城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展思路與對策

城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展思路與對策柏萍牛國利摘要：隨著老齡化時代的到來，需要照料的失能、半失能、失獨老人總量不斷增加，在當前傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能不斷弱化、機構養(yǎng)老服務能力滯后的形勢下，居家養(yǎng)老服務模式成為解決養(yǎng)老問題的重大戰(zhàn)略抉擇。但目前居家養(yǎng)老服務總體而言尚處于起步和試點示范階段，在居家養(yǎng)老服務資源凝聚、開拓，居家養(yǎng)老服務運作和軟硬環(huán)境營造等方面，面臨不少問題和困境，建議從資金、人力、設施、運作環(huán)境等方面來解決居家養(yǎng)老服務的發(fā)展問題。關鍵詞：城市社區(qū)居家養(yǎng)老養(yǎng)老模式隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展、人口生育率的逐漸下降和人口平均壽命的延長，我國進入老齡化時代。據(jù)第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上老年人已占總人口的13.26%。預計到2015年，我國60歲以上老年人口將達到2.16億，占總人口的16.7%。隨著人口結構高齡化、少子化、空巢化的加劇，需要照料的失能、半失能、失獨老人總量的增加，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務的供應方式面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能不斷弱化、社會機構養(yǎng)老服務能力滯后的情況下，居家養(yǎng)老服務模式日益受到政府、學界的推崇。民政部制定的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》指出：“社會養(yǎng)老服務體系建設應以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”。新修訂并通過的《中華人民共和國老年人權益保障法》也明確指出：“國家建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系?！钡惯@種新型養(yǎng)老方式順利推廣，必須從實際出發(fā)，結合我國居家養(yǎng)老服務的實踐作深入探索。一、居家養(yǎng)老及其現(xiàn)實意義養(yǎng)老方式有家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等模式。在諸養(yǎng)老方式中，機構養(yǎng)老的邊界比較清晰，家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老有交集的部分，其中家庭養(yǎng)老與居家養(yǎng)老最容易混同。兩種養(yǎng)老方式都是老年人居住家中養(yǎng)老，但養(yǎng)老服務的提供主體和方式有本質的不同。家庭養(yǎng)老服務的提供主體是家庭成員，居家養(yǎng)老服務的提供主體是政府、社區(qū)和家庭的統(tǒng)一；家庭養(yǎng)老依靠子女等家庭成員提供服務，居家養(yǎng)老依托社區(qū)而建立的社會化養(yǎng)老服務體系提供服務。因此居家養(yǎng)老是一種社會化的養(yǎng)老方式，并具有一定的公共服務性質，是老年人在家中居住，以社區(qū)為依托，以老年人生活照料、醫(yī)療康復、精神慰藉為主要內容，以上門服務或社區(qū)日托為主要形式，將家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結合的一種新型養(yǎng)老模式。它體現(xiàn)了家庭、國家和社會對于養(yǎng)老責任的共同承擔，是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新。推進居家養(yǎng)老服務方式是適應我國養(yǎng)老新形勢的需要，具有重大現(xiàn)實意義。