爭論與妥協(xié)美國貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)新探

爭論與妥協(xié)美國“貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)”新探

[中國分類號]F752.0A[本章編號]1000-6052(2008)05-0043-05“貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)”(TradePromotionAuthority，下文稱TPA)模式，又稱為“快車道”(FastTrack)程序，①是美國國會(huì)批準(zhǔn)政府簽署的國際貿(mào)易協(xié)定的特殊模式。TPA被美國的貿(mào)易伙伴視為國會(huì)和總統(tǒng)支持自由貿(mào)易的政治標(biāo)志，它不僅對美國特定時(shí)期內(nèi)的貿(mào)易政策基本走向具有重要的表征作用，而且也很大程度上決定了美國政府與貿(mào)易伙伴談判、締結(jié)國際貿(mào)易協(xié)定的意愿以及相關(guān)談判的結(jié)果。一、TPA的產(chǎn)生原因：國會(huì)與總統(tǒng)之間的貿(mào)易決策分權(quán)美國憲法的締造者將管理對外事務(wù)(包括對外貿(mào)易)的權(quán)力分別授予三個(gè)機(jī)構(gòu)：國會(huì)擁有管理對外貿(mào)易和征收關(guān)稅的權(quán)利，總統(tǒng)擁有與他國締結(jié)條約的權(quán)力(但需取得參議院2/3以上贊成票方可生效)，而法院則擁有對相關(guān)國內(nèi)法、條約和案件的司法審查權(quán)。以上規(guī)定并沒有直接指出誰有權(quán)對外談判締結(jié)國際貿(mào)易條約。在20世紀(jì)30年代之前，美國貿(mào)易政策(主要是關(guān)稅政策)的決策權(quán)一直由國會(huì)所支配。1929年發(fā)生的全面性經(jīng)濟(jì)蕭條使美國的保護(hù)主義勢力控制了整個(gè)政策討論的舞臺(tái)，并最終促成國會(huì)通過了歷史上臭名昭著的1930年《斯穆特—霍利關(guān)稅法》。該法直接提高了幾乎20000余種產(chǎn)品的稅率，平均稅率高達(dá)53％，使美國的貿(mào)易保護(hù)主義勢力達(dá)到了歷史的頂峰，但過猶不及、盛極而衰，該法的失敗命運(yùn)難以避免，并導(dǎo)致國會(huì)開始反思自己直接制定貿(mào)易政策的弊端。顯然，與易受利益集團(tuán)、選區(qū)政治影響和左右的國會(huì)相比，②總統(tǒng)在制定合理的貿(mào)易政策方面擁有天然的優(yōu)勢，因?yàn)榭偨y(tǒng)的職位具有全局性，能更多地考慮國家各產(chǎn)業(yè)部門(而不是某個(gè)選區(qū))的整體利益，并結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢和外交考慮，制定更具理性和實(shí)效的政策。顯然在國會(huì)和總統(tǒng)之間建立對外貿(mào)易管理權(quán)的適當(dāng)分配已經(jīng)勢在必行。1934年通過的《互惠貿(mào)易協(xié)定法》標(biāo)志著美國貿(mào)易政策真正開始了總統(tǒng)與國會(huì)通過相關(guān)立法規(guī)定來共享決策權(quán)的階段。該法最大的特點(diǎn)在于沒有直接制定關(guān)稅，而是將國會(huì)的關(guān)稅制定權(quán)讓渡給總統(tǒng)，授權(quán)總統(tǒng)與其他國家簽訂旨在降低雙方關(guān)稅的貿(mào)易協(xié)定，在協(xié)定達(dá)成后也無須國會(huì)批準(zhǔn)，通過發(fā)表總統(tǒng)聲明(PresidentialProclamation)即可生效(也可理解為國會(huì)預(yù)先批準(zhǔn)了這些授權(quán)范圍內(nèi)的貿(mào)易協(xié)定)。