養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)法律政策解析及產(chǎn)業(yè)介入思路

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)法律政策解析

及產(chǎn)業(yè)介入思路主講人簡介北京時(shí)代九和律師事務(wù)所高級(jí)合伙人律師北京律師協(xié)會(huì)房地產(chǎn)開發(fā)專業(yè)委員會(huì)副主任北京市評(píng)標(biāo)專家北京市發(fā)展和改革委員會(huì)常年法律顧問北京市規(guī)劃委員會(huì)律師顧問團(tuán)成員中國明日之城城市發(fā)展研究院常務(wù)理事、秘書長中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心研究員清華城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老地產(chǎn)研究所

研究員中國房地產(chǎn)協(xié)會(huì)養(yǎng)老住區(qū)專家委員會(huì)

委員北京土地學(xué)會(huì)法律委員會(huì)委員北京房地產(chǎn)學(xué)會(huì)政策法規(guī)專業(yè)委員會(huì)委員

北京信用協(xié)會(huì)

常務(wù)理事主講人簡介2004年度，因在房地產(chǎn)法律領(lǐng)域的突出表現(xiàn)，被評(píng)為“北京市優(yōu)秀律師”、“北京市律師協(xié)會(huì)2004年度專業(yè)委員會(huì)優(yōu)秀委員”，是北京萬名律師中，同時(shí)獲得這兩項(xiàng)獎(jiǎng)的十位律師之一。2005年當(dāng)選“北京樓市2005年度推動(dòng)力人物”，是當(dāng)選的18位推動(dòng)力人物中唯一的律師，這也是歷年來京城樓市年度人物評(píng)選中，首次有律師界代表當(dāng)選。2006年當(dāng)選“首屆全國建設(shè)領(lǐng)域百名優(yōu)秀專業(yè)律師”。主講人簡介曾先后擔(dān)任外交部，中國保監(jiān)會(huì)，總后勤部司令部、軍事交通部、油料部，總裝備部通用裝備保障部，總裝備部裝甲兵工程學(xué)院，海軍航空兵兵部，中國國家話劇院等諸多政府及單位的常年法律顧問或基建項(xiàng)目法律顧問。長期擔(dān)任北京市發(fā)改委、市規(guī)委法律顧問，曾參與《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《北京市城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《北京市房地產(chǎn)權(quán)屬登記條例》、《北京市商品房預(yù)售合同示范文本》等相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的制訂，并代理了大量行政訴訟案件。曾長期為中國人民大學(xué)房地產(chǎn)MBA班、北大房地產(chǎn)研究生班、諸多知名房地產(chǎn)企業(yè)講授法律課程。先后為數(shù)十家房地產(chǎn)企業(yè)的數(shù)百個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目提供從項(xiàng)目并購、征地，融資，設(shè)計(jì)、工程、材料設(shè)備招投標(biāo)，到工程施工，銷售，物業(yè)管理等一條龍的法律服務(wù)。在諸多媒體發(fā)表了上百篇、數(shù)十萬字房地產(chǎn)方面的文章，被90余家媒體及網(wǎng)站多次轉(zhuǎn)載。前

言

從2011年到2015年，全國60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億，針對(duì)這一社會(huì)問題，同時(shí)結(jié)合中國養(yǎng)老的社會(huì)文化背景，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出要建立“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”，其中居家養(yǎng)老將占到90%，但這就直接帶來“居家養(yǎng)老”硬件設(shè)施、即老年住區(qū)建設(shè)的問題。從目前與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)、配套政策、政策落實(shí)等來看，卻明顯滯后，甚至尚未形成清晰、系統(tǒng)的法規(guī)政策體系。一、現(xiàn)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)法規(guī)政策及規(guī)范《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(1996年8月29日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過1996年10月1日施行)《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》(中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議2011年03月17日)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》(2006年8月16日

全國老齡委發(fā)[2006]7號(hào))《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(國務(wù)院2011年9月17日國發(fā)[2011]28號(hào))《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(國務(wù)院1998年10月25日

國務(wù)院令第251號(hào)發(fā)布)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見的通知》(國務(wù)院辦公廳2000年2月27日

