城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展思路與對(duì)策

城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展思路與對(duì)策柏萍牛國(guó)利摘要：隨著老齡化時(shí)代的到來(lái)，需要照料的失能、半失能、失獨(dú)老人總量不斷增加，在當(dāng)前傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能不斷弱化、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)能力滯后的形勢(shì)下，居家養(yǎng)老服務(wù)模式成為解決養(yǎng)老問(wèn)題的重大戰(zhàn)略抉擇。但目前居家養(yǎng)老服務(wù)總體而言尚處于起步和試點(diǎn)示范階段，在居家養(yǎng)老服務(wù)資源凝聚、開拓，居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作和軟硬環(huán)境營(yíng)造等方面，面臨不少問(wèn)題和困境，建議從資金、人力、設(shè)施、運(yùn)作環(huán)境等方面來(lái)解決居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展問(wèn)題。關(guān)鍵詞：城市社區(qū)居家養(yǎng)老養(yǎng)老模式隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、人口生育率的逐漸下降和人口平均壽命的延長(zhǎng)，我國(guó)進(jìn)入老齡化時(shí)代。據(jù)第六次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上老年人已占總?cè)丝诘?3.26%。預(yù)計(jì)到2015年，我國(guó)60歲以上老年人口將達(dá)到2.16億，占總?cè)丝诘?6.7%。隨著人口結(jié)構(gòu)高齡化、少子化、空巢化的加劇，需要照料的失能、半失能、失獨(dú)老人總量的增加，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)的供應(yīng)方式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能不斷弱化、社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)能力滯后的情況下，居家養(yǎng)老服務(wù)模式日益受到政府、學(xué)界的推崇。民政部制定的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》指出：“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”。新修訂并通過(guò)的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》也明確指出：“國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系?！钡惯@種新型養(yǎng)老方式順利推廣，必須從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐作深入探索。一、居家養(yǎng)老及其現(xiàn)實(shí)意義養(yǎng)老方式有家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等模式。在諸養(yǎng)老方式中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的邊界比較清晰，家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老有交集的部分，其中家庭養(yǎng)老與居家養(yǎng)老最容易混同。兩種養(yǎng)老方式都是老年人居住家中養(yǎng)老，但養(yǎng)老服務(wù)的提供主體和方式有本質(zhì)的不同。家庭養(yǎng)老服務(wù)的提供主體是家庭成員，居家養(yǎng)老服務(wù)的提供主體是政府、社區(qū)和家庭的統(tǒng)一；家庭養(yǎng)老依靠子女等家庭成員提供服務(wù)，居家養(yǎng)老依托社區(qū)而建立的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系提供服務(wù)。因此居家養(yǎng)老是一種社會(huì)化的養(yǎng)老方式，并具有一定的公共服務(wù)性質(zhì)，是老年人在家中居住，以社區(qū)為依托，以老年人生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉為主要內(nèi)容，以上門服務(wù)或社區(qū)日托為主要形式，將家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的一種新型養(yǎng)老模式。它體現(xiàn)了家庭、國(guó)家和社會(huì)對(duì)于養(yǎng)老責(zé)任的共同承擔(dān)，是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新。推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)方式是適應(yīng)我國(guó)養(yǎng)老新形勢(shì)的需要，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。社區(qū)居家養(yǎng)老是基于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的缺陷而做出的必然選擇。隨著計(jì)劃生育政策的長(zhǎng)期實(shí)行、我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)和“421”（4個(gè)老人、1對(duì)夫妻、1個(gè)孩子）家庭結(jié)構(gòu)的形成，我國(guó)傳統(tǒng)的大家庭，正在或者已經(jīng)被核心家庭取代，高齡老人（據(jù)全國(guó)老齡辦測(cè)算，目前全國(guó)80歲以上老人，約為老年人口增速的2倍，預(yù)計(jì)到2050年，5個(gè)老年人中就有1個(gè)是80歲以上老人）①、空巢老人（根據(jù)全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)會(huì)介紹，2010年城鄉(xiāng)空巢家庭超過(guò)50％，部分大中城市空巢家庭達(dá)到70％）②、失能老人（據(jù)全國(guó)老齡辦測(cè)算，到2015年，我國(guó)部分失能和完全失能老年人將達(dá)到4000萬(wàn)人）③日益增多，老人和子女分居已經(jīng)相當(dāng)普遍，家庭對(duì)老人的照料日趨弱化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式面臨前所未有的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代社會(huì)中生存競(jìng)爭(zhēng)的加劇、跨地域職業(yè)流動(dòng)的增加，也使許多子女在照顧父母方面感到心有余而力不足。