中國社會保障財政支出最優(yōu)規(guī)模研究基于財政的可持續(xù)性視角

中國社會保障財政支出最優(yōu)規(guī)模研究基于財政的可持續(xù)性視角

一、引言社會保障制度建立初期主要是用于克服市場缺陷、穩(wěn)定社會安全，創(chuàng)造一個較少貧困和疾病的社會。但隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展，財政在社會保障支出方面起到越來越重要的作用。特別是每次經(jīng)濟危機和通貨膨脹到來的時候，幾乎所有國家都把其作為市場失靈和收入再分配的手段。西方國家公共部門作為再分配的轉移支付的社會保障支出在GDP中所占的比例約為1／3左右，成為公共財政支出中最大的一項。據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計①，美國1990年福利開支占GDP的比重達到30％，2000年社會保障與福利支出占總支出的28.25％；德國社會保障開支1985年以后一直占GNP的30％；1999年英美兩國用于社會保障支出占財政總支出的比重分別為28.75％和36.50％。雖然自1998年以來中國的社會保障支出增長明顯超過財政總支出的增長速度，在財政支出中所占比重迅速增加。但與其他國家相比，財政用于社會保障的支出仍然處于一個較低水平。2003年中國用于社會保障支出僅占財政總支出的14.15％②，2006年中國財政支出也僅有11％用于社會保障③。自1979年以來，中國財政支出總量一直都保持了快速穩(wěn)定的增長勢頭，但由于中國公共財政體系尚未建立和完善，特別是多年來中國社會保障模式一直是企業(yè)保障占主導，雖然經(jīng)過10多年的改革現(xiàn)已逐步實現(xiàn)了社會化。但從所給出的數(shù)字來看，比例遠低于發(fā)達資本主義國家的平均水平，過低的社會保障制度水平不符合建立公共財政的要求，同時也無法給社會保障制度的改革提供強有力的財政支持，不利于社會保障事業(yè)的健康發(fā)展與完善。因此，加大財政對社會保障的投入力度，調(diào)整財政支出結構，減少建設性財政支出的比重，提高社會保障財政支出在總財政支出中的比重，將對中國社會保障制度的良性發(fā)展及社會經(jīng)濟的健康運行起到?jīng)Q定性的作用。鑒于此，筆者以內(nèi)生增長理論模型為基礎，通過對產(chǎn)出模型進行變形，結合計量經(jīng)濟模型對中國社會保障的財政支出的最優(yōu)規(guī)模進行測算，從而為完善中國公共財政、優(yōu)化和調(diào)整財政支出結構、促進社會保障制度的健康可持續(xù)發(fā)展提供一定的實證依據(jù)。二、社會保障最優(yōu)支出規(guī)模的柯布—道格拉斯模型社會保障財政支出占財政支出的最優(yōu)比例規(guī)模有不同的研究角度，第一，可以從福利經(jīng)濟學與公共選擇理論的角度來研究；第二，可以從政府與市場的相互作用的角度來研究；而研究經(jīng)濟增長的學者則從經(jīng)濟增長的角度來研究。由于經(jīng)濟增長理論是研究解釋經(jīng)濟增長規(guī)律和影響制約因素的理論，而從20世紀80年代以來，用經(jīng)濟增長理論來研究財政支出與經(jīng)濟增長的關系比較流行。經(jīng)濟增長理論以索洛—斯旺為代表，其外生增長理論認為：由于資本邊際效益遞減的規(guī)律，經(jīng)濟不會長時間的處于持續(xù)增長狀態(tài)，那么經(jīng)濟會沿著鞍點路徑達到穩(wěn)定的均衡狀態(tài)，平穩(wěn)的經(jīng)濟增長只取決于外生不變的技術進步，由于財政政策屬于外生變量，故其只具水平效應，對經(jīng)濟增長不起作用。以盧卡斯（1985）、羅默（1986）和巴羅（1990，1992）等人為代表，對新古典經(jīng)濟增長生產(chǎn)函數(shù)模型做了進一步的修正，把人力資本、研發(fā)、技術等外生變量內(nèi)生化，從而使生產(chǎn)函數(shù)在此條件下是規(guī)模報酬不遞減的。由于人力資本、研發(fā)、技術等這些內(nèi)生變量的非排他性與非競爭性的特征，產(chǎn)生了受財政性的影響，從而對財政政策產(chǎn)生敏感效應。這種敏感效應為政府通過實施轉移支付來刺激和干預經(jīng)濟提供了理論基礎。國內(nèi)學者馬樹才（2004）從長期經(jīng)濟增長與中國財政支出規(guī)模優(yōu)化問題入手，通過運用CobbDouglas生產(chǎn)函數(shù)建立了一個財政支出的內(nèi)生增長模型：（其中K代表私人資本存量，L代表勞動力人數(shù)，G代表財政支出絕對規(guī)模），結合中國1978—2000年數(shù)據(jù)，分別估計了中國預算內(nèi)財政支出、綜合財政支出占GDP的最優(yōu)比重。