該法的有效期經(jīng)多次延長，對互惠貿(mào)易協(xié)定的簽訂、關(guān)稅水平的普遍降低和全球貿(mào)易的自由化進(jìn)程均起到了重要的推動(dòng)作用。它所倡導(dǎo)的互惠性自由貿(mào)易政策此后一直在美國歷史上占據(jù)重要地位，而且它還開創(chuàng)了國會(huì)與總統(tǒng)共享貿(mào)易政策決策權(quán)的態(tài)勢，該態(tài)勢甚至一直沿襲至今。更為重要的是，該法為TPA程序的產(chǎn)生準(zhǔn)備了適當(dāng)?shù)耐寥?，或者說該法所構(gòu)建的授權(quán)模式已經(jīng)具備了TPA的雛形。20世紀(jì)70年代，國際貿(mào)易談判的重心已經(jīng)不僅是削減關(guān)稅，而且還包括如何減少甚至取消各種非關(guān)稅壁壘，同時(shí)為支持總統(tǒng)發(fā)動(dòng)?xùn)|京回合多邊貿(mào)易談判，以改革相關(guān)的多邊紀(jì)律(特別是便于美國對外國的不公平貿(mào)易行為作出有效的應(yīng)對)，國會(huì)通過的《1974年貿(mào)易法》授權(quán)總統(tǒng)談判、締結(jié)涉及關(guān)稅以及非關(guān)稅措施的國際貿(mào)易協(xié)定。但這些國際貿(mào)易協(xié)定并非自動(dòng)生效，而是需要經(jīng)過國會(huì)的批準(zhǔn)。因此，“盡管總統(tǒng)獲得的授權(quán)范圍更加寬泛，但授權(quán)的程度卻受到了新的限制”。③作為妥協(xié)，TPA模式(當(dāng)時(shí)被稱為“快車道”程序)應(yīng)運(yùn)而生。東京回合談判結(jié)束后，國會(huì)對總統(tǒng)提交表決的貿(mào)易協(xié)定內(nèi)容感到十分滿意，因此宣稱在國會(huì)和總統(tǒng)之間的“憲法實(shí)驗(yàn)”取得了成功?；诖?，TPA模式在美國貿(mào)易政策的決策體制中得以正式確立下來，雖在《1974年貿(mào)易法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了多次修訂，但基本架構(gòu)未發(fā)生根本的變化?！?974年貿(mào)易法》奠定了當(dāng)代TPA模式的基本框架：國會(huì)為總統(tǒng)參與貿(mào)易協(xié)定談判設(shè)置一定的目標(biāo)和條件，并對談判過程予以必要的監(jiān)督和提出相關(guān)的意見；要求總統(tǒng)在正式簽署協(xié)定前提前通知國會(huì)，以便國會(huì)對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行研究；一旦總統(tǒng)依據(jù)相關(guān)要求簽署貿(mào)易協(xié)定并將該協(xié)定以及有關(guān)執(zhí)行該協(xié)定的法案提交給國會(huì)進(jìn)行表決，則國會(huì)只能在有限的時(shí)間內(nèi)要么批準(zhǔn)要么否決，不能提出修改意見；國會(huì)在特定的情況下(例如總統(tǒng)沒有及時(shí)通報(bào)談判情況或與國會(huì)進(jìn)行磋商)有權(quán)撤回TPA待遇。究其根本，TPA模式的誕生有其必然性，因?yàn)樗^好地實(shí)現(xiàn)了府院之間在貿(mào)易政策領(lǐng)域的利益平衡：對政府來說，獲得TPA授權(quán)后，總統(tǒng)和貿(mào)易談判代表的貿(mào)易談判權(quán)得以擴(kuò)大，總統(tǒng)可以放手進(jìn)行貿(mào)易談判，并有權(quán)做出必要讓步，有助于加速貿(mào)易談判的進(jìn)程。