社區(qū)居家養(yǎng)老是基于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化和機構養(yǎng)老的缺陷而做出的必然選擇。隨著計劃生育政策的長期實行、我國進入老齡化社會和“421”（4個老人、1對夫妻、1個孩子）家庭結構的形成，我國傳統(tǒng)的大家庭，正在或者已經(jīng)被核心家庭取代，高齡老人（據(jù)全國老齡辦測算，目前全國80歲以上老人，約為老年人口增速的2倍，預計到2050年，5個老年人中就有1個是80歲以上老人）①、空巢老人（根據(jù)全國社會養(yǎng)老服務體系建設推進會介紹，2010年城鄉(xiāng)空巢家庭超過50％，部分大中城市空巢家庭達到70％）②、失能老人（據(jù)全國老齡辦測算，到2015年，我國部分失能和完全失能老年人將達到4000萬人）③日益增多，老人和子女分居已經(jīng)相當普遍，家庭對老人的照料日趨弱化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式面臨前所未有的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代社會中生存競爭的加劇、跨地域職業(yè)流動的增加，也使許多子女在照顧父母方面感到心有余而力不足。另一方面，社會化的養(yǎng)老機構的服務設施和質量大大滯后于養(yǎng)老需求。據(jù)民政部統(tǒng)計，全國近4萬個老年福利機構有床位314.9萬張，收養(yǎng)老年人242.6萬人，僅有51.8萬張用于失能和半失能老人，也就是說，護理床位僅占養(yǎng)老床位總數(shù)的16.4%。④目前我國每千名老年人擁有養(yǎng)老機構床位僅為19.7張，不僅低于發(fā)達國家每千人50張的平均水平，也低于一些發(fā)展中國家的水平。據(jù)國務院頒布實施的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃》，到2015年，我國要實現(xiàn)每千名老年人擁有30張養(yǎng)老床位的目標。但即使實現(xiàn)上述目標，仍只有3%的老年人依托機構養(yǎng)老。大多數(shù)老年人愿意居家就近獲取社區(qū)養(yǎng)老服務。以人類血緣為基礎的親情是人類感情中的第一需要，在中國的傳統(tǒng)觀念里，家庭、故土最難以割舍，人愈老重家情結愈重。居家養(yǎng)老可以讓老年人在家庭和熟悉的社區(qū)環(huán)境中，獲得社會照料服務，普遍受到老人們的歡迎。據(jù)2012年電子科技大學中山學院對中山市60歲以上常住老人的調查顯示，在與子女和下一輩共同生活的意愿調查中，61.38%的調查對象表示非?；虮容^愿意和子女及下一輩一起生活；在關于養(yǎng)老方式的調查中，高達96.98%的調查對象選擇在家養(yǎng)老。藉、康復理療、陪同就醫(yī)等；二是日間社區(qū)照料服務，社區(qū)日間照料機構為老年人提供托老服務、老年飯?zhí)?、文化娛樂、健身康復、安全援助及個案處理等內容。居家養(yǎng)老服務運作主要有下列幾種方式：政府主辦，街道、社區(qū)組織服務隊伍直接提供服務。政府運用各級財政扶持資金或自籌資金，再由區(qū)、街、居建立三級管理機構，聘用一些享受公益性崗位的“4050”人員為老年人提供居家養(yǎng)老服務。服務場所設在街道或社區(qū)居委辦公用房或租借房屋。這種模式在全國各地都有不同程度的存在。2.由社區(qū)已有的養(yǎng)老機構包括敬老院、福利院、老年公寓等，承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務。養(yǎng)老機構受政府委托承接社區(qū)內居家養(yǎng)老服務，包括提供上門服務及提供場所建立老人日間照料中心。養(yǎng)老機構一般派出專人管理，利用養(yǎng)老機構自身的場地、工作人員及醫(yī)療保健器材等資源，兼顧開展居家養(yǎng)老服務。3.政府委托非營利的社會組織（包括志愿者組織）承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務。