另一方面，社會(huì)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)設(shè)施和質(zhì)量大大滯后于養(yǎng)老需求。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)近4萬(wàn)個(gè)老年福利機(jī)構(gòu)有床位314.9萬(wàn)張，收養(yǎng)老年人242.6萬(wàn)人，僅有51.8萬(wàn)張用于失能和半失能老人，也就是說(shuō)，護(hù)理床位僅占養(yǎng)老床位總數(shù)的16.4%。④目前我國(guó)每千名老年人擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位僅為19.7張，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家每千人50張的平均水平，也低于一些發(fā)展中國(guó)家的水平。據(jù)國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，到2015年，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)每千名老年人擁有30張養(yǎng)老床位的目標(biāo)。但即使實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，仍只有3%的老年人依托機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。大多數(shù)老年人愿意居家就近獲取社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。以人類血緣為基礎(chǔ)的親情是人類感情中的第一需要，在中國(guó)的傳統(tǒng)觀念里，家庭、故土最難以割舍，人愈老重家情結(jié)愈重。居家養(yǎng)老可以讓老年人在家庭和熟悉的社區(qū)環(huán)境中，獲得社會(huì)照料服務(wù)，普遍受到老人們的歡迎。據(jù)2012年電子科技大學(xué)中山學(xué)院對(duì)中山市60歲以上常住老人的調(diào)查顯示，在與子女和下一輩共同生活的意愿調(diào)查中，61.38%的調(diào)查對(duì)象表示非?；虮容^愿意和子女及下一輩一起生活；在關(guān)于養(yǎng)老方式的調(diào)查中，高達(dá)96.98%的調(diào)查對(duì)象選擇在家養(yǎng)老。藉、康復(fù)理療、陪同就醫(yī)等；二是日間社區(qū)照料服務(wù)，社區(qū)日間照料機(jī)構(gòu)為老年人提供托老服務(wù)、老年飯?zhí)?、文化娛?lè)、健身康復(fù)、安全援助及個(gè)案處理等內(nèi)容。居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作主要有下列幾種方式：政府主辦，街道、社區(qū)組織服務(wù)隊(duì)伍直接提供服務(wù)。政府運(yùn)用各級(jí)財(cái)政扶持資金或自籌資金，再由區(qū)、街、居建立三級(jí)管理機(jī)構(gòu)，聘用一些享受公益性崗位的“4050”人員為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。服務(wù)場(chǎng)所設(shè)在街道或社區(qū)居委辦公用房或租借房屋。這種模式在全國(guó)各地都有不同程度的存在。2.由社區(qū)已有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括敬老院、福利院、老年公寓等，承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受政府委托承接社區(qū)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)，包括提供上門服務(wù)及提供場(chǎng)所建立老人日間照料中心。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般派出專人管理，利用養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的場(chǎng)地、工作人員及醫(yī)療保健器材等資源，兼顧開展居家養(yǎng)老服務(wù)。3.政府委托非營(yíng)利的社會(huì)組織（包括志愿者組織）承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。政府提供場(chǎng)地、設(shè)施、設(shè)備，選擇社會(huì)工作組織參與運(yùn)營(yíng)，在社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)。如寧波市海曙區(qū)從2004年起，區(qū)政府委托星光敬老協(xié)會(huì)，開始運(yùn)作居家養(yǎng)老公益項(xiàng)目，承擔(dān)起審定服務(wù)對(duì)象、培訓(xùn)服務(wù)人員、確定服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量等職能。⑨有些地方，非營(yíng)利性養(yǎng)老組織還采取了連鎖經(jīng)營(yíng)的模式，如天津市一些社區(qū)就依托天津鶴童養(yǎng)老院，在社區(qū)設(shè)立了居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和站點(diǎn)，為一些居家老年人提供了專業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)。4.政府出資，由服務(wù)對(duì)象向商業(yè)企業(yè)購(gòu)買服務(wù)。政府將居家養(yǎng)老服務(wù)券或補(bǔ)貼資金直接發(fā)放到軍烈屬老人、“三無(wú)”對(duì)象、“五?！崩先?、特困老人手中，然后由他們向商業(yè)服務(wù)企業(yè)購(gòu)買他們所需要的居家養(yǎng)老服務(wù)。