當(dāng)總統(tǒng)將最終協(xié)定和相關(guān)法案提交國會(huì)批準(zhǔn)時(shí)，也不會(huì)出現(xiàn)保護(hù)主義的修正案蜂擁而上，將協(xié)定改得面目全非，從而加強(qiáng)了美國總統(tǒng)在貿(mào)易決策體制中的權(quán)力，較好地防止了國會(huì)委員會(huì)或委員會(huì)主席壓制立法而使法案無法提交表決的困惑，同時(shí)也加快了協(xié)定的批準(zhǔn)程序。④對國會(huì)來說，盡管它在憲法的框架內(nèi)做出了必要的讓步，但較好地解決了憲法所沒有解決的府院之間關(guān)于對外貿(mào)易管理權(quán)的協(xié)調(diào)和分配，而且通過讓渡部分決策權(quán)，使自己一定程度上可以擺脫利益集團(tuán)和選區(qū)政治的束縛與牽制。國會(huì)對于談判過程仍然有一定的監(jiān)督權(quán)和干預(yù)權(quán)，最為重要的是，國會(huì)對于貿(mào)易政策仍擁有最終的決定權(quán)(從而最終落實(shí)了憲法的相關(guān)規(guī)定)，它可以否決總統(tǒng)提交的貿(mào)易協(xié)定以及有關(guān)執(zhí)行該協(xié)定的法案，或者在必要時(shí)撤回TPA授權(quán)。二、TPA的歷史演變：國會(huì)日益強(qiáng)化對貿(mào)易協(xié)定談判的干預(yù)自《1974年貿(mào)易法》后，《1979年貿(mào)易協(xié)定法》、《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》、《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》分別對TPA加以了修訂，并各自延長了TPA待遇的有效期。不過，1994年至2002年之間卻出現(xiàn)了TPA待遇的空白。直到2002年8月，共和黨控制的國會(huì)才又通過《2002年貿(mào)易法》再次向政府授予TPA待遇，并一直持續(xù)至2007年7月1日終止。其實(shí)，自1974年以來，總統(tǒng)提交的所有享有TPA待遇的貿(mào)易協(xié)定都得到了國會(huì)的批準(zhǔn)。⑤因此TPA對美國貿(mào)易政策的執(zhí)行以及全球貿(mào)易自由化進(jìn)程都作出了較大的貢獻(xiàn)。但追溯TPA的歷史演變，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)一個(gè)令人不安的基本規(guī)律，即國會(huì)日益強(qiáng)化對貿(mào)易協(xié)定談判的干預(yù)，確保自己在管理國際貿(mào)易方面擁有更多的憲法權(quán)限。由此導(dǎo)致總統(tǒng)在貿(mào)易談判中的決策權(quán)和可信度遭到日益嚴(yán)重的削弱，加劇了美國貿(mào)易政策在貿(mào)易保護(hù)與自由貿(mào)易導(dǎo)向之間的搖擺，并增加了貿(mào)易協(xié)定談判和生效的難度，TPA待遇的發(fā)展軌跡似乎正日益背離其良好的初衷。例如，《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》新增加了一個(gè)規(guī)定，要求總統(tǒng)在正式啟動(dòng)貿(mào)易協(xié)定的談判前，應(yīng)分別與主管貿(mào)易問題的參議院財(cái)經(jīng)委員會(huì)和眾議院賦稅委員會(huì)⑥進(jìn)行磋商，任何一個(gè)委員會(huì)都可通過多數(shù)票表決來拒絕向擬訂中的貿(mào)易協(xié)定提供TPA待遇，也就是把國會(huì)的監(jiān)督提前至貿(mào)易談判的準(zhǔn)備階段。