對地方財政規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風險的認識

/對地方財政規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風險的認識徐楠一、地方財政支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)中國地方政府支出在預(yù)算內(nèi)支出中所占的比重從國際比較來看是屬于最高一檔，19９4年中央與地方財政關(guān)系的“再集權(quán)化"措施并未改變財政分權(quán)的基本格局。在目前中國的經(jīng)濟水平下，地方政府財政支出已占到本地GDP的21-２2％，人均財政支出的省均值已經(jīng)在過去１0年中上升了3．7倍。全部預(yù)算內(nèi)支出的3/4是由地方政府花掉的。從１996年至2003年，地方政府行政開支總額上升了2.92倍.地方政府行政開支過大、上升過快，恰恰是借助于“預(yù)算外”這種較“軟”的預(yù)算約束條件而實現(xiàn)的.１.預(yù)算內(nèi)支出規(guī)模結(jié)果顯示：按國家統(tǒng)計口徑的地方預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外公共支出占當?shù)谿DＰ的比重，在１99４—２003年這10年中從1５．6%上升至２1．0％,共上升了5．4個百分點。進入20００年以后，這個比重一直在2l一22%之間。這說明,一方面地方政府無論是作為各自在本地經(jīng)濟中的份額,還是作為地方政府總體在全國經(jīng)濟中的份額,在1994—2003年的10年里都顯著增長了.但另一方面，“財政支出／ＧDＰＩ’這個比率并不是經(jīng)濟進步的標志，在發(fā)達地區(qū)，這個比率往往是較低的。這就引出一個問題,政府預(yù)算規(guī)模膨脹能否促進經(jīng)濟發(fā)展與增長？政府花錢是否有效率？盡管上述這幾個農(nóng)業(yè)大省的人均財政支出比東部大城市低很多，但是,第一，地方財政支出與這兒個省份的GDP水平相比是不低的。如四川、貴州,2003年的財政支出／GDP‘‘比率分裂為２3．8％與２7．８％”分別比1994年上升12與ｌO個百分點，說明這些較貧困的省份政府擴張反而相對更快;表2說明,中國地方政府在預(yù)算內(nèi)支出所占比重從國際比較來看是屬于最高一檔的,因此,如果考察對于財政資源的最終支配權(quán)，則中國絕對屬于財政分權(quán)的國家，1９９4年中央與地方財政關(guān)系的“再集權(quán)化”措施并未改變財政分權(quán)的基本格局。至于預(yù)算外收入與支出，因“預(yù)算外”本來就是地方政府的一塊“財政自留地”。中國財政資源格局中并不處于“弱勢"。我們并不否認不少地區(qū)尤其是一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的縣、鄉(xiāng)政府財政狀態(tài)窘迫的事實,但從以上三筆大賬計算的結(jié)果看,中國地方政府總體說來沒有“哭窮"的理由。因為我們總不能脫離基本的國力（ＧＤP水平、）人民的承受力（人均財政開支）、總體財力（全部財政支出量)來談地方政府的財政規(guī)模。在目前中國的經(jīng)濟水平下,如果地方政府財政支出已占到本地ＧDP的21—22％,如果人均財政支出的省均值已經(jīng)在過去10年中上升了３．７倍，如果全部預(yù)算內(nèi)支出的３／4是由地方政府花掉的,那么還講地方政府“事權(quán)與財權(quán)不對稱"，還努力要中央多轉(zhuǎn)移一些資源給地方,還強調(diào)地方政府財權(quán)不夠，這至少是超越了客觀可行性。地方財權(quán)是有界定不清的地方,無論從財政收入權(quán)上，還是從支出權(quán)上,目前有許多地方是屬于“錯誤配置”的,但從總量上說，地方財政不應(yīng)講規(guī)模小。問題正在于，地方政府該有的財政收入沒有拿到，不該有的財政收入可能自己悄悄發(fā)展出來了；這種財權(quán)（財政收入權(quán)）與事權(quán)(支出權(quán))的配置上的結(jié)構(gòu)扭曲,才是當前中國地方政府與財政規(guī)模膨脹與公共品提供不足現(xiàn)象并存的體制原因。