加強養(yǎng)老托育的全面領導實施方案

加強養(yǎng)老托育的全面領導實施方案加強養(yǎng)老托育的全面領導省級各有關部門、單位和各市縣要深刻認識促進養(yǎng)老托育服務業(yè)領域健康發(fā)展的重大意義，加強組織保障，完善工作機制，各負其責、加強配合，統(tǒng)籌推進有關工作，加強養(yǎng)老托育服務業(yè)信息共享，指導幫助養(yǎng)老托育服務機構用足用好紓困扶持各項政策措施，及時協(xié)調解決政策落地過程中的難點、堵點問題，全力推動各項政策措施落地見效。養(yǎng)老行業(yè)現(xiàn)狀隨著人們生活水平的提高，老年群體消費需求的變化，老年市場越來越大，但是養(yǎng)老市場卻呈現(xiàn)供應不足狀態(tài)。當前養(yǎng)老模式結構距離9073模式結構尚有差距，機構養(yǎng)老數(shù)量及質量尚待發(fā)展，供應不足使得大量外資企業(yè)進軍中國養(yǎng)老服務市場。需求方面，我國人均預期壽命提高、老齡化發(fā)展速度加快、老年人消費能力上升推動養(yǎng)老服務需求快速增長，巨大的養(yǎng)老需求為養(yǎng)老市場帶來了寬闊的市場前景。據(jù)國家統(tǒng)計局2020年2月頒布的《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類（2020）》定義，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，是以保障和改善老年人生活、健康、安全以及參與社會發(fā)展，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂、老有所安等為目的，為社會公眾提供各種養(yǎng)老及相關產(chǎn)品（貨物和服務）的生產(chǎn)活動集合，包括專門為養(yǎng)老或老年人提供產(chǎn)品的活動，以及適合老年人的養(yǎng)老用品和相關產(chǎn)品制造活動。隨著人們生活水平的提高，老年群體消費需求的變化，老年市場越來越大，但是企業(yè)供給卻不能滿足市場的需求。我國推行的養(yǎng)老模式主要為9073模式，即90%的老年人由家庭自我照顧，7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務，3%享受機構養(yǎng)老服務。目前我國的養(yǎng)老模式結構為居家養(yǎng)老占市場份額96%，社區(qū)養(yǎng)老占3%，機構養(yǎng)老占1%。全國養(yǎng)老服務機構數(shù)量雖然在增長，但是相對于龐大的市場需求來說還有上漲空間。另外，目前養(yǎng)老市場兩極分化，一種是高端養(yǎng)老地產(chǎn)項目不符合多數(shù)人群需要，另一端是當前大部分的養(yǎng)老機構交通不便，服務質量不高，不符合對中檔養(yǎng)老機構的需求。因此面對消費升級的變化和健康需求的轉型，更需要多樣化、專業(yè)化、針對性的市場開發(fā)，機構養(yǎng)老數(shù)量及質量上尚待發(fā)展。托育行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及難點（一）經(jīng)營有難處盈利困難，四成托育機構處于虧損狀態(tài)，民辦托育機構的虧損面近五成，再加上疫情反復，導致部分一些機構倒閉，致使托育市場更加低迷。入托人數(shù)少、店面成本高、專業(yè)人才成本高是造成虧損的前三大因素。生源不穩(wěn)定。大部分的機構反映生源不穩(wěn)定是發(fā)展面臨的主要困難。一方面托育需求短暫，托育需求集中在24-36個月齡的嬰幼兒，長則就讀兩學期，短則就讀兩三個月，托育機構面臨需要頻繁招生的難題；另一方面托育需求存在季節(jié)性，可能夏季人滿為患，而冬季可能即使各種活動，也很難滿班。受新冠肺炎疫情影響，嬰幼兒托育需求減少、客單價降低、經(jīng)營成本增加，更加加劇了托育機構的經(jīng)營難度，比如深圳因為疫情反復，大批量的小機構倒閉，甚至一些頭部機構也頻頻爆雷。（二）轉化有難度送托費用高，家長們普遍認為價格過高，家庭難以承擔是影響孩子送托的主要影響。將孩子送托主要驅動力只是專業(yè)化照護，在相對高額的送托費用的情況下，普通家庭很難負擔得起，心存擔憂。