政府規(guī)制政策評價中的成本收益分析

政府規(guī)制政策評價中的成本收益分析蔣紅珍2012-07-1222:14:57來源：《浙江學(xué)刊》2011年第6期摘要:成本收益分析方法，在美國被廣泛地運用于政府規(guī)制政策評估，并發(fā)展出一套較為成熟的分析結(jié)構(gòu)和操作方法。它包含以“沒有規(guī)制的現(xiàn)存狀態(tài)”為對照假設(shè)、以“特定規(guī)制事項的成本/收益”為分析單元、以“可替代性手段”為評估對比、以“分配效果與公平性”為兼及考慮成本四重分析結(jié)構(gòu)，并區(qū)分“市場直接交易性”和“非市場直接交易性”兩類價值，采取不同的貨幣換算方法。成本收益分析既有“貨幣共量性”的優(yōu)勢，也存在量化標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性、貨幣基準(zhǔn)轉(zhuǎn)換可能性和范圍界定可確定性層面的質(zhì)疑，在我國制度借鑒和運用時需要引起注意。

關(guān)鍵詞:成本收益分析；政府規(guī)制；政策評價；利益衡量

中國是一個監(jiān)管大國。為了應(yīng)對層出不窮的公共治理問題，經(jīng)常需要由政府來選擇政策工具，從而實現(xiàn)有效監(jiān)管的目的。對于政府規(guī)制手段選擇的評估，則貫穿于政策制定、執(zhí)行和司法評價的整個過程。然而，由于行政過程的不同時段往往采用不同的評價方法，因此，規(guī)制政策被迫面臨多重標(biāo)準(zhǔn)的價值判斷，有時甚至由于缺乏必要的“共量”基礎(chǔ)，使完整的評價體系陷于崩離。有鑒于此，美國在公共政策制定中引入“成本收益分析”方法，并將其從政策形成階段拓展到司法評價領(lǐng)域，作為傳統(tǒng)“利益衡量”的補充，來試圖解決規(guī)制政策評估標(biāo)準(zhǔn)的一貫性難題，這非常值得我國借鑒。

近年來，我國在政府決策和立法領(lǐng)域，已經(jīng)非常明確地提出“成本收益分析”的要求。除了《行政許可法》要求對行政許可事項進(jìn)行成本收益分析之外，①國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》也明確提出“積極探索對政府項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度?！钡?，成本收益分析的結(jié)構(gòu)層次如何展開？技術(shù)方法如何實踐？依然欠缺比較成熟的思路。尤其是，它的優(yōu)勢如何在包括司法評價在內(nèi)的整個規(guī)制措施實施過程中得以發(fā)揮，也是亟待解決的問題。本文試圖以成本收益分析方法運用較為嫻熟的美國為借鑒藍(lán)本，介紹其具體的分析結(jié)構(gòu)和操作方法，并梳理這一方法的困境和轉(zhuǎn)型可能，以期對我國的制度實踐有所裨益。

一、成本收益分析在規(guī)制政策評估中的意義

成本收益分析在美國公共政策和法學(xué)領(lǐng)域的異軍突起，本質(zhì)上是經(jīng)濟學(xué)作為科學(xué)方法在社會科學(xué)領(lǐng)域成為重鎮(zhèn)的表現(xiàn)之一。在法學(xué)界，以波斯納法官為代表的法經(jīng)濟學(xué)者，也預(yù)言“去法化”和“日趨經(jīng)濟學(xué)化”，將是法學(xué)發(fā)展的新方向。②在這種去法化浪潮和經(jīng)濟學(xué)方法大量運用的趨勢中，成本收益分析方法在政策分析和法學(xué)領(lǐng)域的滲透，成為一個典范。③

通俗地理解，成本收益分析是采用“貨幣基準(zhǔn)”，對手段實施的“投入成本”與目的達(dá)成后的“產(chǎn)出利益”作比較，從而決定是否采取以及采取何種規(guī)制措施的方法。一般來說，如果手段實施所需要的“負(fù)面成本”已經(jīng)大于“正面獲益”，那么，即使政策實施有助于達(dá)成公共治理目標(biāo)，也會因違背成本收益分析規(guī)則而遭到拋棄。之所以這種評估方法在美國得到廣泛運用，不僅僅由于規(guī)制改革的現(xiàn)實需求，更是因為成本收益分析作為一項方法，對于補足傳統(tǒng)利益衡量機制的局限、統(tǒng)合行政過程不同階段的評價標(biāo)準(zhǔn)，都具有非常重要的意義。

由于強調(diào)“成本”與“產(chǎn)出”間的利益衡量，成本收益分析很容易被納入傳統(tǒng)行政實踐和司法領(lǐng)域的利益衡量模式。而與傳統(tǒng)利益衡量(或稱法益衡量)過于局限在“公益實現(xiàn)”與“私益侵害”的兩造格局不同，它將政策工具的各項成本，也納入衡量過程。不僅拓展了“公共利益”自身的理解，也擴充了利益衡量可能觸及的衡量事項，從而實現(xiàn)傳統(tǒng)利益衡量工具向更為寬廣的視域和多維角度發(fā)展。此外，從評估結(jié)果看，它可能涉及“是否采取特定政策手段”的判斷，相比于傳統(tǒng)利益衡量時結(jié)論的“非此即彼”，則明顯地具有“超目的導(dǎo)向”優(yōu)勢：即使有非常迫切而必要的規(guī)制需要，但由于成本過高，因此，放棄任何規(guī)制措施，也能取得法政策學(xué)意義上的正當(dāng)性。

