2023年法院近幾年來行政案件協(xié)調(diào)解決的調(diào)研報告

法院近幾年來行政案件協(xié)調(diào)解決的調(diào)研報告一、行政案件適用協(xié)調(diào)機制解決的依據(jù)

基于“司法不能干預(yù)行政”的原理，在我國，行政訴訟不適用調(diào)解是明確的。行政訴訟法第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。行政訴訟不適用調(diào)解就成為了行政訴訟的特有原則之一。但是近年來，隨著中央提出的構(gòu)建社會主義“和諧”社會的理念日益深入人心，最高法院也開始在各級法院中推行“和諧司法”的理念。最高人民法院常務(wù)副院長曹建明在第五次全國行政審判工作會議閉幕式上說，在當(dāng)前各種社會矛盾凸顯的形勢下，人民法院既要運用法律手段解決矛盾糾紛，又要大力弘揚“和為貴”的傳統(tǒng)文化，樹立和諧司法的理念，注重運用協(xié)調(diào)解決的方式化解行政爭議。

同時，行政案件協(xié)調(diào)解決也反映了行政訴訟目的的悄然變化?！氨Ｗo公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”是設(shè)立和實施行政訴訟制度的目的，對此在《行政訴訟法》制定前和實施后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，理論界和實務(wù)界幾乎沒有什么爭議。但是，隨著人們對司法規(guī)律探索和認(rèn)識不斷的深入，司法的本質(zhì)屬性“中立性”也越來越被更多的人所接受。而“中立”就要求司法機關(guān)在司法實踐中完全做到居中裁判、客觀公正、不偏不倚。行政訴訟，不過是行政主體和行政相對人之間在具體行政行為關(guān)系中發(fā)生了“爭議”后，行政相對人提請法院解決其“爭議”的活動。因而行政訴訟的目的也就是通過各種途徑化解行政爭議罷了。既然法院是作為完全中立的“裁判者”來解決行政訴訟當(dāng)事人之間的“行政爭議”，那么包括“協(xié)調(diào)”在內(nèi)的只要是有利于爭議解決的所有方法都可以使用。至于“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”則是行政訴訟的客觀結(jié)果而已。

正是在上述理念的指導(dǎo)下，各級法院均開始了各式各樣的行政案件協(xié)調(diào)機制的探索，*法院也不例外。

二、*法院近年來行政案件的協(xié)調(diào)處理情況

*法院*年至2007年9月共審結(jié)各類行政案件26件，通過協(xié)調(diào)方法解決的為13件，協(xié)調(diào)解決的比例為50%。具體如下：

由此可見，*法院近幾年來在行政案件，包括行政訴訟案件和非訴行政執(zhí)行案件中均在探索和實踐協(xié)調(diào)解決的處理辦法，并取得了一定的成績，使得一般的案件都通過協(xié)調(diào)的方式結(jié)案，個別年份如*年協(xié)調(diào)解決的比例更是高達80%。

三、行政案件協(xié)調(diào)解決的方法與經(jīng)驗

1、對于行政行為經(jīng)初步審查，認(rèn)為沒有問題的，給行政相對人耐心、細(xì)致的講解法律、法規(guī)和有關(guān)政策，說明利害關(guān)系，告知其撤訴可以減半收取案件受理費等方式，建議當(dāng)事人撤訴。這是最基礎(chǔ)的做法。

2、給行政相對人的代理人做工作。一般來說，由于受我們過去的行政與司法不分的傳統(tǒng)所影響，有些行政相對人對法院存有一定程度的不信任感，而行政相對人的委托代理人對法院還是比較信任的，所以通過給其代理人做工作，再由其代理人給當(dāng)事人做工作，也不失為一個好的協(xié)調(diào)方式。通過這種方式，也成功地協(xié)調(diào)了幾個案件。