接近一半的家長提及擔心食品安全、環(huán)境安全，也有擔心托育機構專業(yè)資質的，比如保育員的專業(yè)性及照護經(jīng)驗，部分擔心混齡編班影響托育服務質量（大部分正規(guī)托育機構都是分階排班的）。另外還有送托不方便，因為社區(qū)附近沒有合適的托育機構。疫情原因。接近一成的家長考慮到新冠肺炎疫情帶來的風險，打算推遲送孩子入托。（三）市場難滿足需求公辦民辦不平衡，一方面民辦托育機構存在學位過剩，另一方面公辦托育機構存在供不應求，大部分家庭傾向于選擇公辦托育機構，而市場上，民辦機構占據(jù)市場主流，這就導致市場失衡。規(guī)范化發(fā)展有短板。通過備案的托育機構僅在少數(shù)。而家長對托育服務的認識不夠全面，送托行為很容易受負面消息影響，備案率低導致托育市場更加低迷，安全保障、硬件、師資配備上的短板，更加加劇家長們的擔憂。政策落實與監(jiān)管存在差距。在獎勵補貼和優(yōu)惠政策落實方面，很多托育機構表示從未享受過任何獎勵補貼或優(yōu)惠政策。備案率低和優(yōu)惠政策落實難是托育機構爭取優(yōu)惠政策面臨的兩大困難，托育機構關停風險、失信風險，執(zhí)行標準不明確、申領補貼流程多等多方面因素，造成補貼難拿的局面。監(jiān)管不明確。在行業(yè)監(jiān)管方面，按照屬地管理和分工負責的原則，民政、市場監(jiān)管、教育等部門依據(jù)各自職責監(jiān)管，導致行業(yè)監(jiān)管責權不清晰，綜合監(jiān)管機制到落實有差距，部門協(xié)同監(jiān)管以及業(yè)務指導、督促檢查、安全保障和責任追究等制度有待健全。（四）資源難整合，供求矛盾整合現(xiàn)有資源，避免造成資源浪費，在生育率逐年下降不增加托位的情況下，托位建設的需求會一定程度上自然緩解，幼兒園學位過剩的情況會逐漸顯現(xiàn)，部分幼兒園開設低齡化托班，避免資源浪費。優(yōu)先滿足剛性需求。針對因雙職工家庭返崗無人照護、希望長輩能安享晚年的剛性需求，擴大以安全照護為主的普惠托位供給。發(fā)展優(yōu)質的托育資源，激發(fā)市場活力。扶持優(yōu)質托育品牌機構，滿足科學養(yǎng)育、系統(tǒng)早教、幼兒園過渡等專業(yè)化、優(yōu)質化照護需求。托育機構的類型（一）企事業(yè)單位配套托育這種托育機構很像在70年代我國托兒事業(yè)剛剛發(fā)展的育兒班和托兒所，隨著社會沉浮，慢慢發(fā)展成了現(xiàn)在比較完善的幼兒園規(guī)模。托兒概念退出市場之后，又逐步在市場中蘇醒重生，出現(xiàn)了0-3歲的嬰幼兒照護和托育。（二）幼兒園托幼一體即托兒所和幼兒園在一起的托育機構，為了補足幼兒園80%的普惠率，很多城市把托育試點給到各地幼兒園。（三）社區(qū)統(tǒng)籌托育機構即社區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃并開設的托育機構，為小區(qū)內(nèi)的業(yè)主提供嬰幼兒托與服務。營利性托育機構社會開辦的民營托育機構，由創(chuàng)辦者自己運營管理。（四）普惠托育機構也叫非營利性托育機構，也是民營開辦的，不過這種托育機構的收費定價是按照本地要求托育收費定價的，收費相對低一些，相關部門也會予以補貼。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實困境（一）老年人支付能力不足和成本過高并存養(yǎng)老消費需求尚未有效激活，養(yǎng)老消費與經(jīng)濟社會發(fā)展水平密不可分，目前養(yǎng)老領域消費態(tài)勢總體仍較疲軟，養(yǎng)老服務成本與價格出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象。從整體上看，老年人支付能力不足，養(yǎng)老消費充分釋放的時間窗口期尚未來臨。（二）養(yǎng)老服務設施布局與老年人口布局不匹配設施總量不足與高空置率并存，近年來我國各類養(yǎng)老服務設施數(shù)量有了較大幅度提升，空間布局均衡度不斷改善，但仍存在設施布局與老年人口布局不匹配，養(yǎng)老用地難問題突出。以北京市為例，中心城區(qū)床位緊張和郊區(qū)床位閑置并存。