如北京實(shí)行由老年人（殘疾人）向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)式的居家養(yǎng)老（助殘）券服務(wù)制度，在武漢、溫州等部分地區(qū)，也采取類似方式。5.鄰里互助，由老年人就近選擇鄰居、親戚等作為養(yǎng)老服務(wù)員，開展“一對(duì)一”的居家養(yǎng)老服務(wù)。如浙江省余姚市通過(guò)老年人鄰里守望互助，整合和協(xié)調(diào)了社會(huì)資源，構(gòu)建了“虛擬養(yǎng)老院”。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)采用“一對(duì)一”親情化服務(wù)模式。在居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)之初，多是政府背景下的機(jī)構(gòu)承接服務(wù)工作，但隨著非營(yíng)利的社會(huì)工作組織逐漸增多，越來(lái)越多的地方逐漸把社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)交給社會(huì)工作組織承接。在很多地方，幾種服務(wù)的提供方式可能同時(shí)并存，甚至一個(gè)社會(huì)組織既承擔(dān)著政府購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)也從事一些商業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)的供給。但純市場(chǎng)性運(yùn)作的養(yǎng)老服務(wù)供給，終未成為主流。三、居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的問(wèn)題和困境我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)總體而言尚處于起步和試點(diǎn)示范階段，在居家養(yǎng)老服務(wù)資源凝聚、開拓，居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作和軟硬環(huán)境營(yíng)造等方面，面臨不少問(wèn)題和困境。1.享受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人覆蓋面較窄由于老年人尋求養(yǎng)老服務(wù)意識(shí)和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)意識(shí)薄弱，加上政府缺位、社會(huì)參與不足等原因，居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面比較低。如2012年，廣東佛山市接受“居家養(yǎng)老”體系服務(wù)的老人僅4989人，占全市58萬(wàn)老年人的0.86%。⑩在絕大部分地區(qū)，政府直接提供或間接購(gòu)買服務(wù)的對(duì)象主要限于自理有困難的老人，特別是城市的“三無(wú)老人”，服務(wù)覆蓋面十分狹窄。在開展居家養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)和示范地區(qū)，居家養(yǎng)老服務(wù)仍是一種不完全的救濟(jì)型服務(wù)。2.提供的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目單一并缺乏規(guī)范現(xiàn)在各地開展的居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容大多以家政服務(wù)項(xiàng)目為主，而醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)較少，精神慰藉服務(wù)更缺乏。同時(shí)，在服務(wù)內(nèi)容和行為上還欠缺相應(yīng)的規(guī)范，行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立起來(lái)，普遍存在服務(wù)內(nèi)容少、層次低、時(shí)間短等現(xiàn)象，難以滿足廣大社區(qū)老年人多樣性、個(gè)性化的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。3.居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來(lái)源主要包括財(cái)政撥款、彩票公益金的資助、社會(huì)捐助和市場(chǎng)化運(yùn)作等方式。從目前的情況看，社區(qū)居家養(yǎng)老的經(jīng)費(fèi)主要由政府部門籌集，資金來(lái)源于財(cái)政撥款、福利彩票公益金，融資渠道單一，社會(huì)力量較少涉足這一領(lǐng)域。如廣東省所謂的居家養(yǎng)老“試點(diǎn)”、“示范”，主要是民政部門依靠少量彩票公益金開展的，區(qū)、街只是象征性、一次性拿出少量經(jīng)費(fèi)給予“配套”。目前，政府部門經(jīng)費(fèi)緊張和基層社區(qū)的經(jīng)濟(jì)困難，成為大多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的一個(gè)瓶頸因素。經(jīng)費(fèi)的缺乏導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面過(guò)窄，政府購(gòu)買服務(wù)的補(bǔ)貼對(duì)象條件設(shè)置過(guò)嚴(yán)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。4.居家養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)運(yùn)作環(huán)境尚未形成目前各地居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展總體上仍屬于政府推動(dòng)型，居家養(yǎng)老服務(wù)的主要形式是政府為特殊對(duì)象購(gòu)買或提供公益性服務(wù)，行政色彩較濃，市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制尚未真正形成。民政部制定的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》，對(duì)民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，在土地使用、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融支持等方面享有的優(yōu)惠政策做出了比較詳細(xì)的規(guī)定。