國辦發(fā)[2000)19號(hào)，由民政部、國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、教育部、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部、國土資源部、建設(shè)部、外經(jīng)貿(mào)部、衛(wèi)生部、稅務(wù)總局等11部委聯(lián)合發(fā)布)(一)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有關(guān)的全國性法律、法規(guī)、政策一、現(xiàn)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)法規(guī)政策及規(guī)范《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》(國務(wù)院辦公廳2006年2月9日

國辦發(fā)[2006]6號(hào)，由全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委、教育部、民政部、勞動(dòng)保障部、財(cái)政部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、人口計(jì)生委、稅務(wù)總局等10部委聯(lián)合發(fā)布)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）的通知》(國辦發(fā)〔2011〕60號(hào)國務(wù)院辦公廳2011年12月16日)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》(全國老齡委辦公室發(fā)展改革委教育部民政部勞動(dòng)保障部財(cái)政部建設(shè)部衛(wèi)生部人口計(jì)生委稅務(wù)總局2008年1月29日)《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》(民政部1999年12月30日)《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資股權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)有關(guān)問題的通知》(中國保監(jiān)會(huì)

保監(jiān)發(fā)[2012]59號(hào)2012年7月16日)《民政部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》(民政部

民發(fā)[2012]129號(hào)2012年7月24日)(一)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有關(guān)的全國性法律、法規(guī)、政策7一、現(xiàn)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)法規(guī)政策及規(guī)范《城市道路和建筑物無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》JGJ50-2001(國家建設(shè)部、民政部、中國殘聯(lián)頒布

行業(yè)標(biāo)準(zhǔn))《老年人居住建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》GB/T50340-2003(建設(shè)部、質(zhì)檢總局頒布

國標(biāo))《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》JGJ122-99(國家建設(shè)部、民政部、頒布

行業(yè)標(biāo)準(zhǔn))《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》建標(biāo)143-2010(國家住建部、發(fā)改委頒布)《老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》建標(biāo)144-2010(國家住建部、發(fā)改委頒布)《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》MZ008-2001(民政部2001年3月1日實(shí)施)《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》GB50437-2007(建設(shè)部頒布)《養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》(國家標(biāo)準(zhǔn))(正在編制，初稿已送審)《中國老年住區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及導(dǎo)則》(正在編制，初稿已送審)(二)養(yǎng)老適老相關(guān)的建筑設(shè)計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)8二、我國法律基本體系及特征行政法規(guī)(國務(wù)院)憲法(全國人大)部門規(guī)章

(國務(wù)院部委)地方規(guī)章

(地方政府)法律(全國人大)地方法規(guī)