當(dāng)然，更為本質(zhì)的是，成本收益分析借助于貨幣分析的“共量性”(commensurability)，有效緩解了價值標(biāo)準(zhǔn)間的“不可化約”(irreducibility)。④換言之，成本收益分析以貨幣為共量基準(zhǔn)，為傳統(tǒng)利益衡量要素間缺乏一般等價物從而無法實現(xiàn)直接作價對比的困境，提供一把“破冰之錘”。這樣，原本非常抽象復(fù)雜并且無法共量的利害關(guān)系，就具有數(shù)據(jù)化的對比可能性。這樣，它在相當(dāng)程度上克服了纏繞在利益衡量質(zhì)疑和批判聲中“過于主觀性”的弊病，有力地回應(yīng)了“利益衡量”缺乏客觀評價基礎(chǔ)的頑疾。⑤因此，不少學(xué)者相信，成本收益分析方法的運用，尤其是在規(guī)制政策形成和司法評價領(lǐng)域的統(tǒng)合運用，不僅是有效落實“規(guī)制緩和”這一改革目標(biāo)的一劑良藥，并且也是使規(guī)制政策分享同一套價值評價體系的居功之臣。對于這樣一套政策評估方法的借鑒和運用對我國當(dāng)然也具有積極意義。

二、評估報告的構(gòu)成及其多重分析結(jié)構(gòu)的展開

美國是當(dāng)前在規(guī)制政策評價體系中采取成本收益分析方法最為嫻熟和廣泛的國家。自1971年尼克松總統(tǒng)確立對特定規(guī)制事項進(jìn)行“生活品質(zhì)評價”(QualityofLifeReview)制度之后，經(jīng)過一系列由總統(tǒng)發(fā)布的行政命令，⑥美國確立起在行政機關(guān)正式實施行政規(guī)制前，必須對實施該項規(guī)制所花費的成本和可能獲得的收益進(jìn)行數(shù)據(jù)化分析，并經(jīng)由專門的聯(lián)邦預(yù)算管理局加以審核的制度。⑦這就是通常所稱的成本收益分析。

一般說來，一個完整的成本收益分析報告包括四個部分：(1)政府規(guī)制的潛在利益；(2)可能的花費與成本；(3)潛在的凈效益分析；(4)較低成本達(dá)成相同規(guī)制目標(biāo)的替代途徑，及其對應(yīng)的利益與成本分析。⑧這個成本收益分析報告對于政府決策的約束意義在于：不僅擬采取的政府行動需要依據(jù)大量而充分的資訊，只有在潛在的社會利益大于社會成本時，才能實施一項規(guī)制措施，并且，行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)在為社會帶來最高凈利益的規(guī)制目標(biāo)下，選擇對社會凈成本最少的方式來達(dá)成目標(biāo)。因此，雖然從概念上理解看，成本收益分析乃針對某一項特定的規(guī)制措施而進(jìn)行，實際上它內(nèi)含了多重分析結(jié)構(gòu)和評估對象。

(一)以“沒有規(guī)制的現(xiàn)存狀”為對照假設(shè)

在成本收益分析過程中，無論是用于政策形成前的預(yù)評估(pre-evaluation)，還是配合一項政策實施后的影響評價(impactevaluation)，都離不開一個對照假設(shè)(counterfactuals)。由于成本收益分析誕生的前提，本質(zhì)上是發(fā)端于經(jīng)濟學(xué)方法對“規(guī)制不靈”或“規(guī)制無效論”的批評，因此，最常見的對照假設(shè)是以“沒有該規(guī)制的現(xiàn)存狀態(tài)”。⑨換句話說就是，如果維持現(xiàn)狀，不采取某項規(guī)制措施，究竟會怎樣？有意思的是，成本收益分析也常常運用于對既存規(guī)制狀態(tài)的評估，此時，潛在地對照假設(shè)會轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粋€不存在該規(guī)制的未來狀態(tài)”。無論如何，它們都揭示出：任何的政府規(guī)制首先都存在一個在“管”與“不管”之間的選擇問題。以“禁止酒后駕駛”這項公共政策為例，如果說傳統(tǒng)的利益衡量往往考慮的是人身安全保護(hù)與行為自由限制之間的價值位階關(guān)系，從而選擇是否實施該規(guī)制措施的話，那么成本收益分析，則需要對照“放任酒后駕駛”可能導(dǎo)致的社會狀態(tài)。此時，因酒后駕駛導(dǎo)致的車禍率及其社會損失的貨幣性折算，就十分具有說服力，公共利益保護(hù)的重大急迫性也體現(xiàn)于此。值得說明的是，這種未經(jīng)規(guī)制狀態(tài)所產(chǎn)生的“社會成本”，通常在成本收益分析時會轉(zhuǎn)化為進(jìn)入規(guī)制狀態(tài)后的“社會收益”。

