我國稅務(wù)行政復議制度功能定位與完善建議概要

我國稅務(wù)行政復議制度的功能定位與完美建議【綱要】稅務(wù)行政復議制度對于解決稅務(wù)行政爭議,保護納稅人的合法權(quán)益,推動稅務(wù)機關(guān)依法行政,建立和睦征納關(guān)系擁有重要意義。稅務(wù)行政復議制度既是一種監(jiān)察制度,又是一種救援制度,仍是一種解決行政爭議的制度。本文從行政復議制度立法沿革的角度著手,簡要剖析了稅務(wù)行政復議制度功能定位,并提出了該制度的完美建議,以期對稅務(wù)行政復議實踐有所幫助?！局攸c詞】稅務(wù)行政復議功能定位制度完美稅務(wù)行政復議是指納稅人和其余稅務(wù)當事人以為稅務(wù)機關(guān)作出的詳細行政行為入侵其合法權(quán)益,依法向稅務(wù)行政復議機關(guān)提出行政復議申請,復議機關(guān)對該具體行政行為的合法性和適合性進行審察并作出判決的制度和活動。這一制度對于妥當解決稅務(wù)行政爭議,保護納稅人的合法權(quán)益,推動稅務(wù)機關(guān)依法行政,建立和睦征納關(guān)系擁有重要意義。跟著改革的深入、稅務(wù)行政復議案件數(shù)目在不停增加,反應(yīng)的問題也日益復雜,每一次稅務(wù)行政復議政策的變化都遇到全社會的高度關(guān)注,牽動著億萬納稅人的心。一、我國稅務(wù)行政復議的功能定位(一立法沿革法律制度的目標或基本功能是創(chuàng)建一項法律制度的基礎(chǔ)和前提,對法律制度功能定位的誤差必定的影響到該項制度的擬訂和在實踐中的運轉(zhuǎn)成效。正如耶林所言:“目的是所有法律的創(chuàng)建者,每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的,即一種事實上的動機?！?稅務(wù)行政復議制度亦是這樣,怎樣理解該項制度的功能并對其進行正確的定位,是關(guān)系到可否發(fā)揮該項制度在化解稅務(wù)行政爭議時的主渠道作用的重點性問題。在我國,稅務(wù)行政復議產(chǎn)生于新中國成立早期,最早于1950年政務(wù)院宣布的《稅務(wù)復議委員會組織公則》和《印花稅暫行條例》中初次出現(xiàn)了“復議”一1[美]博登海默著《法理學:法律哲學與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學第一版社1999年版,第109頁。詞。21991年1月1日開始實行的《行政復議條例》是我國第一個特意規(guī)定行政復議制度的法律規(guī)范,陪伴著《條例》的奏效,國家稅務(wù)總局于1991年9月29日擬訂頒發(fā)的《稅務(wù)行政復議規(guī)則》第一條規(guī)定:“為了正確展開稅務(wù)行政復議工作,依據(jù)《行政復議條例》和稅收法律、法例的有關(guān)規(guī)定,擬訂本規(guī)則?！痹撘?guī)定只是將擬訂規(guī)則的目的表述為“為了正確展開稅務(wù)行政復議工作”而,并未對稅務(wù)行政復議的功能作出詳細的描繪。1993年11月6日,國家稅務(wù)總局依據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實行細則的有關(guān)規(guī)定,對1991年的《規(guī)則》進行了訂正,其第一條為:“為了保護和監(jiān)察稅務(wù)機關(guān)依法履行稅收執(zhí)法權(quán)、防備和糾正違紀或許不妥的稅務(wù)詳細行政行為,保護納稅人和其余稅務(wù)當事人的合法權(quán)益,依據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實行細則和《行政復議條例》,擬訂本規(guī)則”從這條規(guī)定能夠看出,《規(guī)則》將稅務(wù)行政復議的主要目的確定為對行政機關(guān)履行職權(quán)進行法律上的監(jiān)察及對違紀或許不妥的詳細行政行為進行糾錯,并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)對納稅人及其余稅務(wù)當事人合法權(quán)益的保護。