(地方人大)規(guī)范性文件

(各級(jí)機(jī)關(guān)及部門)政策

(執(zhí)政黨)司法解釋

(最高法院)(最高檢察院)中國法律體系層級(jí)關(guān)系圖3/19/20239二、我國法律基本體系及特征1、我國法律基本體系及現(xiàn)狀基本法律體系、政策、司法解釋法律與行政權(quán)力并行司法權(quán)力、行政權(quán)利的越位與不作為顯規(guī)則與潛規(guī)則并行2、法律的基本特征及特點(diǎn)普遍性(行為規(guī)范、底線性、滯后性)強(qiáng)制性(公權(quán)力創(chuàng)制，國家強(qiáng)制力做保證)對(duì)等性(強(qiáng)調(diào)權(quán)利、義務(wù)對(duì)等)可訴性(可爭訴性、可裁判性)三、現(xiàn)行養(yǎng)老老相關(guān)法規(guī)政政策的問題我國老齡工作作的行業(yè)主管管部門情況現(xiàn)實(shí)管理中九龍治水，多多頭管理養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)關(guān)的政策執(zhí)行行乏力或缺乏乏操作性(一)養(yǎng)老行業(yè)管理理的問題三、現(xiàn)行養(yǎng)老老相關(guān)法規(guī)政政策的問題目前家庭住宅宅和社區(qū)養(yǎng)老老設(shè)施的硬件件建設(shè)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)狀(二)養(yǎng)老硬件設(shè)施施建設(shè)投資方方面的問題我國現(xiàn)有居住住條件現(xiàn)狀，，均達(dá)不到老老年人居家養(yǎng)養(yǎng)老的硬件水水平，幾乎找找不到真正的的適老住宅。。社區(qū)養(yǎng)老照料料設(shè)施，或沒沒有、或挪用用、或名不副副實(shí)多數(shù)新建養(yǎng)老老設(shè)施遠(yuǎn)離成成熟市區(qū)，使使“居家養(yǎng)老老”失去了可可能性適老住宅和社社區(qū)養(yǎng)老硬件件設(shè)施的嚴(yán)重重匱乏，導(dǎo)致致沒有硬件，，軟件(養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu))無法也無從運(yùn)運(yùn)轉(zhuǎn)；建設(shè)及及改造相應(yīng)養(yǎng)養(yǎng)老硬件所需需投入的資源源和資金，是是一個(gè)巨大的的資金缺口。。12三、現(xiàn)行養(yǎng)老老相關(guān)法規(guī)政政策的問題針對(duì)龐大的養(yǎng)養(yǎng)老硬件缺口口，現(xiàn)行投資資體制存在諸諸多政策制約約(二)養(yǎng)老硬件設(shè)施施建設(shè)投資方方面的問題現(xiàn)行由民政部門主管的、以城城鄉(xiāng)“三無””老人為主的的社會(huì)福利型型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，，無法滿足全全社會(huì)日益增增長的養(yǎng)老需需求。我國至今尚未未從制度上理理清養(yǎng)老硬件件設(shè)施建設(shè)與與普通房地產(chǎn)產(chǎn)開發(fā)建設(shè)之之間的關(guān)系，，對(duì)適老住宅宅的建設(shè)，在在土地、規(guī)劃劃、稅收等均均無任何傾斜斜性優(yōu)惠政策策，使得絕大大多數(shù)投資商商、開發(fā)商不不愿去建設(shè)這這樣的適老住住宅。會(huì)員卡式的持持有經(jīng)營型養(yǎng)養(yǎng)老項(xiàng)目，存存在明顯制度度空白，使交交易雙方都存存在安全風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)?，F(xiàn)行養(yǎng)老制度度體系滯后，，事實(shí)上排斥斥市場屬性，，嚴(yán)重影響了行業(yè)健健康發(fā)展；使使得現(xiàn)有養(yǎng)老老地產(chǎn)項(xiàng)目，，處于“掛羊羊頭，賣狗肉肉”尷尬狀態(tài)態(tài)。13三、現(xiàn)行養(yǎng)老老相關(guān)法規(guī)政政策的問題(三)養(yǎng)老軟件建設(shè)設(shè)投資方面的的問題現(xiàn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)構(gòu)制度體系，，實(shí)質(zhì)上排斥斥市場化的運(yùn)運(yùn)營模式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)的組建和運(yùn)運(yùn)營，事實(shí)上上需要社會(huì)多多個(gè)領(lǐng)域的專專業(yè)配合，在在這方面的專專業(yè)配套，我我國更為匱乏乏。專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)務(wù)機(jī)構(gòu)的非產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化和匱乏乏，反過來有有影響了養(yǎng)老老硬件設(shè)施的的投資建設(shè)。。14四、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)前景展望及及分析未來10-20年，提供有差差別的養(yǎng)老公公共服務(wù)(即社會(huì)基本福福利型養(yǎng)老和和市場化公共共服務(wù)養(yǎng)老)，已具備足夠夠的社會(huì)基礎(chǔ)礎(chǔ)和市場基礎(chǔ)礎(chǔ)。對(duì)多數(shù)開發(fā)商商和投資商而而言，從事養(yǎng)老事業(yè)業(yè)，不是為別別人，而是為為自己。未來10-20年，是中國養(yǎng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)正式起步和和發(fā)展的最后后機(jī)遇，如錯(cuò)過了這一一階段，再真正啟動(dòng)社社會(huì)化養(yǎng)老，，屆時(shí)的難度度將比現(xiàn)在還還大。在未來10-20年年，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)將是一個(gè)朝朝陽產(chǎn)業(yè)，同同時(shí)也是一個(gè)個(gè)風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并并存的產(chǎn)業(yè)。