因此，主要問題不是“事權(quán)(支出權(quán))”一方與作為另一方的“財權(quán)(收人權(quán)）”之間的總量不對稱，而在于“事權(quán)”和“財權(quán)”本身的配置不當，才造成地方財政預(yù)算績效的遞減。2。地方政府的預(yù)算外收支規(guī)模（1）自從19７8年以來，預(yù)算外收入和預(yù)算外支出都一直在急劇增加.早在1980年代，預(yù)算外收人就是經(jīng)濟改革的產(chǎn)物。那時越來越多的國有企業(yè)開始保留其利潤，由于當時的國有企業(yè)大多是由地方政府所擁有,因此這些留成利潤的大部分都成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源.從1978年到19９3年，地方政府扮演了“代理人”的角色，為地方國有企業(yè)提供保護和支持。當然，地方政府和地方國有企業(yè)之間是互利的,地方政府可以將國有企業(yè)的留成利潤劃入預(yù)算外收入，以此為地方國有企業(yè)提供公共服務(wù);與此同時，地方國有企業(yè)可以得到地方政府的稅收減免和特殊保護。1994年分稅制的實施將地方國有企業(yè)的留成利潤從地方政府預(yù)算外收人中劃撥出來，地方國有企業(yè)的預(yù)算獨立出來，直接由財政部支配。地方政府的預(yù)算外收入和預(yù)算外支出在1９94年前后突然出現(xiàn)了第一次下跌。在1９9７年,預(yù)算外收入和預(yù)算外支出曲線出現(xiàn)了第二次下跌，這是由于中央政府規(guī)定將13項政府基金都統(tǒng)一從預(yù)算外劃歸預(yù)算內(nèi)管理。然而這項規(guī)定并未影響到地方政府對于這些基金的控制權(quán)，這是因為基金的征收和使用依然受到地方政府的控制。盡管預(yù)算外收入和預(yù)算外支出存在兩次較大的下跌，但自從1９97年以來,地方政府的預(yù)算外收支仍然持續(xù)增加。而1９97年之后和19９4年之前預(yù)算外收支增加的含義是截然不同的：19９４年之前預(yù)算外收支的增加意味著地方政府和地方國有企業(yè)之間存在著共謀,從1９９4年以后，分稅制改革切斷了地方政府和國有企業(yè)之間的聯(lián)系，地方政府保護地方國有企業(yè)的動機被削弱,然而,地方政府出售國有企業(yè)的動機卻大大加強，這也是中國進行私有化改革背后的原因之一.在剝離了國有企業(yè)的留成利潤后，1９9７年后預(yù)算外收支的增長是由于一些新的收入來源：收費收入以及那些直接或間接地隸屬于地方政府的代理機構(gòu)的收入.應(yīng)當指出，按現(xiàn)有統(tǒng)計口經(jīng)計算的“預(yù)算外”收人與支出，僅僅是地方政府預(yù)算以外財政收入的一部分。（2）“預(yù)算外”財力“邊際留成”比率高,接近100％?！邦A(yù)算外”基本上是本級政府的合法小金庫。它基本不存在上下級政府之間的上解與下?lián)荜P(guān)系，因此,每級政府,尤其是縣一級政府對“預(yù)算外”擴張有著強烈的激勵。這不同于征收增值稅的邊際留成率,如果省級政府征到增值稅，政府邊際留成率為25％;如縣級政府征到稅,縣本級可留的只為10％，即省政府要從縣政府征到的增值稅中提1５％，地方幾級政府邊際留成總和才為2５%。由于“預(yù)算外”支出的9１%是由地方政府花掉的(2005年），這樣，地方政府現(xiàn)在每年擁有大約４０00億的預(yù)算外資金，這相當于１992—19９3年間全國總財力的規(guī)模。（3)“預(yù)算外”財政是地方行政支出膨脹的基礎(chǔ)。由于２004年預(yù)算內(nèi)“行政管理費”開支只有２417億元,其中地方政府在預(yù)算內(nèi)的行政管理費開支為1995．2１億;而“預(yù)算外”行政管理費開支為313３。8億元,其中地方政府的“預(yù)算外”行政開支約為28５1億元,所以，在全國行政開支這一項中，有５6％是通過“預(yù)算外”方式花出去的；在地方政府的行政開支中，有５8。9％是通過“預(yù)算外”方式花掉的.因此，要改善中國政府公共管理的績效,尤其是改善“行政管理"的績效，治理“預(yù)算外"收支便是必經(jīng)之路.３．土地財政在整個中國近3年來的這一輪經(jīng)濟擴張與城市擴張中，地方政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用。