(二)以“特定規(guī)制事項的成本/收益”為分析單元

特定規(guī)制事項的成本與收益，是成本收益分析中最基礎(chǔ)也是最關(guān)鍵的分析單元?？傮w說來，最終某個規(guī)制方案被采納，最核心的數(shù)據(jù)支撐，就來自這一分析單元。它包含兩個對比項數(shù)：成本和收益。一般而言，成本收益分析報告會產(chǎn)生若干選擇事項，并選擇單個或多個特定事項作為核心論證的方案。包含在每一方案中的規(guī)制方案，就屬于這里的“特定規(guī)制事項”。在成本收益分析過程中，對于任何一個特定規(guī)制事項，都必需以貨幣為形態(tài)，評估其成本和收益的價值，從而得出每一個特定規(guī)制事項“是否值得”的判斷。⑩而如何得出“值得”的判斷呢？這就要求“收益超過成本”。這里同時產(chǎn)生兩個非常重要的概念，一是“凈收益”(netbenefit)，它是由總收益減去總成本所得到的值。一般說來，只有當(dāng)“凈收益”呈現(xiàn)“正值”時，一項政府規(guī)制才具有最起碼的參考資格；第二個概念是“收益/成本率”(benefit-costratio)，它核算單位成本的收益取得量。(11)一般說來，“收益/成本率”的比率越高，單位成本的收益獲取量越大，那么規(guī)制就越有價值。規(guī)制方案被采納的可能性也就越高。

(三)以“可替代性手段”為評估對比

特定規(guī)制事項的成本與收益，雖然構(gòu)成成本收益分析的核心單元，但是，即使某一特定規(guī)制事項在“凈收益”和“收益/成本率”上都獲得令人滿意的答案，政策評估也尚未終結(jié)。與特定規(guī)制事項的成本與收益作為一個“單體性”、“缺乏對照”的數(shù)據(jù)不同，對“替代性手段”的評價，則為成本收益分析提供了更為寬廣的政策選擇和參考背景。這里產(chǎn)生了另一個重要的概念：最大凈利(maximumofnetbenefit)。(12)予以重點考慮的每個可替代性手段，都將形成特定規(guī)制事項的成本與收益數(shù)據(jù)，在廣泛地對比這些替代方案之間的優(yōu)劣之后，政府才會最終宣稱定案的規(guī)制計劃，并同時說明最終采納的政府規(guī)制措施能夠為社會帶來的最大凈利。(13)通常情況下，“維持現(xiàn)狀”或者說“不規(guī)制”，也是可替代方式的評價對象之一。比如有時，“零規(guī)制”方案，構(gòu)成行政機關(guān)強制性的說明義務(wù)。值得說明的是，在替代手段的評價過程中，全面的資訊收集工作十分重要，各項措施規(guī)制效果發(fā)生的“規(guī)?！?、“實效”、“可能性”，以及依據(jù)個案考慮不同手段間是否具有其它特點，例如“不可恢復(fù)性”與“獨特性”等，(14)以及選擇不同層級的執(zhí)行機構(gòu)等因素，都是需要納入考慮的范疇。(15)

(四)以“分配效果與公平性”為兼及考慮

從美國的實踐看，雖然成本收益分析高度依賴“貨幣共量”的技術(shù)方法，但是，對于政策實施所可能衍生的“分配效果與公平性問題”，也被納入考慮的范圍。當(dāng)然，正如政府所承認(rèn)的那樣，有關(guān)資源分配的公正性問題，本質(zhì)上并非成本收益分析所擅長的領(lǐng)域，但是，由于一項規(guī)制措施的實施，往往會造成不同人口與經(jīng)濟階層(例如按照收入高低、種族、性別、產(chǎn)業(yè)類型的區(qū)分)在分配效果上的差異，甚至產(chǎn)生所謂“代際正義”(justiceamonggenerations)問題，(16)因此，成本收益分析不能完全置公平性問題于不顧。但是，由于不同的規(guī)制方案其成本與效率分配的結(jié)果自然不同，其間很難以一個抽象的法則來證明哪一種分配更合乎公平。因此，聯(lián)邦預(yù)算管理局僅僅要求，必須盡可能詳細(xì)地描述成本收益分析對分配效果的影響狀況，而不是直接地斷定何種分配方案更加公平。(17)

三、價值評估的技術(shù)方法

綜合以觀，成本收益分析原則上是按照“貨幣量化分析(monetization)→其他量化分析(quantification)→定性分析(qualitative)”的方式進(jìn)行。其中，以貨幣為量化基準(zhǔn)提供價值評估的“可共量性”，對于整個過程都發(fā)揮了重要意義。因此，有關(guān)成本收益分析如何在各類不同質(zhì)的價值間獲得貨幣量化標(biāo)準(zhǔn)，如何將它質(zhì)量化轉(zhuǎn)化為貨幣量化，如何將非量化因素轉(zhuǎn)化為可量化基準(zhǔn)的技術(shù)方法，就需要受到很大的重視。

(一)具有“直接市場交易性”價值的評估

最容易給予貨幣量化的價值，是那些具有“直接市場交易性”的價值。以貨幣為一般等價物的市場規(guī)律，是具有“直接市場交易性”價值直接得出貨幣基準(zhǔn)的關(guān)鍵。比如，對于具體的貨物以及勞務(wù)，通過市場價格換算就能確定其經(jīng)濟價值，這也是成本收益分析中最常見的貨幣量化方式。當(dāng)然，落實到一項特定規(guī)制事項的成本收益核算上，則可能是對多項具有“直接市場交易性”價值的加減問題。例如，許可是一項規(guī)制手段，在許可的成本核算上，審批機構(gòu)本身的運行費用(如辦公場地、器具、人力成本等)，和企業(yè)為通過審批所支付的費用(如購置設(shè)備、籌集資金、聘請律師、準(zhǔn)備文書材料等)，可以通過市場價格換算得出量化結(jié)論。(18)不過，雖然具有“直接市場交易性”價值的評估相對容易，但還是存在不確定的可能性。