15五、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)問題的解決決思路及建議議(一)梳理清楚養(yǎng)老老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老老地產(chǎn)的關(guān)系系養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)≠養(yǎng)老地產(chǎn)，兩兩者既有差別別、又存在緊緊密的關(guān)聯(lián)。。兩者的差別。房地產(chǎn)的核核心是賣產(chǎn)品品，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)的核心是賣賣服務(wù)。兩者的聯(lián)系。中國的養(yǎng)老服務(wù)格格局方向是9073，即90%居家養(yǎng)老、7%社區(qū)養(yǎng)老、3%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，而97%的“家”和“社區(qū)區(qū)”建設(shè)，主要是是依靠開發(fā)商來完完成的。面對(duì)龐大的老齡化化人群和養(yǎng)老、適適老住宅及設(shè)施的的缺失，任何社會(huì)會(huì)組織(包括政府)都難以靠自己的力力量去投資完成這這些老齡設(shè)施的建建設(shè)，而開發(fā)商是是最具實(shí)力的社會(huì)會(huì)資源集成商。房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)過十十幾年的市場化，，其專業(yè)化、細(xì)分分化程度已很高，，而養(yǎng)老硬件設(shè)施施的建設(shè)，涉及到到城市規(guī)劃、土地地規(guī)劃和取得、建建筑設(shè)計(jì)、建設(shè)管管理、稅收、設(shè)施施服務(wù)機(jī)構(gòu)及管理理、專業(yè)養(yǎng)老人員員培訓(xùn)等等，尤其其在前半程，與房房地產(chǎn)開發(fā)的重合合度很高，在養(yǎng)老老產(chǎn)業(yè)真正形成與與成熟前，依托房房地產(chǎn)業(yè)，可加快快養(yǎng)老硬件設(shè)施的的建設(shè)與完善。16五、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)問題題的解決思路及建建議(二)梳理清楚養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的關(guān)關(guān)系養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)≠機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，兩者存存在著包容與引導(dǎo)導(dǎo)的關(guān)聯(lián)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是“支撐撐”、社區(qū)養(yǎng)老是是“依托”，居家家養(yǎng)老才是“基礎(chǔ)礎(chǔ)”。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老對(duì)社會(huì)養(yǎng)養(yǎng)老有專業(yè)引導(dǎo)作作用。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的主要實(shí)施者，應(yīng)應(yīng)當(dāng)是政府、而非非企業(yè)。17五、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)問題題的解決思路及建建議(三)從土地規(guī)劃和城市市規(guī)劃等宏觀政策策角度，為養(yǎng)老產(chǎn)產(chǎn)業(yè)提供必要的硬硬件設(shè)施建設(shè)平臺(tái)臺(tái)建議盡快從土地和和城市規(guī)劃角度，，建立老年住區(qū)設(shè)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)、相相關(guān)老年人住宅規(guī)規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)規(guī)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，明確確“養(yǎng)老”用途的的用地屬性。針對(duì)新建項(xiàng)目和社社區(qū)鼓勵(lì)建設(shè)一定定比例的適老住宅宅?！梆B(yǎng)老”用地應(yīng)以以是否提供“養(yǎng)老”服務(wù)功能為核心標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、而不是以投投資主體的性質(zhì)、、是否營利等為標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老居住項(xiàng)目，均均應(yīng)必須配備養(yǎng)老老服務(wù)機(jī)構(gòu)。18五、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)問題題的解決思路及建建議(四)將福利性(非營利性)養(yǎng)老和市場化(營利性)養(yǎng)老均納入到養(yǎng)老老的管理范疇盡快將非福利性養(yǎng)養(yǎng)老納入到養(yǎng)老管管理體系中。明確劃分社會(huì)福利利性(非營利性)養(yǎng)老和市場化(營利性)養(yǎng)老，分類管理。。對(duì)市場化養(yǎng)老不能能因?yàn)槠溆头穹裾J(rèn)其公共服務(wù)的的屬性，同樣應(yīng)給給予傾斜性的優(yōu)惠惠政策。19五、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)問題題的解決思路及建建議(五)通過養(yǎng)老示范項(xiàng)目目、試點(diǎn)區(qū)域摸索索經(jīng)驗(yàn)，形成差別別化的、覆蓋全社社會(huì)各階層的養(yǎng)老老產(chǎn)業(yè)體系。提倡老年住區(qū)養(yǎng)老老模式創(chuàng)新。對(duì)存量土地和建筑筑進(jìn)行規(guī)劃整合盤盤活。制定老年住區(qū)各類類設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)規(guī)范及引引導(dǎo)指引，引導(dǎo)老老年住區(qū)發(fā)展。提倡老年項(xiàng)目向社社會(huì)開放服務(wù)，逐逐漸建