很多時候，第1、2種方法同時并用

3、尋求行政相對人親戚朋友的幫助。有時候有的行政相對人對法律不熟悉，又未委托代理人，給其做工作又不見成效，而其與行政機關(guān)的對立情緒也十分明顯。我們就盡可能的尋求當(dāng)事人的親戚朋友中懂法律知識、有較好社會經(jīng)驗的人士來協(xié)助協(xié)調(diào)。如縣工商局申請執(zhí)行杜某無照經(jīng)營成品油案，我們在多次協(xié)調(diào)無果的情況下，了解到被執(zhí)行人杜某有一位在縣檢察院工作的親戚謝某，最后在謝某的協(xié)助下，案件得以協(xié)調(diào)解決。

4、對一些經(jīng)過初步審查，認(rèn)為行政行為存在違法情形或瑕疵的案件，給行政機關(guān)做工作，建議其主動變更、補正或自行撤銷，然后再建議原告撤訴。

5、對一些行政行為不存在合法性問題而存在合理性問題的案件，按照法律規(guī)定在裁判解決的情況下，雖然需要維持被訴行政行為，但合議庭一般也建議行政機關(guān)主動予以適當(dāng)變更，以緩和與相對人的矛盾和對立，再給行政相對人或其代理人等做工作，建議其撤訴。

6、對某些行政相對人情緒激動、矛盾容易激化的案件，在時間上盡量往后拖一下，以緩和其情緒，在適當(dāng)?shù)臅r機再予以協(xié)調(diào)。

7、院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，將行政案件的協(xié)調(diào)解決確定為“一把手工程”。我院行政案件的處理，不僅行政審判庭的人員積極探索和認(rèn)真實踐，，院長、主管院長更是高度重視，幾乎對每一起有影響的行政案件都自始至終予以關(guān)注，提供指導(dǎo)意見。對一些“敏感性”案件，院領(lǐng)導(dǎo)不僅親自參與協(xié)調(diào)，有時還邀請縣委、政府的領(lǐng)導(dǎo)等親自參與協(xié)調(diào)解決。如李某訴縣城建局不服行政審批一案，由于第三人涉及到清真寺，為防止出現(xiàn)民族矛盾，所以合議庭格外慎重，院長也親自參與協(xié)調(diào)。最后在院長XX縣區(qū)上分管副縣長的共同努力下協(xié)調(diào)成功，原告撤訴。

8、針對行政案件審理中發(fā)現(xiàn)的共性問題，給行政機關(guān)發(fā)送司法建議或由審判人員到行政機關(guān)給相關(guān)執(zhí)法人員講課和輔導(dǎo)，提高行政執(zhí)法人員的法律知識和執(zhí)法能力，以盡量減少或避免行政行為中可能出現(xiàn)的問題和瑕疵，從源頭上減少行政訴訟案件的發(fā)生。我院行政庭庭長韓應(yīng)武同志就親自先后給縣計生局、兩河鎮(zhèn)政府等行政機關(guān)講過課，效果顯著。

9、加大普法宣傳力度，提高人民群眾的法律知識。我們除在法定的普法宣傳日之外，亦經(jīng)常在縣城主要街道或下鄉(xiāng)接受群眾咨詢、散發(fā)法律知識傳單等，讓人民群眾可以通過自己所學(xué)到的法律知識去判斷具體行政行為的對與錯，提高其接受合法具體行政行為的自覺性和主動性。

10、與上級法院的“法官攜卷下訪”活動相結(jié)合，合議庭經(jīng)常攜卷下鄉(xiāng)辦案，親自到現(xiàn)場或行政相對人家中了解情況和做協(xié)調(diào)工作。這樣可以讓其了解和體會到法院辦案的艱辛和為當(dāng)事人解決糾紛的誠意，提高他們對法院信任和支持，為協(xié)調(diào)工作提供良好的氛圍，增加協(xié)調(diào)成功的可能性。