而地方政府熱衷于城市擴張，從財政的角度來說,既有預(yù)算外收入擴張的收益，又可以帶動預(yù)算內(nèi)稅收收入上升.從“預(yù)算外”的角度來看,近幾年來，隨著中央對政府行政收費的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)收費在預(yù)算外收入中的地位受到了抑制，相比之下，土地出讓收入則既不列入預(yù)算內(nèi)，又未列入預(yù)算外管理，成為地方政府尤其是東部幾個省市地方政府(特別是縣政府）收入的重要來源。另一面,土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與以土地廉價出讓為手段的招商引資又可以帶來地區(qū)經(jīng)濟擴張，從而帶動預(yù)算內(nèi)的稅源增加。因此,與土地相關(guān)的收費已經(jīng)成為地方政府各部門改善財政狀況的重要途徑。地方政府對土地的收費大體分為三類:一類是土地部門的收費。如耕地開墾費、管理費、業(yè)務(wù)費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標費、收回國有土地補償費、新增建設(shè)用地有償使用費。二是財政部門的收費，如土地使用費、土地租金。三是其他部門收費，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物。我們將２０04年地方政府手中的預(yù)算外收入４３23．２５億元(地方占當年預(yù)算外收入的９2。5％)與地方政府留用6１50。5５億元土地出租收入兩者相加，其和為10473．80億元。這個數(shù)額過億元且在預(yù)算程序以外的資金其規(guī)模已經(jīng)接近于2004年地方預(yù)算內(nèi)收118９3．37億元的水平,相當于地方預(yù)算內(nèi)財政收入的88%.由于對土地財政這6150。55億元的收人連“預(yù)算外”的管理也未列入，它完全成了地方政府手中的非正式財源，由此產(chǎn)生的敗問題日益嚴重?！邦A(yù)算外"外收入與土地財政收入之和占到GＤP的34。5％,且未納入預(yù)算管理。并且，政府級別越低，對預(yù)算外收入與土地財政收入的依賴就越嚴重。二、地方財政規(guī)模的區(qū)域性差異分析各省的相對財政規(guī)模,即財政支出占GDP的比例時發(fā)現(xiàn)，我國地方政府的財政規(guī)模存在一些區(qū)域上的特征.預(yù)算內(nèi)的財政支出占GDP的比重的平均值都是由東向西遞增,但是東部和中部的財政規(guī)模相差非常小,只有1個百分點左右,然而西部的財政規(guī)模要比東中部高很多,高出八九個百分點。我國的財政分權(quán)是一種不純粹的分權(quán)。這種不純粹使得在我國財政收支的分配并不意味著相應(yīng)的財政權(quán)力的轉(zhuǎn)移或下放。因此,財政分權(quán)在我國的復(fù)雜性,使得我們不僅要單獨考察收支分配的影響，也要另尋途徑來反應(yīng)我國的財政權(quán)力在中央和地方間的配置.而地方政府的財政自主權(quán)在預(yù)算外部分中體現(xiàn)的最充分,基于此，選擇了以下的一組指標來全面反映我國各省的財政分權(quán)狀況：預(yù)算內(nèi)的本級支出指標(DCbexｐ=各省預(yù)算內(nèi)本級支出/全國預(yù)算內(nèi)支出）、預(yù)算內(nèi)本級收入指標（DCbreｖ=各省預(yù)算內(nèi)本級收入/全國預(yù)算內(nèi)收入）、預(yù)算外支出的分配(DCexap＝各省預(yù)算外支出／全國預(yù)算外支出)、財政自給程度（ＦS=各省本級收入／本級支出）、財政依賴度（FD=中央對各省的補助收入／各省的預(yù)算內(nèi)總收入）.統(tǒng)計數(shù)據(jù)結(jié)果表明:預(yù)算內(nèi)支出的分配對地方財政規(guī)模的影響在不同的地區(qū)是不一樣的，其中尤以西部為高,其系數(shù)達到了8．５9２７,東部和中部則差別不是很大，分別為３.0913和4．４981，這意味著,同樣的是本級支出占全國財政支出的比例提高1個百分點,西部地區(qū)相對于GＤP的財政規(guī)模增加的程度分別是將近東部的３倍,是中部的2倍多。本級收入的分配雖然對東部地方產(chǎn)生了負的影響，而對其他兩個地區(qū)產(chǎn)生了正的影響,但是這些影響只有對中部地區(qū)來說是顯著的.