政府提供場地、設施、設備，選擇社會工作組織參與運營，在社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務。如寧波市海曙區(qū)從2004年起，區(qū)政府委托星光敬老協(xié)會，開始運作居家養(yǎng)老公益項目，承擔起審定服務對象、培訓服務人員、確定服務內容、監(jiān)督服務質量等職能。⑨有些地方，非營利性養(yǎng)老組織還采取了連鎖經(jīng)營的模式，如天津市一些社區(qū)就依托天津鶴童養(yǎng)老院，在社區(qū)設立了居家養(yǎng)老服務機構和站點，為一些居家老年人提供了專業(yè)性養(yǎng)老服務。4.政府出資，由服務對象向商業(yè)企業(yè)購買服務。政府將居家養(yǎng)老服務券或補貼資金直接發(fā)放到軍烈屬老人、“三無”對象、“五保”老人、特困老人手中，然后由他們向商業(yè)服務企業(yè)購買他們所需要的居家養(yǎng)老服務。如北京實行由老年人（殘疾人）向市場購買服務式的居家養(yǎng)老（助殘）券服務制度，在武漢、溫州等部分地區(qū)，也采取類似方式。5.鄰里互助，由老年人就近選擇鄰居、親戚等作為養(yǎng)老服務員，開展“一對一”的居家養(yǎng)老服務。如浙江省余姚市通過老年人鄰里守望互助，整合和協(xié)調了社會資源，構建了“虛擬養(yǎng)老院”。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)采用“一對一”親情化服務模式。在居家養(yǎng)老服務建設之初，多是政府背景下的機構承接服務工作，但隨著非營利的社會工作組織逐漸增多，越來越多的地方逐漸把社區(qū)居家養(yǎng)老服務交給社會工作組織承接。在很多地方，幾種服務的提供方式可能同時并存，甚至一個社會組織既承擔著政府購買的服務項目，同時也從事一些商業(yè)性養(yǎng)老服務的供給。但純市場性運作的養(yǎng)老服務供給，終未成為主流。三、居家養(yǎng)老服務面臨的問題和困境我國居家養(yǎng)老服務總體而言尚處于起步和試點示范階段，在居家養(yǎng)老服務資源凝聚、開拓，居家養(yǎng)老服務運作和軟硬環(huán)境營造等方面，面臨不少問題和困境。1.享受居家養(yǎng)老服務的老年人覆蓋面較窄由于老年人尋求養(yǎng)老服務意識和社區(qū)居家養(yǎng)老服務意識薄弱，加上政府缺位、社會參與不足等原因，居家養(yǎng)老服務的覆蓋面比較低。如2012年，廣東佛山市接受“居家養(yǎng)老”體系服務的老人僅4989人，占全市58萬老年人的0.86%。⑩在絕大部分地區(qū)，政府直接提供或間接購買服務的對象主要限于自理有困難的老人，特別是城市的“三無老人”，服務覆蓋面十分狹窄。在開展居家養(yǎng)老服務的試點和示范地區(qū)，居家養(yǎng)老服務仍是一種不完全的救濟型服務。2.提供的居家養(yǎng)老服務項目單一并缺乏規(guī)范現(xiàn)在各地開展的居家養(yǎng)老服務內容大多以家政服務項目為主，而醫(yī)療保健、康復護理等服務較少，精神慰藉服務更缺乏。同時，在服務內容和行為上還欠缺相應的規(guī)范，行業(yè)服務標準尚未建立起來，普遍存在服務內容少、層次低、時間短等現(xiàn)象，難以滿足廣大社區(qū)老年人多樣性、個性化的居家養(yǎng)老服務需求。3.居家養(yǎng)老服務經(jīng)費嚴重不足我國居家養(yǎng)老服務的資金來源主要包括財政撥款、彩票公益金的資助、社會捐助和市場化運作等方式。從目前的情況看，社區(qū)居家養(yǎng)老的經(jīng)費主要由政府部門籌集，資金來源于財政撥款、福利彩票公益金，融資渠道單一，社會力量較少涉足這一領域。如廣東省所謂的居家養(yǎng)老“試點”、“示范”，主要是民政部門依靠少量彩票公益金開展的，區(qū)、街只是象征性、一次性拿出少量經(jīng)費給予“配套”。目前，政府部門經(jīng)費緊張和基層社區(qū)的經(jīng)濟困難，成為大多數(shù)欠發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)開展居家養(yǎng)老服務工作的一個瓶頸因素。經(jīng)費的缺乏導致居家養(yǎng)老服務覆蓋面過窄，政府購買服務的補貼對象條件設置過嚴，補貼標準偏低。4.居家養(yǎng)老服務的市場運作環(huán)境尚未形成目前各地居家養(yǎng)老服務的發(fā)展總體上仍屬于政府推動型，居家養(yǎng)老服務的主要形式是政府為特殊對象購買或提供公益性服務，行政色彩較濃，市場運作機制尚未真正形成。民政部制定的《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》，對民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務，在土地使用、財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融支持等方面享有的優(yōu)惠政策做出了比較詳細的規(guī)定。但是，這些優(yōu)惠政策主要針對福利性、非營利性養(yǎng)老服務機構，也就是說民間資本只有投資興辦福利性、非營利性養(yǎng)老服務機構才可以享受到國家出臺的各項優(yōu)惠政策，制約了民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)的積極性。5.居家養(yǎng)老服務人員業(yè)務素質不高、專業(yè)人才缺乏居家養(yǎng)老服務工作的開展，需要大量經(jīng)過培訓且掌握基本社會工作知識和技能的社會工作者，但目前專業(yè)人員為數(shù)不多，十分缺乏。據(jù)合肥市老齡辦抽樣調查顯示，在當?shù)孛褶k養(yǎng)老機構200位服務人員中，81%來自農村，服務人員平均年齡48歲，50%是小學文化和文盲，80%～90%未經(jīng)過專業(yè)培訓直接上崗。現(xiàn)在，居家養(yǎng)老服務人員職業(yè)特征不明確，被大多數(shù)人等同于普通的家政服務員，給予較低的社會地位和物質待遇。這種現(xiàn)狀導致護理員的職業(yè)認同感和歸屬感較差，普遍認為自己從事的是“強度大，工資低，社會地位低下”的職業(yè)，一些專業(yè)的護理人員不愿到居家養(yǎng)老服務領域工作，流失到其他服務行業(yè)。志愿者隊伍是居家養(yǎng)老服務員的重要補充力量，但由于沒有健全完善的志愿者激勵和培訓機制，志愿者在養(yǎng)老服務中發(fā)揮的作用還比較小，存在總量不足、來源不暢和專業(yè)性較差等問題，不能滿足居家養(yǎng)老服務的需要。6.社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構設施不完善且資源利用效率低下在很多城市社區(qū)，居家養(yǎng)老設施缺乏，特別是在一些大城市的中心小區(qū)，由于土地和房產昂貴，居家養(yǎng)老服務設施沒有列入社區(qū)規(guī)劃，缺少足夠的場地開展居家養(yǎng)老照護服務。據(jù)有關統(tǒng)計，全國城市當中有社區(qū)8.9萬個，建設有老年活動設施和場所的不到半數(shù)，并且，很多的場所設施是因陋就簡，中西部地區(qū)有的數(shù)量就更少，甚至是空白。在既有的社區(qū)養(yǎng)老資源利用方面，普遍存在社區(qū)單位養(yǎng)老設施不對外開放和社區(qū)服務資源條塊分割問題。很多地方開展居家養(yǎng)老僅從部門利益出發(fā)，站在部門角度思考居家養(yǎng)老。如民政部門主要負責“三無老人”、低保老人的生活保障；勞動部門解決“4050”人員再就業(yè)問題，為居家養(yǎng)老提供人力資源，等等。由于各部門往往從自身的利益出發(fā)，難以突破部門視野來合力推動居家養(yǎng)老服務工作。7.政府扶持政策和配套措施不到位、力度不足在居家養(yǎng)老制度建設方面，政府政策仍是粗放的，出現(xiàn)政策不完善、監(jiān)督不到位、規(guī)劃滯后等問題。相關配套制度不完善，極大制約了居家養(yǎng)老的拓展。居家養(yǎng)老涉及養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度、養(yǎng)老服務管理制度、居家養(yǎng)老服務評估監(jiān)管制度以及稅收、購房優(yōu)惠制度等等，居家養(yǎng)老服務的進一步發(fā)展，亟待營造良好的制度環(huán)境。8.