1.市場無法顯現(xiàn)真實價值：尋找“影藏價格”

雖然對于具有“直接市場交易性”價值的評估，相對簡單，但是，依然存在著市場價格無法真實反映價值的情形，這個時候，即使是具有“直接市場交易性”價值評估，也處于不確定的狀態(tài)。首先是，當(dāng)由于某些原因?qū)е虏煌耆偁幍氖袌龀霈F(xiàn)時，“對價”本身并不真正反映價值。比如，為了保護(hù)農(nóng)作物免受污染而采取規(guī)制，農(nóng)作物增產(chǎn)的預(yù)期構(gòu)成收益評估的一部分。通常情形下只要將增產(chǎn)量乘以市場價格，就等于這一部分的規(guī)制收益，但是，如果在同一時間，政府正在進(jìn)行農(nóng)作物物價支持的規(guī)制，那么，該農(nóng)作物的市場價格實際上是政府介入支撐(或平抑)的結(jié)果。此時，就需要找到市場價格背后真正的“影藏價格”(shadowprice)。不然，整個規(guī)制計劃的成本或者效益就有被高估或低估的風(fēng)險。

2.當(dāng)下價值與未來價值：貼現(xiàn)的實施與爭議

即使投入和產(chǎn)出都具有市場評估性，但是，由于許多項目衍生的成本和收益并不是發(fā)生在同一時間點上，往往成本付出是在計劃推動的初期，而收益卻發(fā)生在后甚至延續(xù)到長遠(yuǎn)的未來。因此，為了讓“當(dāng)下價值”與“未來價值”也能夠共量，經(jīng)濟學(xué)上就發(fā)展出“貼現(xiàn)”(discounting)理論，來試圖盡可能地完善被評估價值的貨幣計算。而在使用“貼現(xiàn)公式”時，貼現(xiàn)率(discountingrate)的選擇，往往成為計算各種成本和效益現(xiàn)在價值的關(guān)鍵。(19)然而，有關(guān)貼現(xiàn)率的選擇，無論在理論上還是實務(wù)上始終存在極大的爭議。比如，機會成本途徑(opportunitycostapproach)(20)和社會時間偏好途徑(socialtimepreferenceapproach)(21)間的選擇，就長期困擾著理論界。在實務(wù)界，資本市場利率是目前最常被采用的貼現(xiàn)率估算基礎(chǔ)。(22)但問題是，資本市場充斥著各種不同的利率，如政府公債利率、中央銀行重點現(xiàn)率、商業(yè)銀行存放款利率、股票市場利率，乃至民間借貸利率等等，并沒有一個絕對的標(biāo)準(zhǔn)。

3.區(qū)際和國際貿(mào)易規(guī)則的影響

此外，影響到“具有直接市場交易性”價值被貨幣量化的另一個因素，來自區(qū)際以及國際貿(mào)易。通常情況下，成本收益分析的價值評估，只基于國內(nèi)市場。例如，為了滿足某項規(guī)制措施的需要，必須購買某種特定的設(shè)備，不管該設(shè)備是國產(chǎn)還是進(jìn)口，在計算購買成本時，只需要以本國貨幣計算就可以。但有時候，還需要考慮國別差異或者國際貿(mào)易的影響。比如有很多學(xué)者指出，外幣匯率漲跌的時間差對于成本效益核算的影響，在進(jìn)行一些“限制進(jìn)口”措施時國內(nèi)替代品生產(chǎn)的折耗率等，都應(yīng)該納入到成本收益分析的范疇。

(二)“非直接市場交易性”價值的評估

1.引入“樂意付費評估法”

當(dāng)然，貨幣共量更為困難的領(lǐng)域，在于對那些“非直接市場交易性”價值的評估，例如健康與危險防御、緊急救助、環(huán)境舒適性的創(chuàng)造與維持，等等。在美國，確定這些利益因素的貨幣共量基準(zhǔn)，最常見的方法是采用“樂意付費評估法”(Willingness-to-payvaluationapproach)。所謂“樂意付費”，也被等同于“愿意承擔(dān)”(willingness—to—accept)，就是根據(jù)人們愿意為某一特定的貨物、勞務(wù)、健康、快樂付出多少的貨幣代價來確定價值的方法。假如，我們僅僅愿意花100元的代價來避免某種危險，這也就意味著如果消除該危險的代價超過100元，那么我們將寧愿承受這種危險。此時，這種危險消除的價值即可被認(rèn)定為100元。

至于如何得到“樂意付費”的數(shù)值，則依據(jù)不同情形而定。以環(huán)境法為例，目前最通用的方法主要有三個：(1)旅費調(diào)查法(travelcostmethodology)，它借助實證調(diào)查，得知如何將旅游地點A改為另一地點B，人們愿意多花多少錢，這個差異值就隱含著該地點B的環(huán)境利益價值；(2)快樂價格法(hedonicpricingmethodology)，它經(jīng)由實證調(diào)查，首先確定當(dāng)人們使用某自然資源時，會產(chǎn)生何種效果(例如呼吸清新的空氣、眺望舒適的風(fēng)景、傾聽淳淳流水時，可獲得多少快樂)，接著再問如果要通過一般的市場模擬方式獲得與此種程度相類似的效果，需要花費多少，此數(shù)額就可視為對享受特定自然資源時樂意付費的數(shù)值；(3)隨機評估法(contingentvaluationmethodology)，它先向受訪者描述某種調(diào)查客體的相關(guān)資訊(例如某種危險的危險程度、發(fā)生的后果等)，然后想象有一個提供這些“非市場價值利益”交易的市場存在，直接詢問受訪者愿意花多少錢去購買。(23)

由此可見，“樂意付費評估法”雖然使不具有直接市場交易性的事項獲得價值評估，但是，這種評估方法往往經(jīng)過大量關(guān)于勞務(wù)與消費市場的統(tǒng)計資料和消費者調(diào)查才能達(dá)成，不僅自身耗費大量的成本，并且其準(zhǔn)確性(inaccuracy)與連貫性(inconsistency)也常常受到質(zhì)疑。比如有學(xué)者對美國環(huán)境保護(hù)署經(jīng)常采用“隨機評估法”給予強烈的批判，認(rèn)為這是在誤導(dǎo)決策方向。(24)也有研究表明，“樂意付費”與“愿意承受”并非同一概念，特別是在環(huán)境法領(lǐng)域。例如經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人們“樂意付費”7.81美元去避免一棵樹被砍伐；但是如果改為“愿意承受”調(diào)查，那么要花費到18.43美元去保護(hù)一棵樹才超過人們愿意承受的程度。據(jù)此得出，“樂意付費評估法”的根本假設(shè)是錯誤的，而究竟該如何取得數(shù)值，就更加成為問題。(25)

2.對“非直接市場交易性”價值評估標(biāo)準(zhǔn)的再細(xì)化

考慮到“非直接市場交易性”價值在現(xiàn)實狀態(tài)中的多樣性，以及“樂意付費評估法”鑒于被調(diào)查者和采訪者身份差異極有可能導(dǎo)致的數(shù)據(jù)偏差，美國對于“非直接市場交易性”價值(nonmarketbenefit)發(fā)展出更為細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，以彌補量化結(jié)論在“可得性”和“一致性”間的矛盾。這里以人身健康和安全維護(hù)作為例子，加以介紹。

對于一項以人身健康和安全維護(hù)為目標(biāo)的政策而言，“非市場化收益”的獲取和量化結(jié)果，是成本收益分析中無法繞開的重要環(huán)節(jié)。但是抵抗危險、保護(hù)健康的貨幣量化如何取得？根據(jù)美國的實踐，需要區(qū)分危害本身是否具有“致命性”，來發(fā)展出更為細(xì)化的評估方法。首先，如果危害屬于“非致命的疾病與損害”(nonfatalillnessandinjury)，那么對于減少該種危害所產(chǎn)生利益的核算，目前在健康安全行政領(lǐng)域較為廣泛采用所謂“直接費用”(direct-cost)評估法。它是以規(guī)制措施能夠避免多少疾病或損傷為基礎(chǔ)，計算出如果發(fā)生該類疾病或損傷，必須花費多少費用(例如醫(yī)療費用、維持工廠運作的費用等等)能夠補償。這些費用就成為規(guī)制措施所帶來的收益?！爸苯淤M用評估法”雖然比較簡練，也有助于確定相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是它無法將規(guī)制措施所能避免的時間損失、精神痛苦等利益計算在內(nèi)。(26)

如果危害屬于“致命性風(fēng)險”(fatalityrisks)，那么，對于減少“致命性風(fēng)險”所帶來收益的評估，由于涉及對生命價值的判斷，引發(fā)了更大的爭議。美國對此發(fā)展出兩個被設(shè)定的評估目標(biāo)，分別是“統(tǒng)計學(xué)意義上的生命價值”(valueofstatisticallife,VSL)與“統(tǒng)計學(xué)意義上延續(xù)壽命的價值”(valueofstatisticallife-yearsextended,VSLY)。前者借助于確定不同行業(yè)領(lǐng)域的“統(tǒng)計學(xué)意義上的生命價值”數(shù)值，然后根據(jù)減少的死亡人數(shù)計算出收益，因此，它比較關(guān)注某項措施可以避免多少人“過早喪生”(prematuredeath)；(27)而后者關(guān)注更為細(xì)節(jié)的生命質(zhì)量，因為并不是一項可以救回更多生命數(shù)的規(guī)制措施就一定優(yōu)先于其它總壽命數(shù)雖短、但生命質(zhì)量更高的措施。(28)因此，究竟采用哪一種評估目標(biāo)也成為爭議的交鋒點?；蛘哒缬袑W(xué)者說的那樣，這兩種方式的選擇必須看具體危險的樣態(tài)決定，而不能絕對地說何種更為優(yōu)越。(29)

四、成本收益分析的反思與修正：一個未竟的爭論

不可否認(rèn)，成本收益分析有其獨特的優(yōu)勢，其采用“貨幣共量”方法致力于比較項之間的通約化和比較結(jié)果的客觀化，為廣泛存在于公共政策選擇與司法評價中的利益衡量提供了客觀基礎(chǔ)。以經(jīng)濟學(xué)方法為基礎(chǔ)的成本收益分析，已經(jīng)開始頻繁出現(xiàn)于法院審查政府規(guī)制措施的司法判決中。不少規(guī)制措施因為“過高的成本卻沒有顯著的效益”而被法院宣布為無效。但是，如影隨形般，成本收益分析方法從誕生和運作之初，就有大量的批評和質(zhì)疑聲。