這意味著，在中部地區(qū),一個省的本級收人越多,其財政規(guī)模就越大。預(yù)算外自主權(quán)對預(yù)算內(nèi)財政規(guī)模的影響則在3個地區(qū)都是不顯著的。財政自給程度對東部和中部來說，都產(chǎn)生了顯著的負影響,這意味著，在這兩個地區(qū)，各省支出所需的收人由其自己來組織而不是依賴于中央政府的補助,越能激發(fā)地方政府節(jié)儉使用資金，或者提高資金的使用效率，有利于各省財政規(guī)模的降低。但是對于西部來說,財政自給程度的影響卻是不顯著的。這可能是因為西部各省自己組織的收人一般都不能滿足其支出的需求，都需要中央的補助,因此，自給程度的大小是無關(guān)緊要的.1994年開始引進的財政依賴度對不同區(qū)域的影響也同樣是不一樣.財政依賴度對東部來說,是顯著的負影響，也就是說，對東部的各省來說，對中央政府的財政依賴度越高，其財政規(guī)模反而越小。這可能是因為對于東部的各省來說,在中央對其的轉(zhuǎn)移支付中稅收返還占了大部分,而稅收返還是與地方稅收的增長有關(guān)的,因此，花掉更多的錢，并不意味著得到更多的補貼，而這種“粘紙繩”效應(yīng)只有對中部和西部地區(qū)來說是適用的。其他變量對財政規(guī)模的影響是,無論是總?cè)丝谝?guī)模、人均GDP還是ＧＤＰ的真實增長率,都對地方政府的財政規(guī)模產(chǎn)生了負的影響,其中影響最為顯著的是GDP的真實增長率，這意味著，在我國,人口的增長和人們生活水平的提高并沒有相應(yīng)的財政規(guī)模的增加與之相適應(yīng)。如果說經(jīng)濟的發(fā)展和居民生活水平的提高必然要求政府提供更多的公共產(chǎn)品，那么，這也驗證了我們所說的,我國地方居民增長公共支出的需求可能反映不到地方政府那里,至少是在預(yù)算內(nèi)的財政規(guī)模中體現(xiàn)不出來。GDP的實際增長率對財政規(guī)模產(chǎn)生了顯著的負的影響,這意味著我國GDP的增長并沒有帶來財政規(guī)模相同程度的增長，同時也說明了，我國地方政府的征集收入的能力并沒有隨著經(jīng)濟的增長而得到了相應(yīng)地提高。非農(nóng)業(yè)產(chǎn)__業(yè)比例越高和開放度越高的地方,財政規(guī)模就越大,而且二者的影響都非常顯著，但是我國城市化的程度對地方財政規(guī)模的影響卻非常不顯著。總的來看,越是經(jīng)濟比較落后的地區(qū)，支出分配對地方財政規(guī)模的擴張作用越大，越是經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū),收人和支出的一致越能對地方財政規(guī)模的降低起良好的促進作用。此外,對于中部和西部，特別是西部來說，中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度對其的財政規(guī)模的擴張也起了重要的促進作用。因此，如果是出于對縮小地方財政規(guī)模的考慮，那么，顯然,對于越是落后的地區(qū)，中央政府應(yīng)該減少支出責任的轉(zhuǎn)移,對于經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū),又要使地方的收人和支出更加一致，減少地方對中央的依賴,以激勵地方更有效率地使用資金.三、地方財政風險分析財政風險貫穿于財政運行的全過程，我國財政風險既具有財政風險的一般性，又具有其特殊性,這一特征在地方財政中表現(xiàn)得尤為明顯。從地方財政收支兩個方面考查了地方財政風險的表現(xiàn)形式，在財政收入運行過程中，主要存在著地方稅收收入風險和轉(zhuǎn)移支付風險。財政風險是經(jīng)濟風險的一種，一般是指國家在組織財政入和安排財政支出的過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷以及多種經(jīng)濟因素的不確定性造成損失和困難的可能性。１。地方財政風險的主要表現(xiàn)（1）地方稅收收入風險。政府的職能范圍，按照公共財政的要求，主要是彌補市場不足。凡是可以通過市場解決或通過市場可以解決得更好的事項，政府就不應(yīng)介入,凡不能通過市場解決或市場解決得不能令人滿意的事項,政府就必須涉足，即糾正市場失靈。