宣傳力度不夠，社會和服務對象對居家養(yǎng)老的認同度不高由于對新興的居家養(yǎng)老意義和運作方式的宣傳與推廣力度不夠，社會大眾對居家養(yǎng)老服務認識不足，表現(xiàn)淡漠。在不少地方，老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的知曉率低，對居家養(yǎng)老方式認同度不高，“花錢買服務”的生活理念和消費習慣沒有形成。四、推進城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的思路與對策發(fā)展社會化的居家養(yǎng)老服務是我國社會養(yǎng)老保障體系的重大轉型，是解決養(yǎng)老問題的重大戰(zhàn)略抉擇，我們要分析和借鑒國內外居家養(yǎng)老服務經(jīng)驗，在正確的發(fā)展理念和原則指導下，探求切實解決居家養(yǎng)老服務中資金、人力、設施、運作環(huán)境等領域問題的路徑和對策。（一）明確居家養(yǎng)老服務的發(fā)展理念和指導原則居家養(yǎng)老服務體系由政府、社區(qū)、社會組織、企業(yè)、服務隊伍和老年人等元素構成。推進居家養(yǎng)老服務模式，必須處理好各種元素關系，特別是處理好政府、社會、市場三者關系；同時要明確居家養(yǎng)老服務的發(fā)展方向，在政府主導下，實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務社會化和市場化。這樣必須厘清并秉持正確的發(fā)展理念和原則。政府主導，但要明確政府的職能邊界居家養(yǎng)老服務屬于準公共產品，帶有一定的公益性，政府在居家養(yǎng)老服務體系構建中有不可替代的道德、政治、法律、管理和監(jiān)督等各方面的責任，也具有社會所無法比擬的組織功能，政府主導是居家養(yǎng)老服務體系中的首要原則。政府的職責包括：（1）政府應該把居家養(yǎng)老服務業(yè)納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，明確居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的基本方針及社區(qū)養(yǎng)老工作的總體布局，出臺相關政策，鼓勵支持各類組織、企業(yè)和個人從事養(yǎng)老服務。如大連市政府先后出臺了《大連市家居養(yǎng)老院實施辦法》、《關于加快推行社區(qū)居家養(yǎng)老院建設實施方案》等文件，明確了全市居家養(yǎng)老服務指導思想，確定了工作目標和管理體制服務規(guī)范等。（2）政府是居家養(yǎng)老資金的投資主體。居家養(yǎng)老服務帶有準公共服務性質，基本養(yǎng)老服務設施及困難老年人的養(yǎng)老服務費用應該由政府提供。（3）政府具有居家養(yǎng)老市場培育和監(jiān)督職責，應建立起居家養(yǎng)老服務企業(yè)、機構行業(yè)準入、等級評估、質量監(jiān)控制度。由于政府自身的缺陷容易導致公共服務供給的低效率與低質量，如果全部由政府承擔居家養(yǎng)老服務體系的建設任務，會增加政府的負擔，也不能充分調動社會資源，達到最優(yōu)效果。因此，強調政府主導并不意味著政府要把居家養(yǎng)老的所有事情包辦下來，而要將其職責作用限制在一個合理的范圍。隨著政府職能的轉變，居家養(yǎng)老必須在政府指導下走社會化和市場化的路子。2．社會參與，引導社區(qū)、民間組織等社會力量參與居家養(yǎng)老事業(yè)居家養(yǎng)老服務需要基層政府、自治組織和民間組織的積極參與。要引導和鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老服務機構、提供養(yǎng)老服務，通過公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務設施，鼓勵城鄉(xiāng)自治組織參與養(yǎng)老服務。充分發(fā)揮專業(yè)化社會組織的力量，不斷提高養(yǎng)老服務水平和效率?；鶎咏值篮妥灾紊鐓^(qū)是居家養(yǎng)老服務的主要組織者，應將居家養(yǎng)老服務作為其養(yǎng)老服務工作的重點。