又如，《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》不僅將TPA的每次授權(quán)時(shí)間從5年縮短至3年，而且再次增加了國會(huì)的干預(yù)權(quán)，即強(qiáng)化了總統(tǒng)與國會(huì)之間的磋商程序?！?002年貿(mào)易法》的相關(guān)規(guī)定則意味著國會(huì)在TPA待遇中的干預(yù)和主導(dǎo)作用達(dá)到了頂峰。首先，《2002年貿(mào)易法》是有史以來談判議題和目標(biāo)最多的一部TPA授權(quán)立法。這些談判議題涉及貿(mào)易壁壘和貿(mào)易扭曲行為、勞工與環(huán)境等17個(gè)領(lǐng)域，凸顯了國會(huì)試圖全面掌控各個(gè)領(lǐng)域貿(mào)易談判的勃勃野心；其次，該法繼續(xù)強(qiáng)化國會(huì)對談判過程的監(jiān)督，創(chuàng)建了國會(huì)監(jiān)督工作組模式；再次，該法首次將人權(quán)與環(huán)境保護(hù)等非貿(mào)易條款與TPA授權(quán)相掛鉤，要求總統(tǒng)在貿(mào)易協(xié)定中加入相關(guān)條款，使締約方確保其不會(huì)弱化或降低其與貿(mào)易有關(guān)的勞工與環(huán)境法的保護(hù)水平。在《2002年貿(mào)易法》所規(guī)定的TPA授權(quán)的有效期截止前，布什政府尚有4個(gè)享有TPA待遇的自由貿(mào)易協(xié)定未獲得國會(huì)的批準(zhǔn)，即美國分別與秘魯、哥倫比亞、巴拿馬和韓國達(dá)成的協(xié)定。但迄今為止，總統(tǒng)只將美國與秘魯以及美國與哥倫比亞的自由貿(mào)易協(xié)定提交給國會(huì)，而其中只有美國與秘魯協(xié)定已經(jīng)獲得了國會(huì)的批準(zhǔn)，美國與哥倫比亞協(xié)定能否獲得批準(zhǔn)難以預(yù)料，至少目前來看不容樂觀。鑒于目前國會(huì)內(nèi)部甚囂塵上的反對意見和強(qiáng)力干預(yù)，總統(tǒng)甚至不敢正式提交其余的協(xié)定，因?yàn)閺?qiáng)行表決的結(jié)果很可能是遭到否決，使總統(tǒng)和美國談判代表之前的努力付之東流。剩余兩項(xiàng)貿(mào)易協(xié)定因此不得不被擱置起來。美國與秘魯自由貿(mào)易協(xié)定的批準(zhǔn)也并非一帆風(fēng)順，期間遭遇的最大障礙是國會(huì)在表決前強(qiáng)烈要求在該協(xié)定中加入比以前更有約束力的勞工與環(huán)境保護(hù)條款，這迫使美國與秘魯兩國政府不得不在2007年6月對已經(jīng)簽署完成的協(xié)定進(jìn)行修訂，特別是增加更具約束力的勞工與環(huán)境保護(hù)條款。修訂后的協(xié)定要求：“締約方有義務(wù)通過其國內(nèi)法和相關(guān)實(shí)踐來采納和實(shí)施國際公認(rèn)的核心勞工標(biāo)準(zhǔn)”，“如果自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定的義務(wù)與多邊環(huán)境協(xié)定發(fā)生了沖突，則后者的效力優(yōu)先”。一方違反以上勞工與環(huán)境保護(hù)條款，另一方則有權(quán)中止相應(yīng)的貿(mào)易減讓，即實(shí)施貿(mào)易報(bào)復(fù)。美國與秘魯自由貿(mào)易協(xié)定預(yù)示著美國貿(mào)易政策朝著更加保守和強(qiáng)硬的方向轉(zhuǎn)折，上述另外三項(xiàng)等待國會(huì)批準(zhǔn)的自由貿(mào)易協(xié)定嗣后也將加入了同樣的附加條款。