中心城區(qū)由于用地緊張，難以解決養(yǎng)老護理員的就近居住等問題，導致人力成本居高不下，養(yǎng)老機構普遍反映運營壓力大，不少機構處于虧損狀態(tài)。（三）新型養(yǎng)老產(chǎn)品和服務匱乏市場能夠提供的一般性日常生活服務類項目比較多，老年人急需的整合式、一站式服務不足，尤其是長期照護、康復護理、心理慰藉等服務供給不足，這些結構性的供需矛盾隨著人口老齡化、高齡化進程的加快，將進一步加劇。此外，隨著活力健康老年人增多，市場在老年文化創(chuàng)意、旅居、網(wǎng)絡消費等方面可供選擇的產(chǎn)品和服務不足，很難滿足老年人口隊列演替帶來的多樣化、多層次養(yǎng)老服務需求。（四）科技創(chuàng)新型產(chǎn)品和服務不足企業(yè)創(chuàng)新動力和創(chuàng)新能力不足，我國養(yǎng)老科技企業(yè)整體上兩頭不足、中間困難、產(chǎn)業(yè)政策偏弱。兩頭不足即產(chǎn)品研發(fā)端投入不足和消費者認知度不夠、購買能力不足；中間困難即企業(yè)規(guī)模體量較小，競爭力弱，企業(yè)經(jīng)營困難；而產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)權保護、人才培養(yǎng)、稅收優(yōu)惠、營銷渠道等方面支持力度不夠，專門從事養(yǎng)老科技的研發(fā)、制造、銷售的市場主體不夠多。在康復輔助器具配置、租賃、回收和融資租賃中，存在消毒設備價格高昂、集中消毒空間缺乏、消費者信任度缺失等問題，老年康復輔具行業(yè)的商業(yè)模式創(chuàng)新不足，缺乏金融服務的支持。（五）養(yǎng)老行業(yè)營商環(huán)境仍需改善連鎖化規(guī)?；l(fā)展受阻，盡管養(yǎng)老機構已經(jīng)從審批制改為備案制，但是養(yǎng)老機構在備案后要正式運營，在醫(yī)養(yǎng)結合、跨區(qū)域經(jīng)營、消防審查、老年餐配送與食品安全等方面仍存在較多限制。由于服務流程長、環(huán)節(jié)多，對監(jiān)管前后環(huán)節(jié)和不同主管部門的工作銜接提出更高要求，容易形成隱形門檻。在實際工作中，異地開辦網(wǎng)點、跨區(qū)經(jīng)營仍面臨多重行政許可的困難，多點之間由于各自按流量申請補貼、辦理星級評定等，不能實現(xiàn)人、財、物的調撥管理，也不能實現(xiàn)稅收統(tǒng)籌策劃，從而制約了規(guī)?；l(fā)展，影響到行業(yè)勞動生產(chǎn)率的提升，養(yǎng)老服務主體小而散、經(jīng)營困難的狀況沒有根本改善。（六）老年人消費維權機制不健全消費生態(tài)仍需要培育，一方面，針對老年人的養(yǎng)老領域侵權行為，還未形成高效協(xié)同的消費維權機制；另一方面，給老年人提供可展示消費方式的平臺和便利消費的工具不足，易于發(fā)生消費糾紛。比如，老年人普遍反映大量使用微信、刷卡支付等信息化產(chǎn)品給老年人造成不便，應保留傳統(tǒng)支付方式，不要讓信息化支付體系將老年消費者擋在門外，良好的養(yǎng)老消費環(huán)境營造需要全社會共同參與。推動托育服務高質量發(fā)展的思考與建議（一）積極發(fā)展多種形式的托育服務機構。充分考慮城鄉(xiāng)差異，積極發(fā)展多種形式的托育服務機構。中國托育服務發(fā)展的地區(qū)性差異明顯，尤其是城鄉(xiāng)之間的差別較大。不同的經(jīng)濟發(fā)展水平、文化背景下，家庭對服務的需求也不同，因地制宜構建適合當?shù)靥攸c的嬰幼兒照護服務模式，有利于托育服務可持續(xù)發(fā)展。托育服務載體也應該是多元化的，不能只由機構提供托育服務，社區(qū)型托育服務和家庭式托育服務由于其便利性、靈活性、價格親民以及更具人文關懷而有其獨特的發(fā)展空間。因此，建議構建普惠托育服務體系過程中，更加積極發(fā)展多種形式的托育服務機構。加強對家庭照護和社區(qū)服務的支持指導，增強家庭科學育兒能力。鼓勵有條件的用人單位和社會組織提供普惠托育服務，鼓勵有條件的幼兒園發(fā)展托幼一體化服務。（二）完善家庭政策和科學育兒指導服務，增強家庭照護能力通過制定家庭政策來滿足嬰幼兒家庭的需求。家庭支持政策是社會向家庭提供的政策、資金和服務支持，為家庭育兒提供支持，建立兒童發(fā)展與教育的長效機制。