得出中國預算內(nèi)最優(yōu)財政支出規(guī)模占GDP的比重為21.6％，綜合最優(yōu)財政支出規(guī)模占GDP的24％的結論。從政府的財政支出角度來看，在這些內(nèi)生增長理論中，巴羅（1990）建立的一個以政府支出為中心的內(nèi)生增長模型能很好的從理論上說明政府對經(jīng)濟存在一個最優(yōu)的干預程度，他認為財政支出規(guī)模是經(jīng)濟增長率的凹函數(shù)。由于凹函數(shù)的特性，從而決定了存在著政府財政的最優(yōu)支出規(guī)模。鑒于此，筆者將選擇從長期經(jīng)濟增長的角度來研究中國社會保障財政支出的最優(yōu)規(guī)模問題。在不考慮財政支出分類的情況下，柯布—道格拉斯產(chǎn)出函數(shù)為：由于所采用的財政支出和社會保障支出數(shù)據(jù)為時間序列數(shù)據(jù)，為防止偽回歸現(xiàn)象的存在，筆者對財政和社會保障支出數(shù)據(jù)做了單位根檢驗。檢驗結果如表2所示，變量存在單位根，說明財政支出和社會保障支出數(shù)據(jù)為非平穩(wěn)序列。需要進一步對方程的殘差做平穩(wěn)性檢驗，如果殘差是平穩(wěn)的，說明變量之間確定存在協(xié)整關系，不存在偽回歸現(xiàn)象。接下來對社會保障財政支出最優(yōu)規(guī)模進行估計，在方程中加入AR（2）項進行重新估計，檢驗結果如表3所示。這說明在MPG=1的條件下，社會保障財政支出占財政總支出的最優(yōu)比例應該是34.82%。從上面的分析可知，在滿足MPG＝1的條件下，中國社會保障財政支出占財政總支出的最優(yōu)比重應該是34.82％。按照這個比例可以測算出歷年中國社會保障支出的最優(yōu)規(guī)模，通過歷年社會救助支出規(guī)模和歷年社會保障最優(yōu)支出（見表7），可以測算出歷年社會救助支出占社會保障最優(yōu)支出的比重。其數(shù)值如表5所示，變化趨勢如圖1所示，雖然中國最高年份2006年社會救助占社會保障支出的比重達到了3.6個百分點，而發(fā)達國家的這個比重最低的是瑞士，其數(shù)值也在5％以上，所以社會救助占社會保障總支出比重遠遠低于發(fā)達國家。而從中國的國情來講，由于中國是發(fā)展中國家，貧困人口比重遠遠高于發(fā)達國家，這就決定了中國的社會救助比重應該高于至少不低于發(fā)達國家的社會救助比重。而從中國對社會救助的投入可行性上來講，國家財政完全有能力進一步提高社會救助占社會保障總支出的比重。因此，促進中國社會救助制度特別是農(nóng)村最低生活保障制度以及國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，不得不考慮到中國財政支出規(guī)?，F(xiàn)狀，目前加大財政對社會救助的投入不能單純從加大財政支出的總量切入，應當通過新增財政收入來解決社會救助財政投入不足狀況，而且還要從調(diào)整財政支出結構來解決。三、結語從上面的分析可知，在滿足政府支出的自然效率的條件下，中國社會保障財政支出占國家財政總支出的最優(yōu)比重應該是34.82％。而中國目前財政用于社會保障凈支出只有5％左右（截至2006年底，見表5），過低的財政投入制約了中國社會保障制度的發(fā)展和完善。由于中國還處于工業(yè)化初期，從為經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境角度出發(fā)，應該加大財政對社會保障制度的投入力度，以促進中國社會保障制度以及國民經(jīng)濟的良性、健康運行。但考慮到自2008年國際金融危機以來中國財政支出規(guī)模結構和狀況，中國加大了對社會保障的財政支出，特別是農(nóng)村社會保障的財政支出。因此，目前再次強調(diào)加大財政對社會保障的投入就不能僅僅從財政支出的總規(guī)模作為切入點，而應重點解決的是通過調(diào)整財政支出結構及新增稅收以增加財政收入的方式來解決社會保障財政投入不足的問題。所以筆者認為，今后政府一方面應該采取稅費改革等措施規(guī)范預算外收入，如擴大遺產(chǎn)、贈與稅、消費稅等方式來提高預算內(nèi)社會保障支出占財政總支出的比重；另一方面應該優(yōu)化財政支出結構，通過在總量一定的情況下，堅持優(yōu)化財政支出結構的原則，充分發(fā)揮財政資金使用效益和財政支出政策的可持續(xù)性。這和中國政府在金融危機時期提出的積極財政政策是完全相吻合的。中國在此后的社會保障財政投入不足以及社會保障基金缺口的財政解決方式和手段，關鍵在于調(diào)整財政支出結構，而不能僅僅依靠增加財政支出總規(guī)模來解決。注釋：①費梅蘋．社會保障概論．華東理工大學出版社，2005: