣告等環(huán)境痼疾頑癥上取得較好成效，但在部分基層執(zhí)法隊，在認識上還有偏差，在措施上存在偏軟的現(xiàn)象，認為西城區(qū)是核心區(qū)，面臨著“無地可疏、無人敢疏”的困境。特別是尋找疏導的空地非常困難，且疏堵結合可能衍生新的問題（如疏導區(qū)合法性問題，疏導區(qū)環(huán)境衛(wèi)生問題），導致出現(xiàn)無人敢疏的尷尬境地。再者，聯(lián)勤聯(lián)動機制執(zhí)行不到位。目前與工商、公安、衛(wèi)生等職能部門的聯(lián)動，更多靠私人感情開展工作，執(zhí)法小分隊作用沒有充分發(fā)揮，效果不明顯，部門之間沒有形成默契，某些部門出工不出力，形不成執(zhí)法合力。4.從城管執(zhí)法環(huán)境來看，相對人抗法方式發(fā)生轉變，城管執(zhí)法面臨新的挑戰(zhàn)隨著聯(lián)合執(zhí)法機制的深入，管理相對人采用“硬碰硬”式的暴力抗法逐漸減少，轉而采用軟暴力的方式進行抗法，主要表現(xiàn)有：兩勞釋放人員以生存為由，用收取費用的形式保護長期固定攤販；部分相對人年老體弱，稱患有高血壓、心臟病、精神病，是否真有病隊員無法判斷，導致執(zhí)法困難；部分相對人患有乙肝或有吸毒史，用自殘等手段要挾，阻礙隊員執(zhí)法；相對人向群體化發(fā)展，或為家族式，或為老鄉(xiāng)式，或為團伙式，存在“一人遇執(zhí)法，一起來抗法”的現(xiàn)象；部分相對人在隊員暫扣經(jīng)營工具和物品時，用亂扔經(jīng)營物品擾亂現(xiàn)場等手段引發(fā)圍觀群眾同情，用輿論壓力來阻礙隊員執(zhí)法；部分相對人跟蹤隊員回家，給隊員造成壓力，以此來要挾隊員減輕或免于處罰。5.從執(zhí)法裝備保障來看，部分裝備老化，難以保障日常城管執(zhí)法基層隊員使用的執(zhí)法記錄儀老化嚴重，電池續(xù)航能力不足，經(jīng)常死機，也無夜視功能，錄制時間短；執(zhí)法車車況差，無空調，經(jīng)常處于維修狀態(tài)；區(qū)縣城管執(zhí)法局無法調用亂點地區(qū)監(jiān)控探頭，市局統(tǒng)一任務調度時，無法直接獲取現(xiàn)場信息，工作開展困難。三加強基層城管執(zhí)法工作的思考與對策建議1.強化屬地責任，牽頭綜合整治動物園批發(fā)市場周邊問題是一個涉及社會治安、交通、環(huán)境、流動人口、消防、安全生產(chǎn)等多方面的綜合性問題，應以屬地政府為管理主體，協(xié)調相關職能部門，成立地區(qū)綜治辦公室，牽頭開展動物園地區(qū)的綜合整治工作，將相關部門的執(zhí)法力量最大限度地下沉到整治辦公室，增強整治辦公室對專業(yè)執(zhí)法力量的統(tǒng)籌能力，加大聯(lián)合執(zhí)法力度，使之有隊伍、有權力、有能力落實屬地責任。2.加強市場管理，加大執(zhí)法力度一是加強市場監(jiān)管，嚴格控制大型市場的數(shù)量與規(guī)模，原則上不再審批，保持現(xiàn)有大型市場的數(shù)量，逐步調整動物園地區(qū)的低端業(yè)態(tài)；整合批發(fā)市場的物業(yè)管理，實行每個批發(fā)市場內部物業(yè)單獨管理（只管樓內，不管門外公共場所），批發(fā)市場外公共空間實行公共物業(yè)管理，統(tǒng)一管理，做到治理和管護相結合；加大執(zhí)法力度，用執(zhí)法力量擠壓低端人口，服務動物園地區(qū)產(chǎn)業(yè)的調整。3.注重疏堵結合，強化分類管控一是將部分大型批發(fā)市場原是規(guī)劃停車位，目前卻改為商品經(jīng)營的攤位，應改回停車位，解決停車難的問題；二是應建立大型批發(fā)市場微循環(huán)公交路線，例如，動物園到大紅門、六里橋、西客站、紫竹院等微循環(huán)公交路線，方便商戶和客戶業(yè)務往來或購物，擠壓黑車生存空間；三是在大型批發(fā)市場設置餐飲區(qū)，劃定區(qū)域為物流打包區(qū)，方便商戶和購物人員就餐，擠壓無照商販生存空間；四是在重點地區(qū)安裝監(jiān)控探頭，用探頭監(jiān)控取代隊員監(jiān)管，用高科技手段緩解執(zhí)法力量不足的問題；五是按照批發(fā)市場所在的區(qū)域，分類研究城管執(zhí)法力量配備標準，以及城管執(zhí)法輔助力量（協(xié)管員）配備標準，緩解執(zhí)法力量不足的問題。4.完善考核辦法，加強科學指導目前市區(qū)兩級城管部門對基層分隊重考核、輕服務，甚至以考核扣分代替服務指導，未與解決實際問題相結合。建議應在完善考核辦法的同時，對基層分隊無法解決的重點、難點問題，由市、區(qū)、縣統(tǒng)籌協(xié)調，協(xié)助分隊破解執(zhí)法難題。5.增加人員編制，提升隊員待遇呼吁增加人員編制，加強基層執(zhí)法力量，鼓勵人往基層走，榮譽讓基層得；參照公安模式，按工齡、年齡合理調配隊員崗位，優(yōu)化基層分隊年齡結構；建立完善晉升機制，提高基層的工作待遇，調動隊員的工作積極性。6.加大資金投入，加強執(zhí)法保障加大執(zhí)法裝備資金投入，制定執(zhí)法裝備的配備標準，加快對執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、監(jiān)控設備等裝備的更新?lián)Q代。做好法律保障，及時按照執(zhí)法實際調整現(xiàn)行執(zhí)法規(guī)范，如及時更新調整自由裁量權中的重點地區(qū)，調高處罰系數(shù)等。四基層需要解決的問題第一，在當前增加城管執(zhí)法人員難度較大的情況下，希望按照大街的類型制定協(xié)管人員的配備標準，解決執(zhí)法力量不足的問題。第二，自由裁量權有局限性，部分重點地區(qū)處罰系數(shù)較低，罰款數(shù)額與無照經(jīng)營的經(jīng)營收入相比較低，達不到處罰的目的，導致環(huán)境整治效果