三、當(dāng)前影響總統(tǒng)獲得TPA待遇的若干因素：美國貿(mào)易政治的新譜系圖美國貿(mào)易政策決策過程常常是府院雙方、政黨之間、政黨內(nèi)部和政府內(nèi)部各種勢力彼此斗爭、折衷妥協(xié)的產(chǎn)物。⑦TPA待遇是特定歷史階段美國貿(mào)易政治發(fā)展、演變的結(jié)果。因此，在探討TPA待遇的發(fā)展前景時(shí)，研究美國貿(mào)易政治的新譜系圖實(shí)有必要。(一)民主黨人重新獲得國會(huì)的控制權(quán)美國貿(mào)易政策的歷史變遷表明，黨派政治在其中發(fā)揮著極其重要的作用。貿(mào)易政策取向始終具有鮮明的黨派性，不同政黨對政府或國會(huì)的控制權(quán)直接影響到美國貿(mào)易政策的性質(zhì)和具體措施。⑧在投票決定貿(mào)易政策時(shí)，議員的政黨身份也具有相當(dāng)?shù)囊饬x。2007年1月，民主黨在新組建的第110屆國會(huì)中獲得了多數(shù)席位。更為重要的是，直接掌控貿(mào)易政策的眾議院賦稅委員會(huì)和參議院財(cái)經(jīng)委員會(huì)也同樣由民主黨人支配。由此可見，至少在本屆國會(huì)的任期內(nèi)，民主黨人的貿(mào)易政策立場對總統(tǒng)能否獲得TPA待遇至為重要。自20世紀(jì)70、80年代年后，主要受選民基礎(chǔ)發(fā)生變化(產(chǎn)業(yè)工人成為主要的支持者)的影響，民主黨從過去支持自由貿(mào)易的立場上進(jìn)行了后退，但同時(shí)也并不完全支持貿(mào)易保護(hù)，而是在自由貿(mào)易與貿(mào)易保護(hù)兩個(gè)價(jià)值取向之間不停地?fù)u擺和權(quán)衡。在TPA待遇的問題上，民主黨人的表現(xiàn)更是令人擔(dān)憂。在決定是否支持1998年9月克林頓政府提出的TPA申請時(shí)，民主黨人的贊成票與反對票之比達(dá)到了驚人的29∶171，可以說民主黨人打敗了自己的總統(tǒng)。2002年布什政府的TPA申請也全靠共和黨人的支持才以215∶214在眾議院涉險(xiǎn)通過，而民主黨人的支持票同樣遠(yuǎn)少于反對票(21∶189)。⑨目前民主黨人在TPA待遇問題上的基本立場是：并非一概拒絕提供該授權(quán)，而是認(rèn)為應(yīng)慎重考慮授權(quán)的內(nèi)容、條件等，企圖在TPA問題上進(jìn)行更多的政治交易，要求總統(tǒng)作出更多的讓步和保證。2007年6月29日，民主黨領(lǐng)導(dǎo)人、參議院財(cái)經(jīng)委員會(huì)主席鮑克斯就TPA問題發(fā)表聲明稱：“TPA的延長必須對美國人民關(guān)心的貿(mào)易與全球化的潛在影響做出應(yīng)對；我們必須強(qiáng)化勞工、環(huán)境保護(hù)以及國會(huì)的參與度；TPA必須為美國工人創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)”。⑩在TPA于7月1日終止后，眾議院的部分民主黨領(lǐng)導(dǎo)人也明確表示“當(dāng)務(wù)之急是改革我們的貿(mào)易政策，消除全球化給美國家庭帶來的經(jīng)濟(jì)上的不安全感；延長TPA待遇并不是我們優(yōu)先考慮的對象”。(11)圍繞TPA進(jìn)行新的政治交易需要一段時(shí)間來完成，由此看來，在民主黨人的掌控下，至少國會(huì)在近期內(nèi)不可能提供新的TPA待遇。即使2009年民主黨人當(dāng)上新一任總統(tǒng)，情況也不太可能發(fā)生突破性的變化，克林頓政府的失敗就是一個(gè)先例。(二)美國對外貿(mào)易逆差屢創(chuàng)歷史新高據(jù)美國商務(wù)部2007年2月13日公布的數(shù)據(jù)，與2005年相比，2006年全年美國貿(mào)易赤字增長6.5％，總計(jì)7635.9億美元，這也是連續(xù)5年貿(mào)易赤字繼續(xù)創(chuàng)紀(jì)錄新高。