應積極開展嬰幼兒照護知識入戶指導，普及科學喂養(yǎng)、營養(yǎng)指導、生長發(fā)育監(jiān)測、早期教育、家長課堂等服務和科普教育活動。支持優(yōu)質機構、行業(yè)協(xié)會開發(fā)公益課程，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺等免費開放，依托居委會等基層力量提供科學育兒家庭指導服務，幫助家庭成員提高照護能力。建立常態(tài)化指導監(jiān)督機制，加強政策宣傳引導，強化家庭監(jiān)護嬰幼兒的主體責任。借鑒西方經(jīng)驗，向家庭提供兒童照顧津貼，使父母在幼兒照顧方面有更多的選擇。（三）推動各項政策協(xié)同落實第一，盡快建立和完善托育機構監(jiān)管的法律法規(guī)，推動托育機構監(jiān)管工作規(guī)范。中國東、中、西部地區(qū)存在較大差距，同一地區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)之間也存在較大不同，同一城區(qū)內(nèi)部的新舊居住區(qū)之間的設施用地狀況也存在不同特點，對各地制定和完善法律法規(guī)提出了更高要求，建議在包容機構設施差異性的前提下建立安全監(jiān)管底線，統(tǒng)一服務質量的監(jiān)督管理要求。托育服務行業(yè)中機構類型眾多、條件差別大，通過有效監(jiān)督，引導機構按照標準規(guī)范執(zhí)業(yè)，避免出現(xiàn)安全事故問題。應抓緊建立托育服務行業(yè)的監(jiān)管體系、完善相關法律法規(guī)，明確部門監(jiān)管職能，將托育服務監(jiān)管納入衛(wèi)生監(jiān)督職責范圍，賦予相應執(zhí)法權，解決當前監(jiān)管無法可依的情況，促進行業(yè)健康發(fā)展。第二，堅持全社會共同參與的機構托育發(fā)展路徑，進一步擴大普惠性托育機構覆蓋面，改善和優(yōu)化托育機構類型結構。鼓勵社會力量和民間資本按照非營利原則投資托育事業(yè)。以托位數(shù)或實際在托時間，給予一定標準的補貼，并限定普惠性托育機構收費標準。應給予非營利性民辦托育機構在人員經(jīng)費或從業(yè)人員繼續(xù)教育方面享有公共財政補貼的權利。針對部分托育機構的商業(yè)用水、用電、用氣等，可考慮按照居民用水、用電價格執(zhí)行。明確稅收、金融等具體優(yōu)惠政策，使政策執(zhí)行更加具有可操作性。第三，鼓勵有條件的幼兒園向下延伸提供托育服務，加強衛(wèi)生健康部門與教育部門之間的溝通及互認機制。由于公辦托育機構建設受到編制的嚴格限制，從目前看，通過幼兒園下沉做托育，實現(xiàn)托幼服務資源、場地共享、師資人員融通的托幼一體化是托育服務發(fā)展的一種較為可行的模式。由于幼兒園已經(jīng)有完備的資格，建議幼兒園開展托育服務時不必再做重復注冊，只要有教育部門審批證明就可以注冊通過，當前在汕頭、大連等城市已經(jīng)實施此類政策，對有效增加托育服務供給起到了積極作用。因此，要加強衛(wèi)生健康、教育、民政、編辦、市場監(jiān)督管理等部門之間的溝通協(xié)調，落實備案登記管理辦法中關于不同性質托育機構在不同部門申報登記的有關要求。打造高質量普惠性托育服務體系（一）加強多元化的普惠性托育機構建設一是加強街道和社區(qū)示范性普惠性托育機構建設。短期內(nèi)可以在每個街道建設示范性普惠性托育機構，中長期在每個社區(qū)建設一家普惠性托育機構。二是在有條件的幼兒園探索設置托班，開展幼托一體化服務。深圳市幼兒園資源相對緊缺，不能采取一刀切的方式，可以在學位相對寬松的幼兒園探索設立托班，在條件允許下逐步推廣。三是鼓勵社會力量舉辦托育機構。通過提供場地、減免租金、稅費優(yōu)惠、財政補助等降低托育機構的運營成本，采取公建民營、民辦公助、公辦民助等方式多渠道增加供給，鼓勵民營資本、社會力量參與托育服務，增加普惠性托育機構供給。四是可以發(fā)展家庭式、社區(qū)式的小型托育機構，借鑒河北福嫂．燕趙家政、北京民居園等方式，提供家庭小型化托育服務，就近開展全日托、臨時托、計時托等服務。五是以補貼的方式鼓勵企事業(yè)單位主辦托育事業(yè)。相關部門分擔經(jīng)濟成本與責任風險，推動有條件的大中型企業(yè)、商業(yè)樓宇、園區(qū)