與此功能相對應(yīng)的有關(guān)稅務(wù)行政復議的定位,即是將其視為稅務(wù)機關(guān)的一種內(nèi)部糾錯體制,稅務(wù)行政復議更為重視于行政屬性而非司法屬性,行政復議自己缺少獨立性,難以實現(xiàn)此中立和公正的價值取向,此時的行政復議定定被視為可是是另一種詳細行政行為。1999年《行政復議法》出臺此后,國家稅務(wù)總局于1999年9月23日頒發(fā)了《稅務(wù)行政復議規(guī)則(試行》,該規(guī)則第一條對于稅務(wù)行政復議的功能作了次序上的改變:“為了防備和糾正違紀的或不妥的稅務(wù)詳細行政行為,保護納稅人及其余稅務(wù)當事人的合法權(quán)益,保障和監(jiān)察稅務(wù)機關(guān)依法履行職權(quán),依據(jù)《中華人民共和國行政復議法》和其余有關(guān)法律、法例的規(guī)定,擬訂本規(guī)則?！币罁?jù)這條規(guī)定,納稅人的合法權(quán)益被放到了更為重要的地點上,但正若有學者指出,固然任職能定位次序上有所調(diào)整,但有關(guān)行政復議性質(zhì)的認識和定位,新舊規(guī)則兩者間并沒有實質(zhì)變化。32007年8月1日起實行的《行政復議法實行條例》第一條規(guī)定“為了進一步發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議、建想法治政府、建立社會主義和睦社會中2孟鴻志,王歡:《我國行政復議制度的功能定位與重構(gòu)――鑒于法律文本的分析》,載《法學論壇》2008年第3期。3王周戶:《行政復議的功能應(yīng)該是解決行政糾葛》,載《行政管理改革》2011年第9期。的作用,依據(jù)《中華人民共和國行政復議法》,擬訂本條例。”該條例突出重申了行政復議制度在“解決行政爭議”中的作用,為了更好地發(fā)揮行政復議制度的這一功能,《條例》中初次規(guī)定了對于申請人和被申請人依法進行和解、行政復議機關(guān)依法對行政爭議進行調(diào)停等制度,并對《行政復議法》中的規(guī)定作了進一步的完美,為行政復議成為解決行政爭議的主渠道創(chuàng)建了條件。而上述變化在2010年2月20日國家稅務(wù)總局宣布的《稅務(wù)行政復議規(guī)則》中均獲得了很好地表現(xiàn),如新規(guī)則中增添了對于和解與調(diào)停的規(guī)定、完美了憑證制度、明確了地方稅務(wù)機關(guān)的管轄等等。(二小結(jié)從上述立法沿革中能夠看出立法者對于稅務(wù)行政復議制度功能認識上的變化,行政復議自己擁有多元性,其既是一種監(jiān)察制度,又是一種救援制度,仍是一種解決行政爭議的制度。但從行政復議申請人、被申請人和行政復議機關(guān)構(gòu)成的三方關(guān)系來看,行政復議則是從最先主要作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)察的制度轉(zhuǎn)變成更多的用來解決行政爭議的一項制度。而這一變化的背后反應(yīng)的是我國政府在履行和推動經(jīng)濟發(fā)展職能和促使社會發(fā)展職能中角色定位的轉(zhuǎn)變,從公共事務(wù)“管理者”身份逐漸轉(zhuǎn)為“服務(wù)者”身份。究其原由,一方面是行政復議制度自己的不停完美使得政府的權(quán)益履行更為規(guī)范,同時也遇到了更多地限制,控權(quán)和監(jiān)察必定要求政府減少管理,增進服務(wù),保證權(quán)益真實為民所用;另一方面,納稅人權(quán)益意識的加強也對政府的角色轉(zhuǎn)變起到了必定的促使作用,稅收是政府的主要財政根源,所謂“取之于民,用之于民”政,府花的錢出自納稅人之手,自然應(yīng)該為納稅人供給更好地服務(wù)。二、稅務(wù)行政復議功能轉(zhuǎn)型后的制度完美稅務(wù)行政復議制度功能的變化必定陪伴著相應(yīng)制度的改革,而作為化解稅務(wù)行政爭議主要手段的稅務(wù)行政復議制度,其追求的首要目標應(yīng)是其在定紛止爭過程中間所表現(xiàn)的公正性。因為任何解決糾葛的制度,其核心要求必定是公正。然而,因為行政復議制度自己的缺點,其與訴訟、仲裁等由中立第三方進行裁判的糾葛解決體制的最大差別即為:復議是行政機關(guān)自己解決因自己行為而產(chǎn)生的問題,而訴訟和仲裁則是作為中立方解決別人所產(chǎn)生的問題。