11、為保證協(xié)調(diào)解決方案的徹底落實，我院對協(xié)調(diào)解決的案件實行回訪制。行政案件的協(xié)調(diào)解決，一方面要保證行政執(zhí)法的嚴(yán)格落實，另一方面卻又沒有通過司法機關(guān)的強制手段予以保障，而是經(jīng)過行政機關(guān)與行政管理相對人之間的相互協(xié)商與配合，來達到解決行政爭議、落實行政行為、保護相對人權(quán)益的客觀效果。針對此一特點，為保證這種相對“缺失”強制力的協(xié)調(diào)方案在實踐中的絕對執(zhí)行，我院行政審判庭在院領(lǐng)導(dǎo)的建議下，獨創(chuàng)了“回訪制度”。回訪中如發(fā)現(xiàn)問題，屬于本院職責(zé)范圍的及時解決；不屬于本院職責(zé)范圍的，及時向有關(guān)機關(guān)發(fā)出建議或通報。

四、行政案件協(xié)調(diào)解決的成績與優(yōu)勢

1、符合構(gòu)建和諧社會的大環(huán)境。構(gòu)建社會主義和諧社會是黨中央提出的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)，社會各界各行各業(yè)都在認(rèn)真探索和實踐。法院探索行政案件的協(xié)調(diào)解決機制，避免僅用“生硬”的裁判方式來化解行政主體與相對人之間的矛盾和糾紛，符合社會的這一趨勢和潮流。

2、使一大批可能激化的矛盾和糾紛得到了妥善解決。行政案件首先是行政主體和相對人之間的矛盾，有時還涉及到相對人與第三之間的矛盾，案件進入法院后個別當(dāng)事人有時由于各種原因還會對法院不滿等，這些矛盾一旦處理不妥很有可能引發(fā)新的矛盾，甚至導(dǎo)致惡性刑事案件的發(fā)生，為社會和諧穩(wěn)定帶來嚴(yán)重危害。而通過協(xié)調(diào)機制解決，由于是雙方當(dāng)事人都同意的解決方式，一般不存在不愿履行的情況，從而使一大批矛盾得以化解，減少了安全隱患。

3、提高了司法的效率，節(jié)省了審判人員的工作量。如我院前一段受理的原告訴被告縣民政局扣押結(jié)婚證的行政訴訟案件。行政庭庭長韓應(yīng)武同志看完立案庭送來的案卷材料后，覺得如果原告所述真實，那么被告的行為就明顯違法。于是立即打電話給被告縣民政局的有關(guān)負(fù)責(zé)人，告知其有關(guān)法律規(guī)定，建議其自行糾正。被告的負(fù)責(zé)人聽后認(rèn)識到了被訴行為的不妥，在電話中立刻表示馬上糾正，將扣押的結(jié)婚證返還給原告，而原告在達到了目的后也申請撤訴，一起行政訴訟案件，就這樣因一個電話就迅速解決。如果不是探索引入行政案件的協(xié)調(diào)機制，那么在經(jīng)過當(dāng)事人的舉證、證據(jù)交換，法庭的開庭審理、合議等程序后，案件的最終解決很可能是幾個月之后的事情。自此，行政庭長一個電話解決一個行政訴訟案件，在*法院成為美談。同時，該類案件的快速協(xié)調(diào)解決也使承辦法官的工作量大為減少，避免了普通程序中大量法律文書的制作和簽發(fā)，不僅為院里節(jié)省了物質(zhì)開支，也使得審判人員有更多的時間和精力去解決其他問題。

4、提高了法院的形象。有些案件的協(xié)調(diào)、快速處理解決，不僅化解了矛盾，更是讓當(dāng)事人體會到了法院實實在在的踐行著“公正司法、一心為民”的宗旨。如一位七十多歲的農(nóng)村婦女阮某訴某鎮(zhèn)政府不服處理農(nóng)村土地承包糾紛決定一案，在得到快速、圓滿解決后，阮某對行政庭長可謂是感激涕零：“十分感謝你們法院，感謝法官，是你們救了我的命，不讓我在農(nóng)村再受欺負(fù)?！薄?/p>