而市場失靈又主要表現(xiàn)為:公共產(chǎn)品的提供、外部效應(yīng)的矯正、壟斷以及社會分配不公平等幾個方面,這就相應(yīng)地決定了政府的職能范圍,決定了政府為履行這些職能所必須的財力保證必須主要以稅收的形式取得。相對于地方政府而言，主要承擔地區(qū)公共服務(wù);對于外部效應(yīng)矯正、壟斷及社會分配不公等問題主要由中央政府承擔解決.地區(qū)性公共服務(wù)具有公共產(chǎn)品的一般特征。相應(yīng)地要求其資金來源要具有無償性、強制性和固定性，即主要以稅收形式取得。與此相反，在我國地方財政的現(xiàn)實運行中，地方財政收入的構(gòu)成是稅費并行,而且基本上是費大稅小,這種收入格局的形成既有體制上的原因，也有非體制原因.主要表現(xiàn)在：地方稅主體稅種不明確，地方稅種的劃分隨意而不規(guī)范；現(xiàn)存的地方稅種不合理。如城市維護建設(shè)稅，是地方進行城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。但從計稅依據(jù)上看，實質(zhì)上成為一種附加稅，稅基小、稅率低、稅收規(guī)模小，難以滿足對城鎮(zhèn)建設(shè)的資金需要;立法權(quán)、解釋權(quán)等稅權(quán)的高度集中使得地方無法根據(jù)其自身的特點因地制宜地開征新稅種.(2）財政轉(zhuǎn)移支付風險。根據(jù)國際經(jīng)驗，要穩(wěn)定地方政府的基本收入來源規(guī)范政府籌資行為，地方稅收入的規(guī)模必須保持在地方政府基本需要的７0％左右，作為地方政府履行其職能的基本財力保證，其他不足部分應(yīng)通過政府轉(zhuǎn)移支付和規(guī)范性收費予以解決.在我國的現(xiàn)實狀況是，由于地方稅體系不健全，致使地方稅收入的比重遠遠小于這一標準,再看一看作為地方政府收入來源的另一途徑財政轉(zhuǎn)移支付,由于存在諸多不足，進一步加大了地方財政收入風險：一是財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小,形式不合理；二是轉(zhuǎn)移支付的方式不夠規(guī)范：目前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付方式過于復(fù)雜,達6種之多,有稅收返還、原體制補助、專項補助、轉(zhuǎn)移支付補助、各項結(jié)算補助及其他補助等.世界上大多數(shù)國家一般建立兩種形式的轉(zhuǎn)移支付,即均等化的轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支。三是轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范，在我國目前現(xiàn)存的轉(zhuǎn)移支付方式中,只有過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配,但轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定,預(yù)算安排上仍有較大的隨意性.四是省級以下財政轉(zhuǎn)移支付_制度建設(shè)滯后,在轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、方式、資金分配辦法等方面都存在著問題。(３)地方財政支出風險:一是財政支出規(guī)模風險。財政支出規(guī)模風險主要是指財政支出規(guī)模的失控風險,當前地方財政支出規(guī)模的風險主要表現(xiàn)在財政支出規(guī)模遠遠超出了地方預(yù)算收入，加大了地方財政的收入風險,同時又引發(fā)了財政支出的結(jié)構(gòu)風險.二是財政支出結(jié)構(gòu)風險。羅斯托在《經(jīng)濟成長的階段》一書中提出財政支出結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟發(fā)展的不同階段而應(yīng)有所改變，要求計劃經(jīng)濟條件下的生產(chǎn)型財政,即財政支出主要投向生產(chǎn)領(lǐng)域,向市場經(jīng)濟條件下的公共財政轉(zhuǎn)變，即財政主要為市場提供服務(wù)。