正因這樣,行政機關(guān)在辦理行政復議的過程中既是運動員,又充任評判員,簡單使得申請人對辦理結(jié)果的公正性產(chǎn)生懷疑,由此影響了這一制度功能的發(fā)揮。筆者以為,要改變這一狀況,需要對相應(yīng)的制度作進一步的完美:(一加強稅務(wù)行政復議主體的獨立性依據(jù)《稅務(wù)行政復議規(guī)則》的規(guī)定,目前我國對各級國家稅務(wù)局的詳細行政行為提出行政復議的機關(guān)為其上司主管部門,對地方稅務(wù)局的詳細行政行為提出行政復議的機關(guān)為其上司主管部門或本級人民政府,假如作出詳細行政行為的是國家稅務(wù)總局,行政復議機關(guān)只好是其自己4。這樣的制度設(shè)計自己就存在側(cè)重要的缺陷,復議機關(guān)與被申請人或為上下級管理關(guān)系,或身份完整重疊,復議主體獨立性難以保證,結(jié)果的公正性也就難以實現(xiàn)。固然《稅務(wù)行政復議規(guī)則》第12條規(guī)定了“各級行政復議機關(guān)能夠成立行政復議委員會,研究重要、疑難案件,提出辦理建議。行政復議委員會能夠邀請本機關(guān)之外的擁有有關(guān)專業(yè)知識的人員參加。”但,因為該規(guī)定過于抽象,并未對相應(yīng)的人員構(gòu)成狀況以及復議委員會的啟動條件等作出詳細的規(guī)定,致使該條規(guī)定在稅務(wù)行政復議實務(wù)中間作用有限。筆者以為,要使第12條規(guī)定在實踐中發(fā)揮出更大的作用,掙脫行政復議“既是運動員,又是評判員”的詬病,有必需借鑒北京市政府的一系列做法,在稅務(wù)行政復議制度中引入“北京模式”建,立起一套規(guī)范的行政復議委員會工作制度,包含成立復議委員會工作規(guī)則、全領(lǐng)會議議事規(guī)則、行政復議案件審理議事規(guī)則、委員守則、委員申明書、委員回避申請等各項詳細制度,將行政復議委員會的規(guī)定落到實處,同時經(jīng)過邀請社會著名學者、專家的參加辦案,提高行政復議的公信力,保證行政復議的威望性、專業(yè)性和公正性。5(二提高稅務(wù)行政復議程序的透明度提高稅務(wù)行政復議程序的透明度,讓行政權(quán)益在陽光下運轉(zhuǎn),是稅務(wù)部門自覺接受社會和人民民眾監(jiān)察的重要措施。《稅務(wù)行政復議規(guī)則》第64條規(guī)定“行政復議原則上采納書面審察的方法,可是申請人提出要求或許行政復議機構(gòu)以為有必需時,應(yīng)該聽取申請人、被申請人和第三人的建議,并能夠向有關(guān)組織和人員檢查認識狀況?！睆脑撘?guī)定能夠看出,目前我國稅務(wù)機關(guān)在辦理行政復議時仍是以書面審察為主要方式,但書面審察因為與行政爭議兩方的接觸較少,當事人4拜見《稅務(wù)行政復議規(guī)則》第16、17、18條。5《北京行政復議,讓“官官相護”沒有市場》,,2011年9月27日接見。缺少陳說、爭辯、質(zhì)證等基本程序保障權(quán),在辦理過程中簡單發(fā)生偏聽偏信,致使結(jié)果的不公正。提高稅務(wù)行政復議程序的透明度能夠經(jīng)過多種方式來實現(xiàn),如改變目前稅務(wù)行政復議以書面審理為主的模式,增添采納開放式審理的案件比例,推行行政復議聽證制度等。筆者認識到,江蘇省揚州市在今年的行政復議工作中,確定了80%的全市行政復議聽證率的目標,同時出臺了《揚州市行政首長列席行政復議聽證會暫行方法》,要求凡經(jīng)過聽證會審理的行政復議案件,行政機關(guān)行政首長都應(yīng)該列席聽證會。該地域的上述做法,無疑是加強行政復議透明度,提高行政復議權(quán)威性與公信力的有利試試,筆者以為在稅務(wù)行政復議制度的完美過程中,上述做法可資借鑒。(三重視并完美稅務(wù)行政復議中的和解與調(diào)停制度和解與調(diào)停制度是跟著《行政復議條例》和新《稅務(wù)行政復議規(guī)則》的宣布而確定的一項新制度

,也是我國行政法理論和行政管理理念的一次重要改革

,是行政效率價值與公正價值最大程度的交融與表現(xiàn)。

6重視稅務(wù)行政復議的和解與

調(diào)解制度,并對這項制度不停