但是，這些優(yōu)惠政策主要針對(duì)福利性、非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，也就是說(shuō)民間資本只有投資興辦福利性、非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)才可以享受到國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，制約了民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性。5.居家養(yǎng)老服務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、專業(yè)人才缺乏居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開展，需要大量經(jīng)過(guò)培訓(xùn)且掌握基本社會(huì)工作知識(shí)和技能的社會(huì)工作者，但目前專業(yè)人員為數(shù)不多，十分缺乏。據(jù)合肥市老齡辦抽樣調(diào)查顯示，在當(dāng)?shù)孛褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)200位服務(wù)人員中，81%來(lái)自農(nóng)村，服務(wù)人員平均年齡48歲，50%是小學(xué)文化和文盲，80%～90%未經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)直接上崗?，F(xiàn)在，居家養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)特征不明確，被大多數(shù)人等同于普通的家政服務(wù)員，給予較低的社會(huì)地位和物質(zhì)待遇。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致護(hù)理員的職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感較差，普遍認(rèn)為自己從事的是“強(qiáng)度大，工資低，社會(huì)地位低下”的職業(yè)，一些專業(yè)的護(hù)理人員不愿到居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域工作，流失到其他服務(wù)行業(yè)。志愿者隊(duì)伍是居家養(yǎng)老服務(wù)員的重要補(bǔ)充力量，但由于沒(méi)有健全完善的志愿者激勵(lì)和培訓(xùn)機(jī)制，志愿者在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮的作用還比較小，存在總量不足、來(lái)源不暢和專業(yè)性較差等問(wèn)題，不能滿足居家養(yǎng)老服務(wù)的需要。6.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施不完善且資源利用效率低下在很多城市社區(qū)，居家養(yǎng)老設(shè)施缺乏，特別是在一些大城市的中心小區(qū)，由于土地和房產(chǎn)昂貴，居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施沒(méi)有列入社區(qū)規(guī)劃，缺少足夠的場(chǎng)地開展居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城市當(dāng)中有社區(qū)8.9萬(wàn)個(gè)，建設(shè)有老年活動(dòng)設(shè)施和場(chǎng)所的不到半數(shù)，并且，很多的場(chǎng)所設(shè)施是因陋就簡(jiǎn)，中西部地區(qū)有的數(shù)量就更少，甚至是空白。在既有的社區(qū)養(yǎng)老資源利用方面，普遍存在社區(qū)單位養(yǎng)老設(shè)施不對(duì)外開放和社區(qū)服務(wù)資源條塊分割問(wèn)題。很多地方開展居家養(yǎng)老僅從部門利益出發(fā)，站在部門角度思考居家養(yǎng)老。如民政部門主要負(fù)責(zé)“三無(wú)老人”、低保老人的生活保障；勞動(dòng)部門解決“4050”人員再就業(yè)問(wèn)題，為居家養(yǎng)老提供人力資源，等等。由于各部門往往從自身的利益出發(fā)，難以突破部門視野來(lái)合力推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。7.政府扶持政策和配套措施不到位、力度不足在居家養(yǎng)老制度建設(shè)方面，政府政策仍是粗放的，出現(xiàn)政策不完善、監(jiān)督不到位、規(guī)劃滯后等問(wèn)題。相關(guān)配套制度不完善，極大制約了居家養(yǎng)老的拓展。居家養(yǎng)老涉及養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度、養(yǎng)老服務(wù)管理制度、居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估監(jiān)管制度以及稅收、購(gòu)房?jī)?yōu)惠制度等等，居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展，亟待營(yíng)造良好的制度環(huán)境。8.宣傳力度不夠，社會(huì)和服務(wù)對(duì)象對(duì)居家養(yǎng)老的認(rèn)同度不高由于對(duì)新興的居家養(yǎng)老意義和運(yùn)作方式的宣傳與推廣力度不夠，社會(huì)大眾對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)認(rèn)識(shí)不足，表現(xiàn)淡漠。在不少地方，老年人對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的知曉率低，對(duì)居家養(yǎng)老方式認(rèn)同度不高，“花錢買服務(wù)”的生活理念和消費(fèi)習(xí)慣沒(méi)有形成。四、推進(jìn)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的思路與對(duì)策發(fā)展社會(huì)化的居家養(yǎng)老服務(wù)是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系的重大轉(zhuǎn)型，是解決養(yǎng)老問(wèn)題的重大戰(zhàn)略抉擇，我們要分析和借鑒國(guó)內(nèi)外居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，在正確的發(fā)展理念和原則指導(dǎo)下，探求切實(shí)解決居家養(yǎng)老服務(wù)中資金、人力、設(shè)施、運(yùn)作環(huán)境等領(lǐng)域問(wèn)題的路徑和對(duì)策。