五、行政案件協(xié)調(diào)解決的缺陷與不足

1、缺失法律依據(jù)。由于《行政訴訟法》不僅未規(guī)定行政案件可以協(xié)調(diào)解決，而且明確規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解?，F(xiàn)在我們引入的協(xié)調(diào)解決機制，是在一些領(lǐng)導(dǎo)的講話或是文件的基礎(chǔ)上探索的，作為公權(quán)力的司法機關(guān)處理訴訟案件的一種解決機制，在沒有法律的授權(quán)時，筆者認(rèn)為還是有些不妥。

2、非訴行政執(zhí)行案件的協(xié)調(diào)是否可取。行政案件的協(xié)調(diào)從根本上要解決的是行政爭議，因此行政訴訟案件自然可以探索協(xié)調(diào)解決機制，而非訴行政執(zhí)行案件中的行政行為，是行政管理相對人放棄了行政復(fù)議和行政訴訟的救濟手段后的行為，可以說是不存在“爭議”的行為。行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行時，法院只不過是基于行政機關(guān)的提交的材料對行政行為進行合法性審查而已。此時的行政行為是行政機關(guān)通過法定程序確定了的行為，是相對人放棄了行政和司法救濟的行為，如果經(jīng)審查后不存在違法性問題，剩下的就只有執(zhí)行的問題，而不存在任何爭議。由于行政行為的既定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，不通過法定程序，任何人都是無權(quán)變更和不予執(zhí)行的。在此時的執(zhí)行程序中，如果仍然要引入?yún)f(xié)調(diào)機制，不過是要求行政機關(guān)做出讓步、改變自己的行政行為罷了。因此非訴行政執(zhí)行案件是否適用協(xié)調(diào)，我們認(rèn)為確實需要認(rèn)真探討。

3、協(xié)調(diào)的結(jié)果有時與法律規(guī)定相沖突。有些案件的當(dāng)事人之間對立情緒明顯，為了防止激化矛盾，合議庭盡可能的想通過協(xié)調(diào)的方式解決?？墒?，在具體行政行為既不存在合法性也不存在合理性問題時，有些案件的當(dāng)事人由于各種原因，在法定的期限內(nèi)不申請復(fù)議也不提起行政訴訟，又不主動履行。而在行政機關(guān)申請強制執(zhí)行時，更是揚言要采取過激行動。在現(xiàn)在的社會背景下，哪個機關(guān)包括法院在內(nèi)都“害怕”這種人，為了達成協(xié)議，就只有請行政機關(guān)做出讓步，此時達成的協(xié)調(diào)意見往往是明顯違反法律規(guī)定的。

如，縣工商局申請執(zhí)行杜某無照經(jīng)營成品油案。杜某沒有取得經(jīng)營許可證，可卻長期銷售汽油、柴油，且數(shù)額較大。依照國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十五條之規(guī)定，需要依法取締、沒收違法所得，并處兩萬到二十萬元的罰款?？h工商局做出的處罰決定是“責(zé)令停止經(jīng)營；罰款三萬元?！倍拍臣炔簧暾垙?fù)議也不提起訴訟，也不停止銷售，在縣工商局申請法院強制執(zhí)行時，其揚言如果再逼他，他就要“一把火燒了加油站”，無奈之下，工商局最后做出讓步，在法院的協(xié)調(diào)下，雙方同意“杜某在取得經(jīng)營許可證前停止銷售；杜某繳納罰款兩千元。

再如縣公路管理站申請執(zhí)行葉某案：葉某在公路沿線2.3米內(nèi)建房，按照《公路法》和XX省的有關(guān)地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令拆除，并可處兩萬元以上、五萬元以下的罰款。縣公路管理站做出的行政行為是“責(zé)令拆除，并罰款兩萬元?！比~某既不申請復(fù)議也不提起訴訟，更不主動履行?？h公路管理站申請法院強制執(zhí)行后，在法院的協(xié)調(diào)下，雙方同意：“房屋不拆除；葉某交納罰款四千元”。