(12)2007年的數(shù)據(jù)盡管有所下降，但仍然高達(dá)7116億美元。(13)巨額貿(mào)易逆差并非是貿(mào)易自由化或簽訂自由貿(mào)易協(xié)定后的必然結(jié)果，兩者之間并無必然的因果關(guān)系，但客觀上卻對美國推行自由貿(mào)易政策造成了重大的影響和阻礙。國會(huì)議員并不可能或者說不愿意理性看待貿(mào)易逆差問題。在選區(qū)政治的作用下，議員們必然要尋找便捷的替罪羊，以便讓來自于本選區(qū)的民眾宣泄其不滿情緒，而美國貿(mào)易政策成為新的指責(zé)對象。2007年2月，國會(huì)的部分民主黨領(lǐng)導(dǎo)人要求采取相關(guān)措施，從根本上改革現(xiàn)行的貿(mào)易政策，減少貿(mào)易逆差，而不是忙著“與那些在美國進(jìn)出口總額中所占比例不到5％的國家簽訂自由貿(mào)易協(xié)定”。這些民主黨人主張總統(tǒng)應(yīng)采取以下措施：要求中國、歐盟和日本等主要的貿(mào)易伙伴取消或降低貿(mào)易壁壘(如中日兩國的貨幣操縱行為)，并對這些國家的不公平貿(mào)易行為實(shí)行制裁(如在WTO內(nèi)起訴中國政府的補(bǔ)貼行為)；加強(qiáng)政府在教育、研究等領(lǐng)域的投入，使每一位美國人都能充分享受全球化帶來的好處。(14)在2007年的貿(mào)易逆差數(shù)據(jù)公布后，眾議院賦稅委員會(huì)再次指責(zé)布什政府的貿(mào)易政策是“消極和錯(cuò)誤的”，要求總統(tǒng)采取措施，確保美國的貿(mào)易伙伴能更加嚴(yán)格地遵守貿(mào)易協(xié)定的規(guī)則。(15)由此看來，在貿(mào)易逆差的刺激下，國會(huì)開始更多地關(guān)注貿(mào)易自由化的消極作用，要求政府反思現(xiàn)行的貿(mào)易政策，采取更具進(jìn)攻性的措施來“平整競技場”和維護(hù)美國的利益。受此影響，至少在短期內(nèi)，國會(huì)支持總統(tǒng)對外談判和締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定的動(dòng)力和意愿并不強(qiáng)烈，而TPA待遇問題也必將被擱置一段時(shí)間。(三)貿(mào)易調(diào)整援助計(jì)劃執(zhí)行不力，且改革受阻美國的貿(mào)易調(diào)整援助計(jì)劃(TradeAdjustmentAssistance，以下稱TAA)是指由美國政府實(shí)施的、對受到進(jìn)口產(chǎn)品競爭而受到損害的美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供救助的一種措施。美國現(xiàn)行TAA的主要形式是技術(shù)援助、現(xiàn)金支持和職業(yè)培訓(xùn)。TAA的基本理念在于，“只有在自由貿(mào)易政策實(shí)施中的贏家給予因此遭到失業(yè)或收入減少的輸家補(bǔ)償時(shí)才能產(chǎn)生帕累托最優(yōu)。如果沒有補(bǔ)償，自由貿(mào)易只能帶來國民財(cái)富的增加，卻未必帶來社會(huì)福利的增加?！?16)因此，只有當(dāng)TAA執(zhí)行得力，給予失業(yè)人群或受損企業(yè)以合理的援助或扶持時(shí)，自由貿(mào)易政策才能獲得更加普遍的支持，從而也有助于總統(tǒng)成功獲得TPA授權(quán)。現(xiàn)行TAA的執(zhí)行情況并不令人滿意。主要表現(xiàn)在：限制條件過多，如只有當(dāng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)移到貿(mào)易協(xié)定的伙伴國(如墨西哥、加拿大等)時(shí)，失業(yè)的工人才可申請?jiān)?