（一）明確居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展理念和指導(dǎo)原則居家養(yǎng)老服務(wù)體系由政府、社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)、服務(wù)隊(duì)伍和老年人等元素構(gòu)成。推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，必須處理好各種元素關(guān)系，特別是處理好政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者關(guān)系；同時(shí)要明確居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展方向，在政府主導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化。這樣必須厘清并秉持正確的發(fā)展理念和原則。政府主導(dǎo)，但要明確政府的職能邊界居家養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，帶有一定的公益性，政府在居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中有不可替代的道德、政治、法律、管理和監(jiān)督等各方面的責(zé)任，也具有社會(huì)所無(wú)法比擬的組織功能，政府主導(dǎo)是居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的首要原則。政府的職責(zé)包括：（1）政府應(yīng)該把居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，明確居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的基本方針及社區(qū)養(yǎng)老工作的總體布局，出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)支持各類組織、企業(yè)和個(gè)人從事養(yǎng)老服務(wù)。如大連市政府先后出臺(tái)了《大連市家居養(yǎng)老院實(shí)施辦法》、《關(guān)于加快推行社區(qū)居家養(yǎng)老院建設(shè)實(shí)施方案》等文件，明確了全市居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)思想，確定了工作目標(biāo)和管理體制服務(wù)規(guī)范等。（2）政府是居家養(yǎng)老資金的投資主體。居家養(yǎng)老服務(wù)帶有準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)，基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用應(yīng)該由政府提供。（3）政府具有居家養(yǎng)老市場(chǎng)培育和監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)建立起居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、機(jī)構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入、等級(jí)評(píng)估、質(zhì)量監(jiān)控制度。由于政府自身的缺陷容易導(dǎo)致公共服務(wù)供給的低效率與低質(zhì)量，如果全部由政府承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)任務(wù)，會(huì)增加政府的負(fù)擔(dān)，也不能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，達(dá)到最優(yōu)效果。因此，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)并不意味著政府要把居家養(yǎng)老的所有事情包辦下來(lái)，而要將其職責(zé)作用限制在一個(gè)合理的范圍。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，居家養(yǎng)老必須在政府指導(dǎo)下走社會(huì)化和市場(chǎng)化的路子。2．社會(huì)參與，引導(dǎo)社區(qū)、民間組織等社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老事業(yè)居家養(yǎng)老服務(wù)需要基層政府、自治組織和民間組織的積極參與。要引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買服務(wù)、補(bǔ)助貼息等多種模式，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)自治組織參與養(yǎng)老服務(wù)。充分發(fā)揮專業(yè)化社會(huì)組織的力量，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)水平和效率。基層街道和自治社區(qū)是居家養(yǎng)老服務(wù)的主要組織者，應(yīng)將居家養(yǎng)老服務(wù)作為其養(yǎng)老服務(wù)工作的重點(diǎn)。非營(yíng)利性的民間組織，具有靈活、創(chuàng)新、成本低、效率高、貼近市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，在解決諸多社會(huì)問(wèn)題上具有政府與市場(chǎng)不可替代的作用，要積極培育民間組織，充分發(fā)揮其在居家養(yǎng)老服務(wù)中的特殊作用。3．市場(chǎng)推動(dòng)，充分運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段與方式，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化不斷提高市場(chǎng)化程度，培育出一個(gè)高效率、高覆蓋、可持續(xù)發(fā)展的居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，是我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向。