(一)成本收益分析的質(zhì)疑

首先，成本收益分析所賴以為本的共量化，一直無法擺脫“量化困境”的疑團(tuán)。姑且不論類似生命健康這種十分難以界定貨幣等額的評價對象，大量風(fēng)險和不確定性的存在，成本與效益各自在影響范圍上的擴散性和變動性，影響正確市場價格形成的因素居高不下，貼現(xiàn)率選擇的理論困擾與實踐難題，在經(jīng)濟學(xué)自身都無法解決。其次，假使數(shù)據(jù)化的方法都是科學(xué)的，共量基準(zhǔn)能夠一律采取“貨幣”形式嗎？很多學(xué)者質(zhì)疑，人們對貨幣作為等價物的信賴，能足以滲透到針對生命、健康、精神、幸福、人性溫暖這些“軟性變量”(softvariables)的評價領(lǐng)域？對公共利益與基本權(quán)利的評價，真的能夠等同于對于人數(shù)、年紀(jì)、收入、剩余壽命、一毫克二氧化硫等數(shù)字加減乘除的運算法則嗎？(30)

即使所有的技術(shù)方法和貨幣共量基準(zhǔn)都可信，又如何確定所欲評價對象的范圍？換言之，“投入”與“產(chǎn)出”自身能否被清晰界定？僅以禁止一項排污為例，其成本，除了規(guī)制措施的政策制定成本(例如專家成本、實地勘驗、文書資料、信息查詢、官僚人員、辦公場所等)、執(zhí)行成本(例如武器配備、查封扣押、物品折損、倉儲保管、通告郵寄等等)之外，企業(yè)成本(例如企業(yè)破產(chǎn)、員工下崗等)、行業(yè)成本(例如整體行業(yè)甚至整條產(chǎn)業(yè)鏈的市場格局變化)、家庭成本(例如雇主失業(yè)后的子女就學(xué)、保險醫(yī)療、飲食住房等)、社會成本(例如犯罪指數(shù)、市民素質(zhì)、人才儲備等)，該如何窮盡？

(二)從計算到描述：成本收益分析方法的修正

這種完全以貨幣基準(zhǔn)進(jìn)行共量的方法，被稱之為“純粹或標(biāo)準(zhǔn)的成本收益分析”(pureorstandardCBA)。從操作層面看，由于在量化標(biāo)準(zhǔn)取得的科學(xué)性、貨幣基準(zhǔn)轉(zhuǎn)換的共量性和成本收益范圍界定的確定性等諸多方面，并不能提供令人滿意的解答，因此從其誕生之初，就如影隨形般地存在質(zhì)疑。而從學(xué)科背景看，對成本收益分析所帶有的高度科學(xué)原旨主義的傾向，也隨著經(jīng)社領(lǐng)域?qū)Ψ嚎茖W(xué)主義的懷疑，而日趨顯現(xiàn)。無論是基于對純粹或標(biāo)準(zhǔn)的成本收益分析的修正，還是基于對其現(xiàn)實化操作的還原，學(xué)界紛紛討論成本收益分析方法的可能轉(zhuǎn)型。它們包括：修正后的成本收益分析(ModifiedCBA)、多目標(biāo)分析(Multi-goalAnalysis)、計質(zhì)成本收益分析(QualitativeCBA)、成本效能分析(cost-effectiveanalysis)、成本效用分析(cost-utilityanalysis)、成本可行性分析(cost-feasibilityanalysis)等等。不論這些提法各自在細(xì)節(jié)和側(cè)重上有何具體差別，但就其致力于改良和修正“純粹或標(biāo)準(zhǔn)的成本收益分析”角度看，它們大多體現(xiàn)出如下特點：(1)保持削減政策成本的初衷，依然追求效率指向的價值目標(biāo)；(2)在此基礎(chǔ)上，非經(jīng)濟性的價值目標(biāo)，比如公平、正義、生態(tài)維護(hù)等得到一定程度的加強，來彌補純粹成本收益分析單一效率目標(biāo)的缺陷。例如修正后的成本收益分析(ModifiedCBA)，通過修正分配權(quán)數(shù)(distributionalweights)來致力于達(dá)成多元目標(biāo)；(3)對于居于核心地位的貨幣共量而言，力圖改良中的成本收益分析方法，開始采用貨幣與其它數(shù)據(jù)量化共存的方式；(4)最為重要的是，從原來單線性“計算”(calculation)向復(fù)線性“描述”(description)轉(zhuǎn)型，從而改變從定量直接到定性的路徑，而采取更為靈活的質(zhì)化方式。通過對質(zhì)化的描述，考慮方案的優(yōu)先順序。綜合以觀，試圖在目標(biāo)與方法上呈現(xiàn)更為多元的整體。(31)

(三)一個未竟的爭論：代結(jié)語

盡管針對修正和改良傳統(tǒng)成本收益分析的呼聲不絕于耳，各種替代性方案也紛紛獻(xiàn)臺，但是爭論卻并未結(jié)束。傳統(tǒng)方法強調(diào)科學(xué)客觀性(scientificobjectivity)，卻被認(rèn)為導(dǎo)向一個“既不科學(xué)、也不客觀”的立場。而修正方案則縫縫補補，反過來遭到“拋棄立場、陷入泥潭”的質(zhì)疑。(32)