；救?jì)范圍有限，如不包括服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員，而當(dāng)前80％的美國就業(yè)人群來自服務(wù)業(yè)；實(shí)踐中審查援助資格的標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致不少本來符合條件的工人因此失去了援助；援助資金不足。鑒于此，2007年7月，鮑克斯提出一項(xiàng)名為《2007年貿(mào)易與全球化調(diào)整援助法》的法案，該法案擴(kuò)展了接受援助的人群，使受援資格的審查更加靈活，并增加了聯(lián)邦政府對失業(yè)工人健康保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，還提高了援助資金的預(yù)算。(17)同年10月，民主黨議員蘭格爾在眾議院也提出了內(nèi)容基本相同的修訂案。眾議院已經(jīng)于2007年10月31日通過TAA修訂案，但只有38位共和黨人投了贊成票，不少共和黨議員指責(zé)TAA修訂案花費(fèi)過大，且援助范圍過廣。同時(shí)，布什政府認(rèn)為TAA修訂案只是單純地確保工人收入和加強(qiáng)就業(yè)再培訓(xùn)，與貿(mào)易政策聯(lián)系不夠緊密，而且所涉金額過大，與政府的減稅政策相悖，另外“只有不到3％的長期失業(yè)可歸咎于自由貿(mào)易”，因此如此“興師動(dòng)眾”實(shí)無必要。盡管如此，布什政府仍然希望與國會(huì)在TAA上達(dá)成妥協(xié)，以換取后者對自由貿(mào)易協(xié)定的批準(zhǔn)。(18)目前TAA修訂案能否在參議院獲得通過尚不確定。另外，TAA修訂案已經(jīng)成為府院之間以及兩黨之間當(dāng)前在貿(mào)易政策上的主要的政治博弈對象和斗爭焦點(diǎn)，以鮑克斯為首的參議院民主黨人甚至表示“在TAA修訂案通過之前一切免談”，從而使總統(tǒng)獲得TPA待遇的前景更加不明朗。四、TPA待遇對多哈回合談判的有限影響2007年，布什政府在許多場合都重申希望國會(huì)盡快延長TPA的有效期。但如前文所分析，至少國會(huì)在短期內(nèi)(包括2008年)不會(huì)立即再次提供TPA待遇。那么，對于期望在2008年內(nèi)結(jié)束的多哈回合談判來說，目前這種狀況會(huì)造成何種程度的影響呢？本文以為，TPA待遇對于多哈回合談判的發(fā)展前景的影響確實(shí)存在，但比較有限，當(dāng)前談判各方并無必要過多糾纏該問題，而是應(yīng)集中力量推進(jìn)談判并最終取得一致。這可以從以下兩個(gè)方面來理解：其一，如前文所分析，對于美國的談判對手來說，當(dāng)前TPA待遇所具有的高效、便捷、適當(dāng)分權(quán)等優(yōu)點(diǎn)已經(jīng)大打折扣，相應(yīng)地，國會(huì)在貿(mào)易政策的決策過程中也表現(xiàn)得更加主動(dòng)和強(qiáng)勢。特別是，在貿(mào)易協(xié)定被提交國會(huì)正式表決前，國會(huì)總是不斷施加壓力迫使總統(tǒng)修改協(xié)定條款，或增加國會(huì)所愜意的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上就是變相提出修正案?？傊?，不管TPA待遇是否存在，美國代表的談判立場總要受到國會(huì)的牽制，來自國會(huì)的干預(yù)和監(jiān)督也總是無孔不入，且最終談判結(jié)果都必須取得國會(huì)的認(rèn)可，否則就有可能被否決。因此至少在多哈回合談判各方就各項(xiàng)議題達(dá)成基本一致并正式簽署條約之前，TPA待遇的積極意義并不明顯。