政府和社會(huì)力量提供居家養(yǎng)老服務(wù)在某種程度上具有“奉獻(xiàn)”性質(zhì)，居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，拓寬民間資本在居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的發(fā)展空間，逐步形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的運(yùn)行模式和機(jī)制。要想讓更多的民間資本參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中，必須給予全方位的支持：（1）通過(guò)建立準(zhǔn)入制度、項(xiàng)目管理制度，以“購(gòu)買服務(wù)”、“合同外包”、“委托”等多種形式，鼓勵(lì)和支持企業(yè)和個(gè)人從事居家養(yǎng)老服務(wù)。（2）加大稅費(fèi)優(yōu)惠政策的支持力度。依法依規(guī)減免養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)稅費(fèi)。（3）加大金融扶持力度。支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸品種，改進(jìn)金融服務(wù)，增加對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其建設(shè)項(xiàng)目的信貸投入，適當(dāng)放寬貸款條件，盡量降低擔(dān)保條件，積極探索利用貼息、小額貸款等方式，加大有效信貸投入。（4）保障土地供應(yīng)。對(duì)經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)保障土地供應(yīng)，并按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作。現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是微利行業(yè)，如果養(yǎng)老服務(wù)業(yè)長(zhǎng)時(shí)間得不到相應(yīng)優(yōu)惠政策的補(bǔ)償，產(chǎn)業(yè)本身必然萎縮，最終將影響到老年人的服務(wù)供給水平。4.服務(wù)全面，但無(wú)需追求服務(wù)供應(yīng)方式的整齊劃一發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)要根據(jù)老年人的多層次、多樣化的需求，體現(xiàn)以老人為中心的服務(wù)理念。老年人全方位的養(yǎng)老需求應(yīng)當(dāng)包括老年人的基本生活需求、安全的需求、受尊重的需求、求知的需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求。居家養(yǎng)老服務(wù)必須全面滿足老年人的需要，形成一個(gè)完整的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，包括生活服務(wù)體系、健康服務(wù)體系和精神服務(wù)體系。其中居家養(yǎng)老生活服務(wù)體系，滿足老年人的日?；旧钚枰?，服務(wù)內(nèi)容包括家居清潔、老年飯桌或送餐服務(wù)、家電維修等；居家養(yǎng)老健康服務(wù)體系，滿足老年人預(yù)防、治療、康復(fù)和臨終關(guān)懷等需要，服務(wù)內(nèi)容包括住院照料、康復(fù)檢查和家庭護(hù)理照料等；居家養(yǎng)老精神服務(wù)體系，滿足老年人休閑娛樂(lè)、參與社會(huì)、心理慰藉等需要，服務(wù)內(nèi)容包括開展文娛活動(dòng)、聊天、陪同外出、心理咨詢等。居家養(yǎng)老服務(wù)的供應(yīng)方式，各地應(yīng)因地制宜。在社會(huì)組織和市場(chǎng)欠發(fā)育的地區(qū)，如西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宜政府主辦，層級(jí)聯(lián)動(dòng)，由政府運(yùn)用財(cái)政扶持資金，發(fā)揮區(qū)、街、居管理機(jī)構(gòu)職能，直接組織服務(wù)力量為弱勢(shì)老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。在民間組織較活躍的地區(qū)，應(yīng)該采取政府主導(dǎo)、非營(yíng)利性組織參與服務(wù)的供應(yīng)方式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、收入水平較高的地區(qū)，要多采取政府購(gòu)買、企業(yè)市場(chǎng)化提供服務(wù)的方式。甚至在一個(gè)城市的不同區(qū)域采取不同或多種運(yùn)作方式。充分發(fā)揮區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)勢(shì)，為老年群體提供有效的養(yǎng)老服務(wù)。5.合理確定服務(wù)對(duì)象，推動(dòng)居家養(yǎng)老向普惠型方向發(fā)展開展居家養(yǎng)老服務(wù)需要明確養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象和范圍。通過(guò)對(duì)不同身體狀況、不同經(jīng)濟(jì)狀況、不同居住狀況的老年人評(píng)估，確定重點(diǎn)服務(wù)人群和服務(wù)方式。要改變傳統(tǒng)補(bǔ)救性的養(yǎng)老福利模式，在重點(diǎn)滿足“三無(wú)”、困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求的同時(shí)，不斷將所有老年人納入養(yǎng)老服務(wù)體系的覆蓋范圍，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)向普惠型方向發(fā)展。（二）拓寬養(yǎng)老資金渠道，形成多元化投入機(jī)制充足、穩(wěn)定的資金投入是居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)。擴(kuò)大居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面、提升居家養(yǎng)老的服務(wù)水平，需建立多元化和制度化的居家養(yǎng)老服務(wù)資金的籌措機(jī)制，拓寬資金的來(lái)源渠道。興辦居家老年服務(wù)要逐步形成政府、營(yíng)利機(jī)構(gòu)（企業(yè)）、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和家庭四足鼎立的格局，形成投資主體多元化的格局。1.擴(kuò)大政府投入，建立財(cái)政預(yù)算制度。