非營利性的民間組織，具有靈活、創(chuàng)新、成本低、效率高、貼近市場的優(yōu)勢，在解決諸多社會問題上具有政府與市場不可替代的作用，要積極培育民間組織，充分發(fā)揮其在居家養(yǎng)老服務中的特殊作用。3．市場推動，充分運用市場經(jīng)濟的手段與方式，推動養(yǎng)老服務產業(yè)化不斷提高市場化程度，培育出一個高效率、高覆蓋、可持續(xù)發(fā)展的居家養(yǎng)老服務市場，是我國居家養(yǎng)老服務的長遠發(fā)展方向。政府和社會力量提供居家養(yǎng)老服務在某種程度上具有“奉獻”性質，居家養(yǎng)老服務的發(fā)展需要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，拓寬民間資本在居家養(yǎng)老服務業(yè)中的發(fā)展空間，逐步形成與市場經(jīng)濟相適應的運行模式和機制。要想讓更多的民間資本參與到居家養(yǎng)老服務中，必須給予全方位的支持：（1）通過建立準入制度、項目管理制度，以“購買服務”、“合同外包”、“委托”等多種形式，鼓勵和支持企業(yè)和個人從事居家養(yǎng)老服務。（2）加大稅費優(yōu)惠政策的支持力度。依法依規(guī)減免養(yǎng)老服務機構的各項稅費。（3）加大金融扶持力度。支持金融機構創(chuàng)新信貸品種，改進金融服務，增加對養(yǎng)老機構及其建設項目的信貸投入，適當放寬貸款條件，盡量降低擔保條件，積極探索利用貼息、小額貸款等方式，加大有效信貸投入。（4）保障土地供應。對經(jīng)營性養(yǎng)老服務設施建設，應保障土地供應，并按照市場機制運作?，F(xiàn)在養(yǎng)老服務業(yè)是微利行業(yè)，如果養(yǎng)老服務業(yè)長時間得不到相應優(yōu)惠政策的補償，產業(yè)本身必然萎縮，最終將影響到老年人的服務供給水平。4.服務全面，但無需追求服務供應方式的整齊劃一發(fā)展居家養(yǎng)老服務要根據(jù)老年人的多層次、多樣化的需求，體現(xiàn)以老人為中心的服務理念。老年人全方位的養(yǎng)老需求應當包括老年人的基本生活需求、安全的需求、受尊重的需求、求知的需求和自我實現(xiàn)的需求。居家養(yǎng)老服務必須全面滿足老年人的需要，形成一個完整的居家養(yǎng)老服務體系，包括生活服務體系、健康服務體系和精神服務體系。其中居家養(yǎng)老生活服務體系，滿足老年人的日?；旧钚枰?，服務內容包括家居清潔、老年飯桌或送餐服務、家電維修等；居家養(yǎng)老健康服務體系，滿足老年人預防、治療、康復和臨終關懷等需要，服務內容包括住院照料、康復檢查和家庭護理照料等；居家養(yǎng)老精神服務體系，滿足老年人休閑娛樂、參與社會、心理慰藉等需要，服務內容包括開展文娛活動、聊天、陪同外出、心理咨詢等。居家養(yǎng)老服務的供應方式，各地應因地制宜。在社會組織和市場欠發(fā)育的地區(qū)，如西部欠發(fā)達地區(qū)，宜政府主辦，層級聯(lián)動，由政府運用財政扶持資金，發(fā)揮區(qū)、街、居管理機構職能，直接組織服務力量為弱勢老年人提供居家養(yǎng)老服務。在民間組織較活躍的地區(qū)，應該采取政府主導、非營利性組織參與服務的供應方式。在市場經(jīng)濟較發(fā)達、收入水平較高的地區(qū)，要多采取政府購買、企業(yè)市場化提供服務的方式。甚至在一個城市的不同區(qū)域采取不同或多種運作方式。充分發(fā)揮區(qū)域養(yǎng)老服務資源優(yōu)勢，為老年群體提供有效的養(yǎng)老服務。5.合理確定服務對象，推動居家養(yǎng)老向普惠型方向發(fā)展開展居家養(yǎng)老服務需要明確養(yǎng)老服務的對象和范圍。通過對不同身體狀況、不同經(jīng)濟狀況、不同居住狀況的老年人評估，確定重點服務人群和服務方式。要改變傳統(tǒng)補救性的養(yǎng)老福利模式，在重點滿足“三無”、困難老年人的養(yǎng)老服務需求的同時，不斷將所有老年人納入養(yǎng)老服務體系的覆蓋范圍，推動養(yǎng)老服務向普惠型方向發(fā)展。（二）拓寬養(yǎng)老資金渠道，形成多元化投入機制充足、穩(wěn)定的資金投入是居家養(yǎng)老服務發(fā)展的基礎。擴大居家養(yǎng)老服務的覆蓋面、提升居家養(yǎng)老的服務水平，需建立多元化和制度化的居家養(yǎng)老服務資金的籌措機制，拓寬資金的來源渠道。