某些成員方(如印度和巴西)最近督促美國總統(tǒng)盡快獲得TPA待遇，更多的是一種轉(zhuǎn)移談判壓力的策略而已。其二，在談判各方正式簽署多哈回合貿(mào)易協(xié)定前夕，總統(tǒng)再次獲得TPA授權(quán)仍有必要，且確屬可能。為了避免多哈回合可能形成的多邊貿(mào)易協(xié)定在國會(huì)陷入無休止的爭論，或避免被某些偏執(zhí)的國會(huì)議員的修正案所淹沒，美國總統(tǒng)確有必要在多哈回合結(jié)束前再次獲得TPA授權(quán)，這是多哈回合多邊貿(mào)易協(xié)定能夠正式生效的必要條件，而且也是繼續(xù)推進(jìn)全球貿(mào)易自由化進(jìn)程的必要步驟。從歷史經(jīng)驗(yàn)來分析，一旦各方在多哈回合中取得基本的妥協(xié)，國會(huì)很有可能在正式簽署條約前夕提供僅適用于多哈回合談判的TPA授權(quán)。如烏拉圭回合結(jié)束前夕，國會(huì)延長了TPA授權(quán)的有效期，并將授權(quán)范圍僅限于烏拉圭回合談判結(jié)果。事實(shí)上，該TPA授權(quán)的截止時(shí)間(1994年4月15日)正是成員方簽署烏拉圭回合協(xié)定最終文本的時(shí)間，同時(shí)也是該回合談判正式結(jié)束的時(shí)間。烏拉圭回合協(xié)定嗣后也依TPA模式獲得了國會(huì)的批準(zhǔn)?？梢钥隙ǖ氖?，在今天經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化已成不可逆轉(zhuǎn)的主流的情況下，不管是美國國會(huì)還是總統(tǒng)，都無法承受多哈回合協(xié)定不能生效所帶來的政治代價(jià)和經(jīng)濟(jì)損失。注釋：①TPA模式自1974年產(chǎn)生至2002年，一直采用“快車道”程序的稱呼?！?002年貿(mào)易法》將“快車道”程序這一稱呼改為TPA。為行文方便，本文統(tǒng)一使用TPA的稱呼。②張建新.權(quán)力與經(jīng)濟(jì)增長——美國貿(mào)易政策的國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海人民出版社，2006：44.③LauraL.Wright,TradePromotionAuthority:FastTrackFortheTwenty—FirstCentury?,WilliamandMaryBillofRightsJournal,April2004,p.984.④楊樹明、陳功.美國對外貿(mào)易法中“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”模式探析[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2005(5).⑤CraigVanGrasstek,USTradePromotionAuthorityandtheDohaRound,/pubs/US_Trade_Promotion_Authority_and_the_Doha_Round.pdf,January2008,p.2.⑥按美國國會(huì)的工作程序，任何提案都只有經(jīng)過各專門委員會(huì)的通道，才能進(jìn)入決策過程，而各專門委員會(huì)的意見可謂舉足輕重。各委員會(huì)通過的決議在參、眾兩院的大會(huì)上獲得批準(zhǔn)的概率很高。因此，在決定是否授予TPA待遇時(shí)，參議院財(cái)經(jīng)委員會(huì)和眾議院賦稅委員會(huì)(又譯為籌款委員會(huì))發(fā)揮了極其重要的作用，甚至被稱為“看門委員會(huì)”。(gatekeepercommittees).⑦張建新.權(quán)力與經(jīng)濟(jì)增長——美國