因此，地方財政的支出結(jié)構(gòu)風險，就是地方財政支出結(jié)構(gòu)不合理的風險，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中我國財政的現(xiàn)實狀況是,財政的生產(chǎn)性投資在全社會固定資產(chǎn)投資的比重很小，已經(jīng)明顯地失去了生產(chǎn)型財政的特征.同時政府機構(gòu)龐大，人員繁雜,而財政收入規(guī)模有限，財政缺位，造成財政支出缺位與越位并存,政府角色的扭曲,這種現(xiàn)象在地方財政中表現(xiàn)的尤為突出.財政支出結(jié)構(gòu)風險,還包括財政支出方式構(gòu)成風險，受傳統(tǒng)體制的影響,我國財政支出基本上是財政撥款的方式,完全以財政撥款的方式無法滿足其需要。（4）財政支出效益風險。財政支出效益低下是各級財政普遍存在的風險,支出效益風險主要是由兩種原因造成的：第一個原因是財政資金的供給機制，即單一貨幣化的形式,該種供給的弊端：一是造成經(jīng)費使用不經(jīng)濟，各預(yù)算單位已分配的資金,既不能充分利用現(xiàn)有設(shè)備，又不能產(chǎn)生規(guī)模效益，造成財政資金浪費；二是不能發(fā)揮規(guī)模購買的優(yōu)勢，不能利用市場競爭機制和買方市場優(yōu)勢節(jié)省購置成本；三是給以公謀私者提供了可乘之機.第二個原因是財政支出的管理方法落后,我國財政支出管理方法基本上還是粗放型的財政支出采取分配加增長的辦法，容易導(dǎo)致支出中的不足和浪費。四、地方財政風險的國際經(jīng)驗與借鑒無論是在我國還是在國外，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,財政風險都是客觀存在的,具有一定的普遍性。1．國際經(jīng)驗幾乎所有的工業(yè)國家在進入90年代早期時都面臨嚴重的財政風險，這從結(jié)構(gòu)性預(yù)算赤字上可得到反映當代工業(yè)國家法律制度完善,財政收入穩(wěn)定增長，其財政風險的成因主要是支出增長更為迅猛.為此,在多數(shù)工業(yè)國家，政府把防范財政風險的重點放在削減開支20世紀80年代以來，許多發(fā)展中國家的財政狀況都有明顯改善但就總體而言,發(fā)展中國家財政赤字仍居高不下,甚至部分國家的財政赤字在9０年代初有所上升據(jù)統(tǒng)計，許多發(fā)展中國家的平均赤字多年來一直占GＤP的近10%，從長期來看,政府債務(wù)不可能以高于經(jīng)濟增長的速度增長,這種赤字是不可能維持的，財政面臨較大的風險。對于許多發(fā)展中國家來說，財政風險的成因主要是公共支出迅速膨脹的結(jié)果。造成公共支出超常增長有幾個原因：（１)政府通過增加國家干預(yù)加速發(fā)展經(jīng)濟和實現(xiàn)工業(yè)化的意圖,擴大了財政支出；（２）公共企業(yè)的虧損；(３）準財政活動的成本；（4）財政管理薄弱和公共部門缺乏財政責任;(５）一些發(fā)展中國家，內(nèi)戰(zhàn)、政治不穩(wěn)定以及地區(qū)緊張形勢導(dǎo)致軍事開支迅速膨脹,超出了財力的承受范圍。并針對這些問題主要采取了一系列措施：發(fā)展經(jīng)濟，削減政府支出,實施廣泛的私有化。對于轉(zhuǎn)軌國家，雖然各個國家的具體情況相差很大，但是隨著中央計劃的瓦解，轉(zhuǎn)軌國家大都面臨嚴重的財政挑戰(zhàn).１992年，在２6個轉(zhuǎn)軌國家中政府總赤字高于國內(nèi)生產(chǎn)總值３％的就有19個，其中有10個國家的赤字率超過了10％，亞美尼亞、格魯吉亞和塔吉克斯坦更是超過了30%。。因此，轉(zhuǎn)軌國家隨后大都進行了大規(guī)模的財政整頓，并在實現(xiàn)財政合理平衡方面取得了很大進展。１9９8年，２6個轉(zhuǎn)軌國家中有１6個國家政府總赤字等于或低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的3％.其主要措施有：大規(guī)模出售國有企業(yè),實行價格自由化,將企業(yè)和銀行部門的財務(wù)與政府相分離，強支出管理，調(diào)整支出,改革政府間的財政關(guān)系.2．國外相關(guān)經(jīng)驗對我國的啟示防范財政風險要結(jié)合我國國情。由于各國的政治體制、行政區(qū)劃、國家大小、民族狀況、地區(qū)差別等因素的差異，各國財政的級次及各自職責、收支規(guī)模和制度等方面都表現(xiàn)出差異，因此，各個國家防范財政風險韻內(nèi)容都要密切結(jié)合本國情況.