當(dāng)然，歸根究底，無論是純粹或標(biāo)準(zhǔn)的成本收益分析方法，還是以改良和轉(zhuǎn)型為口號的成本收益分析修正版，它們都根植于經(jīng)濟分析邏輯并以追求效率為首任。即使修正后的成本收益分析方法企圖超越數(shù)字化和貨幣衡量的狹隘比較，并在社會價值層面加入效能性、公平性、可行性及其他多元價值因素的處理，但是，追求“利益最大化”的假設(shè)，并沒有得到根本性的變化，這也導(dǎo)致人類共識中許多居于核心地位的價值觀，諸如人性尊嚴(yán)、安全和追求幸福，陷入了“經(jīng)濟性假設(shè)”的門檻。更尖銳地說，在成本收益分析面前，個人成為政府規(guī)制政策評價中的“手段”和“要素”。這樣，康德曾提出的“絕對的道德命令”，也就是“永遠(yuǎn)把人類——無論你親自所謂還是代表他人——當(dāng)作目的，而絕不當(dāng)作手段來對待”的社會正義底線就遭到拋棄。

“預(yù)防原則”(theprecautionaryprinciple)，就是據(jù)此而提出的一支重要的批判力量。預(yù)防主義論者提出：“當(dāng)出現(xiàn)一項可能威脅人類健康和環(huán)境安全的情形時，預(yù)防性的措施就應(yīng)該被采取，而不論其成本與效能的均衡是否能達(dá)到完全科學(xué)化確認(rèn)的程度?！?33)換言之，并非一旦當(dāng)某項政府規(guī)制措施的社會成本超出個體保護(hù)的數(shù)字計算法則，政府就有權(quán)宣告風(fēng)險預(yù)防沒有價值。政府不能據(jù)此懈怠自己的職責(zé)，因為誰都無法確定將稅收支付在所謂“其它更加合理的領(lǐng)域”，是否一定產(chǎn)生好的社會結(jié)果；而在國際社會中，更沒有理由相信，某個國家或政府對于規(guī)制措施的經(jīng)濟評估，能夠達(dá)到超越預(yù)防全球性危機和人類社會安全的整體目標(biāo)之上?！鞍踩偙冗z憾好”(Itisbettertobesafethansorry)?？上?，資源有限的現(xiàn)實和分配理性的需求依然存在。美國法經(jīng)濟學(xué)和法社會學(xué)執(zhí)牛耳者的波斯納、孫斯坦和哈恩都堅持，“不能因為對個體的過度保障而導(dǎo)致社會秩序的癱瘓”，“安全固然比遺憾好，但是誰都說不清楚，誰的安全比誰的更為重要”。(34)

這場爭論仍在持續(xù)，留給中國制度借鑒和建構(gòu)中的思考依然有待于深入。

注釋:

①參見《中華人民共和國行政許可法》第20、21條。

②See,RichardA.Posner,TheRiseandFallofAdministrativeLaw,72Chi.-KentL.Rev.953(1997).中譯文請見理查德·A.波斯納著，蔣紅珍譯：《行政法的潮漲潮落》，載《比較法研究》2007年第8期。

③此外，成本收益分析在法律經(jīng)濟學(xué)中占據(jù)主導(dǎo)地位的討論，參見張千帆：《“公共利益”的構(gòu)成——對行政法的目標(biāo)以及“平衡”的意義之探討》，《比較法研究》2005年第5期。

④SeegenerallySymposium,LawandIncommensurability,146U.Pa.L.Rev1169(1998)；黃昭元：《憲法權(quán)利限制的司法審查標(biāo)準(zhǔn)：美國類型化多元標(biāo)準(zhǔn)模式的比較分析》，《臺大法學(xué)論叢》第33卷第3期。

⑤有關(guān)利益衡量與成本收益分析之間的討論，請參見JeremyKirk,ConstitutionalGuarantees,CharacterisationandtheConceptofProportionality,21Melb.U.L.Rev.1,8(1997).

⑥在尼克松總統(tǒng)“生活品質(zhì)評價”制度之后，福特總統(tǒng)在第11821號行政命令、卡特總統(tǒng)在第12044號行政命令中，都對成本收益分析作了更為細(xì)致的規(guī)定。之后，里根總統(tǒng)簽發(fā)的第12291號行政命令，被認(rèn)為具有劃時代的意義，代表了“有史以來，總統(tǒng)對行政官僚的控制最具野心的嘗試”?？肆诸D總統(tǒng)則用12886號行政命令接替了里根總統(tǒng)的12291號行政命令，要求相似的規(guī)制分析。另外，克林頓總統(tǒng)還發(fā)起了一項旨在有助于“政府再造”的國家績效審查(NationalPerformanceReview)活動。有關(guān)介紹，請參見羅伯特·W.哈恩著、駱梅英譯：《政府的規(guī)制成本收益分析》，載吳敬璉、江平主編：《洪范評論》第2卷第2輯，中國政法大學(xué)出版社，2005年。

⑦正因為如此，有學(xué)者以“總統(tǒng)的‘活百科全書’”來形容聯(lián)邦預(yù)算管理局作為總統(tǒng)政治上“謀臣策士”的重要性。ShelleyLynneTomkin,InsideOMB:PoliticsandProcessinthePresident'sBudgetOffice,AmericanPoliticalInstitutionsandPublicPolicy,1998,p.6.