興辦居家老年服務要逐步形成政府、營利機構（企業(yè)）、非營利機構和家庭四足鼎立的格局，形成投資主體多元化的格局。1.擴大政府投入，建立財政預算制度。政府是居家養(yǎng)老服務資金投資的重要主體，政府應擴大財政投入，建立起對于社區(qū)居家養(yǎng)老項目整體財政預算制度，在市、區(qū)財政預算中設置“社區(qū)居家養(yǎng)老服務”科目，明確投入方向，形成逐年增長的機制。財政要在興建居家養(yǎng)老服務設施、養(yǎng)護員培訓上發(fā)揮基礎性作用，在資金供給上要改變過去那種只投入興辦養(yǎng)老機構的單一做法，更新理念，為服務對象提供相關福利補貼，購買養(yǎng)老服務。如大連市沙區(qū)政府每年出資10萬元用于養(yǎng)護員公益崗位工資和培訓。區(qū)政府每月資助300元養(yǎng)護費;低收入老人每月補助200元;社會老人人均月收入低于1200元的月資助100元。2.鼓勵和支持企事業(yè)單位、非營利組織和社會各界人士投資興辦居家養(yǎng)老服務?？刹扇」k民營、民辦公助等措施，動員和資助多種社會力量以獨資、合資聯(lián)營等形式參與居家養(yǎng)老服務，并通過優(yōu)惠政策激勵和吸引更多的社會資金投入居家養(yǎng)老服務事業(yè)。3.倡導社會捐贈，建立居家養(yǎng)老慈善基金。社會捐助是居家養(yǎng)老服務資金的重要來源。政府要完善捐助資金的監(jiān)管政策，形成民間樂善好施的環(huán)境，并實行優(yōu)稅、鼓勵政策，促使更多的企業(yè)和個人捐助。同樣是在大連市沙區(qū)，政府動員社會力量向海內外募集款項，對捐助額4000元以上的單位或個人可給予一年冠名權，長期包戶捐助可予以永久冠名權，還對為社會福利事業(yè)做出突出貢獻的單位或個人，授予榮譽稱號等等。（三）推進居家養(yǎng)老服務人才隊伍建設居家養(yǎng)老服務的發(fā)展，離不開一支專業(yè)化的服務隊伍。居家養(yǎng)老服務人才分為管理人才和護理服務人才，前者為具備專業(yè)知識和技能、具有管理工作經(jīng)驗的社會工作者，后者為具備基本護理知識、具有專業(yè)資質、執(zhí)業(yè)資格的養(yǎng)老服務護理員和心理咨詢師等。但就目前的情況看，從事居家養(yǎng)老服務的人員當中，有很大比例的從業(yè)者并不具備類似的資質和素質技能條件。推進居家養(yǎng)老人才隊伍建設可從以下幾個方面入手：1.推進養(yǎng)老服務管理專業(yè)教育，培養(yǎng)居家養(yǎng)老服務專門人才。鼓勵有條件的高等院校和職業(yè)教育機構設立養(yǎng)老管理與服務、老年護理、老年社會學和老年產品開發(fā)等專業(yè)。有關部門對上述院校和機構在招生、收費、基礎設施建設等方面給予政策上的傾斜。2.強化服務人員的素質技能培訓，提高服務人員的專業(yè)化水平。健全專職服務人員的崗前培訓、上崗準入和定期在職培訓制度，實行職業(yè)資質和技術等級認證，形成一套完整的培訓和管理體系，可與大專院校、衛(wèi)生院校聯(lián)合協(xié)作，對現(xiàn)有養(yǎng)老機構和社區(qū)養(yǎng)老服務人員進行有計劃的培訓，確保養(yǎng)老服務人員掌握基本的保健、護理、康復知識和技能。3.提升服務人員的職業(yè)美譽度，增強居家養(yǎng)老服務隊伍的穩(wěn)定性。通過大眾媒介廣泛宣傳居家養(yǎng)老服務的屬性和功能，澄清居家養(yǎng)老服務人員與普通家政服務員的區(qū)別，改善和提高專職服務人員的工資待遇，提高全社會對于居家養(yǎng)老服務人員的認可和尊重，提升他們的職業(yè)聲望和美譽度，增強他們對于這一職業(yè)的歸屬感和榮譽感。4.發(fā)揮非盈利組織力量，引導志愿者開展居家養(yǎng)老服務。專業(yè)化的志愿服務人員是居家養(yǎng)老服務不可或缺的重要支撐，應建立一支具備一定專業(yè)助老服務技能的志愿者隊伍。居家養(yǎng)老服務是志愿服務的大舞臺，要通過各種途徑引導志愿者投入居家養(yǎng)老服務業(yè)。