政府是居家養(yǎng)老服務(wù)資金投資的重要主體，政府應(yīng)擴(kuò)大財(cái)政投入，建立起對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老項(xiàng)目整體財(cái)政預(yù)算制度，在市、區(qū)財(cái)政預(yù)算中設(shè)置“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”科目，明確投入方向，形成逐年增長(zhǎng)的機(jī)制。財(cái)政要在興建居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、養(yǎng)護(hù)員培訓(xùn)上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，在資金供給上要改變過(guò)去那種只投入興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的單一做法，更新理念，為服務(wù)對(duì)象提供相關(guān)福利補(bǔ)貼，購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。如大連市沙區(qū)政府每年出資10萬(wàn)元用于養(yǎng)護(hù)員公益崗位工資和培訓(xùn)。區(qū)政府每月資助300元養(yǎng)護(hù)費(fèi);低收入老人每月補(bǔ)助200元;社會(huì)老人人均月收入低于1200元的月資助100元。2.鼓勵(lì)和支持企事業(yè)單位、非營(yíng)利組織和社會(huì)各界人士投資興辦居家養(yǎng)老服務(wù)?？刹扇」k民營(yíng)、民辦公助等措施，動(dòng)員和資助多種社會(huì)力量以獨(dú)資、合資聯(lián)營(yíng)等形式參與居家養(yǎng)老服務(wù)，并通過(guò)優(yōu)惠政策激勵(lì)和吸引更多的社會(huì)資金投入居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。3.倡導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)，建立居家養(yǎng)老慈善基金。社會(huì)捐助是居家養(yǎng)老服務(wù)資金的重要來(lái)源。政府要完善捐助資金的監(jiān)管政策，形成民間樂(lè)善好施的環(huán)境，并實(shí)行優(yōu)稅、鼓勵(lì)政策，促使更多的企業(yè)和個(gè)人捐助。同樣是在大連市沙區(qū)，政府動(dòng)員社會(huì)力量向海內(nèi)外募集款項(xiàng)，對(duì)捐助額4000元以上的單位或個(gè)人可給予一年冠名權(quán)，長(zhǎng)期包戶捐助可予以永久冠名權(quán)，還對(duì)為社會(huì)福利事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的單位或個(gè)人，授予榮譽(yù)稱號(hào)等等。（三）推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，離不開一支專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍。居家養(yǎng)老服務(wù)人才分為管理人才和護(hù)理服務(wù)人才，前者為具備專業(yè)知識(shí)和技能、具有管理工作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)工作者，后者為具備基本護(hù)理知識(shí)、具有專業(yè)資質(zhì)、執(zhí)業(yè)資格的養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理員和心理咨詢師等。但就目前的情況看，從事居家養(yǎng)老服務(wù)的人員當(dāng)中，有很大比例的從業(yè)者并不具備類似的資質(zhì)和素質(zhì)技能條件。推進(jìn)居家養(yǎng)老人才隊(duì)伍建設(shè)可從以下幾個(gè)方面入手：1.推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)管理專業(yè)教育，培養(yǎng)居家養(yǎng)老服務(wù)專門人才。鼓勵(lì)有條件的高等院校和職業(yè)教育機(jī)構(gòu)設(shè)立養(yǎng)老管理與服務(wù)、老年護(hù)理、老年社會(huì)學(xué)和老年產(chǎn)品開發(fā)等專業(yè)。有關(guān)部門對(duì)上述院校和機(jī)構(gòu)在招生、收費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予政策上的傾斜。2.強(qiáng)化服務(wù)人員的素質(zhì)技能培訓(xùn)，提高服務(wù)人員的專業(yè)化水平。健全專職服務(wù)人員的崗前培訓(xùn)、上崗準(zhǔn)入和定期在職培訓(xùn)制度，實(shí)行職業(yè)資質(zhì)和技術(shù)等級(jí)認(rèn)證，形成一套完整的培訓(xùn)和管理體系，可與大專院校、衛(wèi)生院校聯(lián)合協(xié)作，對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行有計(jì)劃的培訓(xùn)，確保養(yǎng)老服務(wù)人員掌握基本的保健、護(hù)理、康復(fù)知識(shí)和技能。3.提升服務(wù)人員的職業(yè)美譽(yù)度，增強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的穩(wěn)定性。通過(guò)大眾媒介廣泛宣傳居家養(yǎng)老服務(wù)的屬性和功能，澄清居家養(yǎng)老服務(wù)人員與普通家政服務(wù)員的區(qū)別，改善和提高專職服務(wù)人員的工資待遇，提高全社會(huì)對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)人員的認(rèn)可和尊重，提升他們的職業(yè)聲望和美譽(yù)度，增強(qiáng)他們對(duì)于這一職業(yè)的歸屬感和榮譽(yù)感。4.發(fā)揮非盈利組織力量，引導(dǎo)志愿者開展居家養(yǎng)老服務(wù)。專業(yè)化的志愿服務(wù)人員是居家養(yǎng)老服務(wù)不可或缺的重要支撐，應(yīng)建立一支具備一定專業(yè)助老服務(wù)技能的志愿者隊(duì)伍。居家養(yǎng)老服務(wù)是志愿服務(wù)的大舞臺(tái)，要通過(guò)各種途徑引導(dǎo)志愿者投入居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)?？