⑧黃銘輝：《成本效益分析在我國行政法上應(yīng)用可能性之研究》，臺北大學(xué)法學(xué)系碩士論文，2000年6月，第82頁。

⑨張四明：《成本效益分析在政府決策上的應(yīng)用與限制》，《行政暨政策學(xué)報》2001年第3期。

⑩HenryM.Levin&PatrickJ.McEwan,Cost-EffectivenessAnalysis:MethodsandApplications,2ndedition,SagePublications,Inc.,2001,pp.11-14.

(11)臺灣學(xué)者也將它譯成“益本比”，但由于“收益/成本率”在獲取途徑上非常敏感于計算方法，因此有很多學(xué)者質(zhì)疑“收益/成本率”獲得方式的正確性，甚至認(rèn)為它有被任意操控的危險性。參見張四明：《成本效益分析在政府決策上的應(yīng)用與限制》，《行政暨政策學(xué)報》2001年第3期。

(12)總體說來，OMB就成本效益分析的評估結(jié)果，在最后決定采取何種管制手段時，主要并非取決于管制手段間“收益/成本率”的高低，而是“凈收益”的高低。也有學(xué)者對OMB的這種做法提出了質(zhì)疑，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在數(shù)個可供選擇的管制方式中，選擇“收益/成本率”最高者。See,EdwardM.Gramlich,AGuidetoBenefit-CostAnalysis,2ndedition,1990,p.8,citedbyVictorB.Flatt,SavingtheLostSheep:BringingEnviron-mentalValuesBackIntotheFoldwithaNewEPADecision-makingParadigm,74Wash.L.Rev.1,5—6(1999).

(13)第12291號行政命令第3(d)(5)中明白規(guī)定：“(管制影響分析(RIA)需包含)對其他實質(zhì)上可以通過較低成本達(dá)成相同管制目標(biāo)的替代途徑的敘述，它該函該項替代途徑潛在的利益與成本的分析，與簡要解釋為何此種替代途徑不被采用的法律上原因?！盓xec.OrderNo.12291,3C.F.R.127(1982),reprintedin5U.S.C.§601,at431—434(1982).

(14)OfficeofManagementandBudget:OfficeofInformationandRegulatoryAffairs,ReporttoCongressontheCostsandBenefitsofFederalRegulations,1997,p.13.

(15)例如，不僅要考慮到政府部門之間的垂直分工，而且還要注意同樣內(nèi)容的管制措施，由聯(lián)邦政府執(zhí)行與地方政府執(zhí)行之間的成本效益差異。

(16)最典型的當(dāng)屬環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。如果只是考慮凈效益為正值，或凈效益最大化，而沒有考慮“排放量與環(huán)境品質(zhì)之間的關(guān)系可能因地而異”或“廠商依法清除廢棄物后所產(chǎn)生的效益在區(qū)域間的差異”，就有可能產(chǎn)生不合理的“超越承擔(dān)”問題。參見，PeterS.Menell&RichardB.Stewart,EnvironmentalLawandPolicy,Little,BrownandCompany,1994,pp.127—137.

(17)黃銘輝：《成本效益分析在我國行政法上應(yīng)用可能性之研究》，臺北大學(xué)法學(xué)系碩士論文，2000年6月，第93—94頁。

(18)這也往往被稱為直接成本，參見駱梅英：《成本收益分析方法——現(xiàn)代行政法上新的政策評估工具》，載吳敬璉、江平主編：《洪范評論》第2卷第2輯，中國政法大學(xué)出版社，2005年。

(19)正因為如此，OMB自1972年以來便不定期地發(fā)布指南(guidelines)，建議行政部門在進(jìn)行公共投資或者管制活動時采取一定的貼現(xiàn)率。例如就1992年公布的一份指南看，OMB推薦的貼現(xiàn)率為7%。See,EdwardM.Morrison,JudicialReviewofDiscountingRatesUsedinRegulatoryCost-BenefitAnalysis,65U.Chi.L.Rev.1333,1336—1337(1998).

(20)它強調(diào)透過機會成本的估算來決定資源分配，其中機會成本是代表相關(guān)投入的最佳替代用途(bestalternativeuse)所可能獲取的投資報酬率。但是由于資本市場自身的不完美性和多元利率存在的事實，機會成本論很難得出真正恰當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率。

(21)它主要以社會時間偏好作為貼現(xiàn)率評估的基礎(chǔ)，由于社會整體對不同時間點的資本消費具有不同偏好，需要補償不同時間點的消費差別使其能夠維持相同的現(xiàn)在價值，因此這種理論認(rèn)為，貼現(xiàn)率必須反映出社會的消費時間偏好。但實際上，社會時間偏好的推估比機會成本途徑還要困難。

(22)它主要基于資本在目前和未來之間消費的邊際替代率(marginalratesofsubstitution)是相同的假設(shè)，把市場利率解釋為一種社會貼現(xiàn)率(socialdiscountrates)來作為調(diào)整所有成本和效益的基礎(chǔ)。

(23)See,PeterS.Menell&RichardB.Stewart,EnvironmentalLawandPolicy,Little,BrownandCompany,1994,p.1192;ThomasO.McGarity,ReinventingRationality:TheRoleofRegulatoryAnalysisintheFederalBureaucracy,CambridgeUniversityPress,1991,pp.144—145.

(24)VictorB.Flatt,SavingtheLostSheep:BringingEnviron-mentalValuesBackIntotheFoldwithaNewEPADecision-makingParadigm,74Wash.L.Rev.1,5—6(1999).

(25)CassR.Sunstein,SocialNormsandSocialRoles,96Colum.L.Rev.1,45—48(1996).

(26)因