可通過民間組織力量聯(lián)絡社會中各種志愿者組織，整合現(xiàn)有社區(qū)志愿者隊伍，引入對志愿者的社會褒獎機制，探索建設志愿服務“時間儲蓄”制度，扶持中介志愿者組織發(fā)展，鼓勵和引導社會人士開展志愿服務，積極動員和組織社區(qū)低齡健康老人，特別是有專業(yè)特長的老年人參與義務服務，發(fā)揮老有所為的作用。應定期對志愿者進行助老護理專業(yè)知識、老年身心健康常識、老年人居家安全健康基本技能等方面的培訓，提高其服務水平。5.與再就業(yè)工程相結合，建立居家養(yǎng)老服務基本隊伍。城市下崗職工和進城務工人員為居家養(yǎng)老服務提供了大量的人力資源，居家養(yǎng)老服務要注重吸收有一定技能和業(yè)務素質的下崗職工到機構和社區(qū)養(yǎng)老服務崗位上來，既為當?shù)厥I(yè)人員和農村剩余勞動力開辟新的就業(yè)渠道，也為居家養(yǎng)老服務建立基本的服務隊伍。（四）建立和完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施和平臺養(yǎng)老服務設施是開展居家養(yǎng)老服務的基本物質條件。居家養(yǎng)老以社區(qū)服務為依托，為滿足居家老人就近滿足照料、就醫(yī)和娛樂等方面的需要，需要建立和完善日間照料服務中心、托老所、老年活動中心、家庭服務中心、老人飯?zhí)玫确赵O施。1.同步規(guī)劃建設社區(qū)和小區(qū)居家養(yǎng)老服務設施。老年福利設施是整個居住區(qū)內公共服務設施的組成部分，政府要將社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設納入城市公共服務設施規(guī)劃，必須與小區(qū)住宅建設同步規(guī)劃、同步建造和同步投入使用。許多城市在進行大規(guī)模的住宅建設，但是在規(guī)劃過程中還沒有考慮養(yǎng)老設施的配套，這與我國城市老齡人口的快速遞增不相適應。2.有效整合社區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老資源。社區(qū)要盤活已有的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務設施和其他現(xiàn)有資源，提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務。如充分利用社區(qū)內家政服務、醫(yī)療保健、心理咨詢等現(xiàn)有市場服務資源，通過建立社區(qū)一站式服務大廳等，為社區(qū)老人提供相應服務；二是要積極促進社會單位內部設施對外開放，爭取將駐社區(qū)各個企事業(yè)單位的養(yǎng)老資源（如場館、設施）納入居家養(yǎng)老可使用范圍，形成協(xié)力共建、資源共享的社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展環(huán)境，提高養(yǎng)老資源的綜合效用；三是要爭取把一些閑置的學校、廠房、商店等，通過贖買、租賃等方式，改造成居家養(yǎng)老服務設施等。3.建立居家養(yǎng)老信息溝通和服務平臺。為增強居家養(yǎng)老服務的針對性和有效性，社區(qū)要建立居家養(yǎng)老信息庫和服務平臺。社區(qū)全面動態(tài)地錄入每位老人的基本情況，為每位老人建立標準化電子健康檔案、服務需求等信息庫。提供為老服務熱線、居家呼叫系統(tǒng)、數(shù)字網(wǎng)絡系統(tǒng)等求救求助和服務系統(tǒng)，并以醫(yī)院和社會服務機構作為后臺支撐，實現(xiàn)緊急呼叫網(wǎng)絡與120、119、110、12580等公共服務平臺對接。如北京市建立96156社區(qū)服務平臺，為老年人提供電話咨詢和上門服務，也開通了96156精神服務熱線，簽約成立35家養(yǎng)老（助殘）精神關懷服務定點單位，為居家老人提供精神慰藉和健康指導服務網(wǎng)絡。（五）建立和完善居家養(yǎng)老服務的相關配套制度推進居家養(yǎng)老服務模式，必須有配套的制度支撐。主要涉及以下幾個方面的制度：1.建立獨立的居家養(yǎng)老服務管理制度體系。要將居家養(yǎng)老服務發(fā)展為一種最廣泛的養(yǎng)老方式，必須建立相匹配的管理體系。政府應成立專門的居家養(yǎng)老協(xié)調機構