由于財政風險的主要成因在于支出增長迅猛，工業(yè)國家的應(yīng)對措施重點就是削減財政支出；而發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)軌國家因財政風險是多方面矛盾長期積累的結(jié)果,除了削減財政支出外，還采取了其它一系列符合各自國情的措施。我們在防范財政風險時，也要結(jié)合我國國情全盤考慮,統(tǒng)籌兼顧。發(fā)展經(jīng)濟壯大財源.地方財政風險是經(jīng)濟困難的必然結(jié)果和集中反映。注重從體制上防范財政風險。俄羅斯等轉(zhuǎn)軌國家在防范財政風險過程中就實行了諸如出售國有企業(yè)、價格自由化、企業(yè)和銀行部門的財務(wù)與政府相分離等一系列措施。這對于減輕財政包袱、緩解財政困難，起到了積極的作用。與此相對照，我們今天還在國有企業(yè)改革、投融資體制改革等方面畏首畏尾，裹足不前,使財政背上沉重的負擔。為此,在體制轉(zhuǎn)軌過程中，在強調(diào)穩(wěn)步推進的同時，必須大膽地結(jié)合我國實際確立改革目標,大力推進改革進程，加快經(jīng)濟發(fā)展，取得經(jīng)濟發(fā)展、財政實力壯大的“雙贏”。在中央與地方之間合理劃分財權(quán)。任何國家不管采取何種政體，都必須確保中央財政的領(lǐng)導(dǎo)和制約地位,保證國家財政是一個完整的統(tǒng)一體。不過，工業(yè)國家財政體制之所以能形成一個完整的統(tǒng)一體,得益于法律手段和經(jīng)濟手段的運用.加快財政支出改革。在財政整頓過程中，無論是工業(yè)國家，還是發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)軌國家都強調(diào)完善支出改革,遏制財政支出增勢。近年來，我國也積極構(gòu)建地方公共財政支出體系,實施包括以部門預(yù)算、國庫集中收付制度和政府采購制度為核心的預(yù)算支出管理制度改革,努力使財政逐步從一般競爭性領(lǐng)域退出，重點滿足社會公共需要。今后,我們要繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗教訓,完善相關(guān)制度,加快改革步伐。此外，要擴大地方財政報告的覆蓋面，進一步提高對財政信息公開的要求.五、地方財政風險的防范與化解1、建立健全地方稅收體系建立健全地方稅收體系是增加地方財政收入的根本保證,也是防范與化解地方稅收收入風險的根本所在,應(yīng)嚴格按照稅種劃分中央收入和地方收入，構(gòu)建新的地方稅收收入體系。（1)培養(yǎng)地方主體稅種，作為地方主體稅種，必須具有稅源豐裕且穩(wěn)定的特點，從我國當前來看,地方主體稅種仍是營業(yè)稅，培養(yǎng)地方主體稅種可以從地方政府公共職能的角度考慮，第一，可考慮改革城市維護建設(shè)稅，擴大征稅范圍、改變征收依據(jù)，并將城市維護建設(shè)方面的基金、收費并入其中,可作為地方主體稅種之一。第二,借鑒國外經(jīng)驗，建立起適合我國國情的財產(chǎn)稅制，對財產(chǎn)課稅’的若干稅種可考慮合并,并且在適宜的時候開征遺產(chǎn)與贈與稅。（2）優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)，形成地方稅體系中增長性稅收、糾正性稅收、受益性稅收的合理構(gòu)成,逐步取消地方稅體系中內(nèi)外有別的兩套作法。（3)一般而言，地方稅可以劃分為三類:一是全國統(tǒng)一的地方稅,即由中央立法在全國統(tǒng)一開征，由地方征管使用，二是費稅化的地方稅，這一類地方稅，凡涉及全國范圍征收的應(yīng)由中央統(tǒng)一立法,其他可由各地方政府立法征收。三是特別地方稅，即根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟稅源的狀況，由地方政府立法而設(shè)置征收的稅。按照地方稅的分類，分別給予相應(yīng)的地方稅權(quán)，明確各級地方政府的稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、實施細則制定權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率