赏ㄟ^(guò)民間組織力量聯(lián)絡(luò)社會(huì)中各種志愿者組織，整合現(xiàn)有社區(qū)志愿者隊(duì)伍，引入對(duì)志愿者的社會(huì)褒獎(jiǎng)機(jī)制，探索建設(shè)志愿服務(wù)“時(shí)間儲(chǔ)蓄”制度，扶持中介志愿者組織發(fā)展，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)人士開展志愿服務(wù)，積極動(dòng)員和組織社區(qū)低齡健康老人，特別是有專業(yè)特長(zhǎng)的老年人參與義務(wù)服務(wù)，發(fā)揮老有所為的作用。應(yīng)定期對(duì)志愿者進(jìn)行助老護(hù)理專業(yè)知識(shí)、老年身心健康常識(shí)、老年人居家安全健康基本技能等方面的培訓(xùn)，提高其服務(wù)水平。5.與再就業(yè)工程相結(jié)合，建立居家養(yǎng)老服務(wù)基本隊(duì)伍。城市下崗職工和進(jìn)城務(wù)工人員為居家養(yǎng)老服務(wù)提供了大量的人力資源，居家養(yǎng)老服務(wù)要注重吸收有一定技能和業(yè)務(wù)素質(zhì)的下崗職工到機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)崗位上來(lái)，既為當(dāng)?shù)厥I(yè)人員和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開辟新的就業(yè)渠道，也為居家養(yǎng)老服務(wù)建立基本的服務(wù)隊(duì)伍。（四）建立和完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和平臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是開展居家養(yǎng)老服務(wù)的基本物質(zhì)條件。居家養(yǎng)老以社區(qū)服務(wù)為依托，為滿足居家老人就近滿足照料、就醫(yī)和娛樂(lè)等方面的需要，需要建立和完善日間照料服務(wù)中心、托老所、老年活動(dòng)中心、家庭服務(wù)中心、老人飯?zhí)玫确?wù)設(shè)施。1.同步規(guī)劃建設(shè)社區(qū)和小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。老年福利設(shè)施是整個(gè)居住區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的組成部分，政府要將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃，必須與小區(qū)住宅建設(shè)同步規(guī)劃、同步建造和同步投入使用。許多城市在進(jìn)行大規(guī)模的住宅建設(shè)，但是在規(guī)劃過(guò)程中還沒(méi)有考慮養(yǎng)老設(shè)施的配套，這與我國(guó)城市老齡人口的快速遞增不相適應(yīng)。2.有效整合社區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老資源。社區(qū)要盤活已有的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)設(shè)施和其他現(xiàn)有資源，提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。如充分利用社區(qū)內(nèi)家政服務(wù)、醫(yī)療保健、心理咨詢等現(xiàn)有市場(chǎng)服務(wù)資源，通過(guò)建立社區(qū)一站式服務(wù)大廳等，為社區(qū)老人提供相應(yīng)服務(wù)；二是要積極促進(jìn)社會(huì)單位內(nèi)部設(shè)施對(duì)外開放，爭(zhēng)取將駐社區(qū)各個(gè)企事業(yè)單位的養(yǎng)老資源（如場(chǎng)館、設(shè)施）納入居家養(yǎng)老可使用范圍，形成協(xié)力共建、資源共享的社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展環(huán)境，提高養(yǎng)老資源的綜合效用；三是要爭(zhēng)取把一些閑置的學(xué)校、廠房、商店等，通過(guò)贖買、租賃等方式，改造成居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。3.建立居家養(yǎng)老信息溝通和服務(wù)平臺(tái)。為增強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)的針對(duì)性和有效性，社區(qū)要建立居家養(yǎng)老信息庫(kù)和服務(wù)平臺(tái)。社區(qū)全面動(dòng)態(tài)地錄入每位老人的基本情況，為每位老人建立標(biāo)準(zhǔn)化電子健康檔案、服務(wù)需求等信息庫(kù)。提供為老服務(wù)熱線、居家呼叫系統(tǒng)、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等求救求助和服務(wù)系統(tǒng)，并以醫(yī)院和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為后臺(tái)支撐，實(shí)現(xiàn)緊急呼叫網(wǎng)絡(luò)與120、119、110、12580等公共服務(wù)平臺(tái)對(duì)接。如北京市建立96156社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，為老年人提供電話咨詢和上門服務(wù)，也開通了96156精神服務(wù)熱線，簽約成立35家養(yǎng)老（助殘）精神關(guān)懷服務(wù)定點(diǎn)單位，為居家老人提供精神慰藉和健康指導(dǎo)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。（五）建立和完善居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)配套制度推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，必須有配套的制度支撐。主要涉及以下幾個(gè)方面的制度：1.建立獨(dú)立的居家養(yǎng)老服務(wù)管理制度體系。要將居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展為一種最廣泛的養(yǎng)老方式，必須建立相匹配的管理體系。政府應(yīng)成立專門的居家養(yǎng)老協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)