我們認(rèn)為，這種協(xié)調(diào)的結(jié)果是法院“迫使”行政機關(guān)違法行政，這樣達成的協(xié)調(diào)結(jié)果因與法律的規(guī)定相沖突，損害了公共利益，是無效的。這樣做的效果，比行政機關(guān)違法行政造成的社會危害性的惡劣示范性要嚴(yán)重得多。但此類協(xié)調(diào)結(jié)果幾乎都是行政機關(guān)、司法機關(guān)為避免激化矛盾、防止出現(xiàn)涉法上訪時迫于無奈達成的。

4、協(xié)調(diào)解決的結(jié)案方式問題。協(xié)調(diào)成功后，我們一般是分別與雙方當(dāng)事人簽訂一份談話筆錄，將協(xié)調(diào)的內(nèi)容記錄在案，需要履行的立即或在一定期限內(nèi)履行，然后由承辦人書寫一份結(jié)案報告，本案即告結(jié)案。筆者以為這種結(jié)案方式?jīng)]有法律依據(jù)，需要再行研究。

5、有時會造成行政機關(guān)對法院的誤解。正是由于上述第三種違法協(xié)調(diào)的結(jié)果，讓一些行政機關(guān)對法院“失望”。在上文提到的縣工商局申請執(zhí)行杜某案中，面對著協(xié)調(diào)的結(jié)果，該局有關(guān)負(fù)責(zé)人無奈的表示：“案子都到法院了，這是最后一道程序了，你們都這樣說了，我們還有什么不同意的。那以后法院是不是就沒有什么強制執(zhí)行一說了。”由此而造成了對法治的破壞可窺見一斑。

六、行政案件協(xié)調(diào)解決的建議與對策

1、制定行政案件協(xié)調(diào)的法律或司法解釋?；诠珯?quán)力“法無授權(quán)即為禁止”的原則，應(yīng)當(dāng)立即修改《行政訴訟法》或制定司法解釋，賦予法院對行政案件運用協(xié)調(diào)機制解決的權(quán)力，使此一解決機制有法可依。

2、堅持以合法性為指導(dǎo)原則。合法性不僅是行政機關(guān)做出行政行為的依據(jù)，更是法院審查行政行為的依據(jù)。堅持合法性審查，是一個最基本也是一個最高的指導(dǎo)原則。背離了這一原則的法院的一切行為都是要受到譴責(zé)的。具體到行政案件的協(xié)調(diào)解決機制中，在法院主持下達成的協(xié)調(diào)結(jié)果不能出現(xiàn)違反法律規(guī)定的情形，否則不僅行政機關(guān)無權(quán)同意該種協(xié)調(diào)意見，法院更是不得對這種意見予以認(rèn)可。

3、法律尤其是地方性法規(guī)在制定有關(guān)處罰標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)更具靈活性，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。由于我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，就是在一個省內(nèi)的不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度有時也相差較大，而行政機關(guān)對不同地區(qū)同樣的違法行為的處罰所適用的依據(jù)又是統(tǒng)一的。而這些標(biāo)準(zhǔn)在發(fā)達地區(qū)可能比較合適，而在像我縣廣大農(nóng)村經(jīng)濟落后地區(qū)，就是適用法律、法規(guī)規(guī)定的處罰底線來確定具體的罰款數(shù)額對有些行政管理相對人來說也是根本無法承受的。而此時，如果不嚴(yán)格按照法律、法規(guī)規(guī)定進行處罰就是行政機關(guān)違法行政；而嚴(yán)格按照法律、法規(guī)規(guī)定處罰，相對人在根本無法承受的情況下，就有可能做出過激行為，給社會的安定帶來隱患。很多時候行政機關(guān)和司法機關(guān)都會被這樣的矛盾所困惑。在個別時候，合法性的指導(dǎo)原則在這樣的事實面前不得不打了